地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評的困境與創(chuàng)新

曾凡清

摘 要：領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價工作，歷來是我黨自身建設(shè)的重要內(nèi)容，也是我黨實施有效的干部管理的重要手段，起著“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用。隨著社會的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部政績評價也要相應(yīng)的做以調(diào)整。針對當(dāng)前干部政績考核評價工作中存在的困境，改進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評工作的設(shè)想等方面，作以探討。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；政績考評；困境；創(chuàng)新

中圖分類號：F240 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）36-0200-03

黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)，要完善干部考核評價機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績觀。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提出，改革政績考核機(jī)制，著力解決“形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為等問題。領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作已經(jīng)成為理論和實踐探索的重大問題。

一、充分認(rèn)識領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評的重要意義

我們知道，目標(biāo)對一個人的成功具有重要意義。它是成功路上的里程碑，它使我們產(chǎn)生積極性，一旦定下自己的目標(biāo)，它就在兩個方面起作用：它是努力的依據(jù)，也是對我們的鞭策。目標(biāo)使我們看清使命，對照目標(biāo)我們知道應(yīng)該去做什么。目標(biāo)有助于我們安排輕重緩急，目標(biāo)引導(dǎo)我們發(fā)揮潛能。目標(biāo)使我們有能力把握現(xiàn)在，雖然目標(biāo)是朝著將來的，但目標(biāo)使我們能把大的任務(wù)看成是由一小串小任務(wù)和小的步驟組成的，只有集中精力做好當(dāng)前的工作，才能為實現(xiàn)將來的目標(biāo)鋪路。目標(biāo)有助于評估進(jìn)展，如果你的目標(biāo)是具體的，你就可以根據(jù)自己距離最終目標(biāo)有多遠(yuǎn)來衡量目前取得的進(jìn)展。目標(biāo)使我們未雨綢繆，目標(biāo)能幫我們事前謀劃，迫使我們把要完成的任務(wù)分解成可行的步驟。目標(biāo)使我們把重點從工作本身轉(zhuǎn)到工作成果，如果你制定了目標(biāo)，又定期檢查工作進(jìn)度，你自然就把重點從工作本身轉(zhuǎn)移到工作成果。

領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核就起著導(dǎo)向性的目標(biāo)作用。用什么樣的人，不用什么樣的人，具有強(qiáng)烈的導(dǎo)向作用。我們?nèi)斡檬裁礃拥母刹?，這需要做出選擇，而選擇的標(biāo)準(zhǔn)就是“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”。在崇尚科學(xué)管理的今天，干部政績考核評價就成為選擇干部的標(biāo)準(zhǔn)，就起著“指揮棒”和“風(fēng)向標(biāo)”的作用，有什么樣的政績考核導(dǎo)向，往往就有什么樣的施政行為。因此，一套合理有效的干部政績考核評價體系具有十分重要的作用。用“好”的政績考核，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀有效貫徹，干部政績觀加速轉(zhuǎn)型，將在全面深化改革和實現(xiàn)中國夢進(jìn)程中發(fā)揮出“點金石”的作用。

二、中國干部政績考核工作的歷程

中國干部政績考核標(biāo)準(zhǔn)是不斷發(fā)展變化的，這種變化反映的是每個時期黨和政府工作重點的轉(zhuǎn)移。中央黨校周天勇教授這樣分析。

在戰(zhàn)爭年代考核標(biāo)準(zhǔn)以戰(zhàn)績?yōu)橹?，解放后，很長一段時間內(nèi)，黨對干部的考核標(biāo)準(zhǔn)是“德才兼?zhèn)洹?個字，但這更多地著眼于干部本身的素質(zhì)，而缺少衡量實績的標(biāo)準(zhǔn)，容易流于空泛。改革開放以來，中國在干部政績考核體系建設(shè)方面進(jìn)行了不斷的探索。大致可以分為以下三個階段：

（一）政績考評起步階段（1978—1988）

1978年黨的十一屆三中全會召開后，干部工作相應(yīng)地要加以調(diào)整。1979年11月，中組部正式提出考核的概念，并提出了要從德、能、勤、績四個方面對干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考評。1983年，中央召開全國組織工作座談會，首次提出著重考核工作實績的原則。1988年6月，中組部下發(fā)了《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》、《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》、《關(guān)于試行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核制度的通知》，把實績考核納入了年度考核。至此，政績考評工作正式建立。

（二）政績考評的發(fā)展階段（1989—2002）

首次為干部考核標(biāo)準(zhǔn)賦予具體內(nèi)容的是改革開放總設(shè)計師鄧小平，中組部根據(jù)他在1989年的一次講話，訂出了考核干部的三個標(biāo)準(zhǔn)：一是擁護(hù)改革開放路線。二是讓人民滿意。三是政績突出。強(qiáng)調(diào)政績正是從這一時期開始的。1995年中組部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣（市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子工作實績考核的通知》，各地開始制定考核辦法。1998年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，將工作實績明確規(guī)定為在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、精神文明建設(shè)、黨的建設(shè)、推進(jìn)改革、維護(hù)穩(wěn)定等方面取得的成績和效果，它被看作是中國干部考核評價機(jī)制初步形成完整體系的標(biāo)志。2002年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》再一次強(qiáng)調(diào)，要“注重考核工作實績”?？梢姡邳h的十六大召開前夕，干部政績考評取得了長足的發(fā)展。

（三）政績考評的完善階段（2002年至今）

十六大以來，中國干部政績考核評價體系在不斷完善，在不同層面、不同范圍內(nèi)都取得了很好的成效。2003年，黨的十六屆三中全會提出了科學(xué)發(fā)展觀，年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會又提出了正確的政績觀，以GDP論英雄的評價體系的弊端在非典中暴露無遺，“非典暴露出的政府管理危機(jī)也是促使政績觀轉(zhuǎn)變的因素”，國家行政學(xué)院王玉凱教授說。這都對領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核提出了新的要求。2006年，中組部下發(fā)了體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展要求的考核評價試行辦法，引入了民意調(diào)查和實績分析法。此后，在國家一些相關(guān)政策出臺后，政績考核的內(nèi)容又在不斷細(xì)化和豐富。同時，這個辦法還給各地的探索留下了空間，規(guī)定各地可以結(jié)合實際，設(shè)置其他具有地方特色的實績分析內(nèi)容，于是，一些地方出臺各種政策文件，“納入政績考核”常常成為其中的重要條款。黨的十八大和十八屆三中全會提出關(guān)于改革和完善干部考核評價制度，為此中組部于2013年12月下發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，對干部考核評價做出了原則性的指導(dǎo)，規(guī)定各地可以結(jié)合實際，制定出符合本地情況的實績考評內(nèi)容。

縱觀中國干部政績考評歷程和內(nèi)容，我們不難看出，改革開放以來的干部考核工作，逐漸向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展，對客觀、全面評價干部、激勵約束干部、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，進(jìn)而推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，起到了積極作用。但同時我們也發(fā)現(xiàn)，近年來領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作中也存在著一些問題。endprint

三、領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評面臨的困境

我們必須看到，中國的地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價面臨著困境，出現(xiàn)了一系列的問題。

（一）由于工作難以量化，導(dǎo)致政績考評指標(biāo)體系籠統(tǒng)且模糊，不夠全面合理

這種不合理性，主要表現(xiàn)為以下三個方面：

1.考核內(nèi)容中可測度的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重過大，助長了急功近利的傾向。1998年的《暫行規(guī)定》明確指出，地方縣以上黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子的工作實績主要包括：各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、效率與后勁，以及財政收入增長幅度和人民生活水平提高的程度；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展、環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、人口與計劃生育、社會治安綜合治理等狀況；黨的思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)的成效等，內(nèi)容還是比較全面的，但沒有確定各項指標(biāo)怎么量化。2006年的《綜合考評辦法》對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考評的13項中也沒有做出對指標(biāo)體系如何量化的規(guī)定。對于大多數(shù)人來說，他們都認(rèn)為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平主要體現(xiàn)在GDP、財政收入、工業(yè)增加值等指標(biāo)的增長幅度上，未來發(fā)展的后勁主要體現(xiàn)在招商引資成果和固定資產(chǎn)投資規(guī)模上，各地的目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)考評辦法都向這幾項“硬指標(biāo)”傾斜，指標(biāo)權(quán)重過大。而一些事關(guān)長遠(yuǎn)的一些經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展指標(biāo)，以及一些民生指標(biāo)，有的不能量化，有的占比重太少。這樣的考評助長了為追求短時間內(nèi)能看得見的政績的急功近利的行為，如一些地方為追求一時的增長速度，不惜以浪費資源、破壞環(huán)境為代價上項目、辦企業(yè)，在招商引資過程中血拼優(yōu)惠政策，造成國家和地方公共利益的嚴(yán)重?fù)p失，引發(fā)了諸多社會矛盾，還有些干部只求本屆有政績，不給下屆留財富，嚴(yán)重?fù)p害了持續(xù)發(fā)展的潛力與后勁。

2.“即興式”舉措多于制度規(guī)范，導(dǎo)致考評體系出現(xiàn)不規(guī)范問題。有的地方出于某種需要對干部政績考評體系中的一些指標(biāo)隨意增添或減少，導(dǎo)致考評體系不夠合理。有些地方把各項工作都列入考評內(nèi)容，導(dǎo)致考評內(nèi)容過于繁雜，分不清重點。

3.過分強(qiáng)調(diào)考評結(jié)果，影響了政府職能轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行的考評辦法，突出強(qiáng)調(diào)的“實績”考評指標(biāo)，在地方上大部分轉(zhuǎn)化為可以量化的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的最終結(jié)果。既然當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果決定著領(lǐng)導(dǎo)干部的政績評價，那么，領(lǐng)導(dǎo)干部就必然圍繞著這個指揮棒轉(zhuǎn)，在政府方面以全能的角色和身份，直接抓項目、抓招商，抓生產(chǎn)管理，這實際上是與現(xiàn)代有限政府的原則相違背的。同時，由于有些指標(biāo)是由上級下達(dá)的必須完成的，往往實行“一票否決”，并且這些指標(biāo)往往由上級有關(guān)部門來考核評定，所以本應(yīng)該對當(dāng)?shù)厝嗣褙?fù)責(zé)、為人民服務(wù)的地方政府，日益成以完成上級政府任務(wù)和執(zhí)行上級指令為主的部門。這種考核制度不利于政府職能轉(zhuǎn)變。

（二）政績考評方式不夠科學(xué)，導(dǎo)致形式主義傾向有增無減，結(jié)果失真問題普遍存在

近年來的干部政績考核工作，方式越來越多，程序越來越嚴(yán)，考評內(nèi)容越來越龐雜，參入執(zhí)行的單位越來越多，但是由于定性考評與定量考評結(jié)合不夠，日?？荚u與集中考評結(jié)合不夠，靜態(tài)考評與動態(tài)考評結(jié)合不夠，數(shù)據(jù)采集與數(shù)據(jù)分析結(jié)合不夠，長期考評與短期考評結(jié)合不夠，導(dǎo)致出現(xiàn)了種種造假行為。有的地方事情沒干，發(fā)份文件來迎接檢查，財政收入通過技術(shù)手段修改編造做出有利于考評的調(diào)節(jié)，甚至組織部門組織的“民主”推薦，往往也是走過場，參加個別談話的干部或各類代表，絕大多數(shù)只是評功擺好，不談缺點和不足?？己诵问降牟豢茖W(xué)，帶來了很多消極的后果。

（三）干部政績考評結(jié)果與干部使用相結(jié)合不夠統(tǒng)一

我們知道，干部政績考評最理想的結(jié)果是要與干部的任免、獎懲聯(lián)系在一起的，但是由于多方面的原因，導(dǎo)致干部政績考評結(jié)果與干部使用在一定程度上沒有統(tǒng)一起來，這就使干部政績考評大打折扣。

正是由于現(xiàn)行的地方干部政績考評工作在運行的過程中出現(xiàn)了這樣那樣的問題，2013年12月中組部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，對政績考核“指揮棒”作了清晰明確的新指示，強(qiáng)調(diào)要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，加強(qiáng)綜合分析的八項內(nèi)容。目前，各地正按照這八項內(nèi)容，結(jié)合本地區(qū)的實際情況正在改進(jìn)當(dāng)?shù)氐狞h政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，就改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評談一談自己的設(shè)想。

四、改進(jìn)地方領(lǐng)導(dǎo)干部考評工作的設(shè)想

（一）在政績考評體系中要合理確定指標(biāo)和評分方法，注重可操作性

在設(shè)計干部政績考評中，指標(biāo)要便于分解、監(jiān)控、考核和評價，讓人一目了然，清晰明白，力戒過去籠統(tǒng)抽象或過細(xì)過繁的情況，能夠量化的盡量量化，不能量化的要進(jìn)行分析比較，最大限度地減少主觀性。以某市為例，縣（市）區(qū)考核內(nèi)容應(yīng)分為“功能導(dǎo)向”、“基礎(chǔ)保障”兩大類，前者重點突出該市的功能區(qū)域定位，根據(jù)區(qū)縣的不同任務(wù)進(jìn)行差異化考核，后者按照“負(fù)面清單”的辦法，實行一票否決或倒扣分。

（二）考評方式要強(qiáng)調(diào)分類、分層，注重科學(xué)性

地方在制訂考評辦法的過程中，要采取分類、分層考核的辦法，注重從實際出發(fā)，充分考慮本地特點和客觀條件，以及不同類別、不同行業(yè)、不同層次、不同地區(qū)、不同基礎(chǔ)情況政績?nèi)〉玫牟町愋?，分門別類地進(jìn)行考核。以某市為例，考核對象分為縣（市）區(qū)和市直部門。市直部門按照職能分工、工作性質(zhì)和承擔(dān)任務(wù)，將其分為黨群部門、承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展職能的政府有關(guān)部門、承擔(dān)服務(wù)保障職能的政府有關(guān)部門、垂直單位和四大班子及法檢兩院五個類別，根據(jù)部門承擔(dān)的工作任務(wù)，對同一類別考核對象進(jìn)行細(xì)化分組考核評價。

（三）考評主體要向多元化發(fā)展，注重民主性

要多元設(shè)置干部政績考評主體，將上級、同級和下級，特別是群眾納入到考核評價主體體系中來。上級、同級、下級、群眾四個方面形成了領(lǐng)導(dǎo)評價和群眾評價的有機(jī)統(tǒng)一。這樣設(shè)置考核評價主體，能夠克服考核評價主體單一的弊端，在一定程度上解決部分領(lǐng)導(dǎo)干部只對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé)的問題。同時，將群眾設(shè)置為考核評價最重要的主體，能夠促進(jìn)民主考核評價機(jī)制的形成，使考評結(jié)果符合公論、符合民意、符合實際。

（四）要建立領(lǐng)導(dǎo)干部日?？己藱C(jī)制，注重經(jīng)常性

以往的干部政績考核主要實行年度考核、任職考評等集中考評，集中考評缺乏規(guī)范化的日常工作績效考評。現(xiàn)在要注意重視對領(lǐng)導(dǎo)干部的日?？己斯ぷ鳎瑢嵭性峦▓?，季分析，年總評等制度。但要注意加強(qiáng)對考核的統(tǒng)籌整合，不要出現(xiàn)多頭考核、重復(fù)考核、煩瑣考核等問題。建議領(lǐng)導(dǎo)干部通過網(wǎng)上提交自己的工作進(jìn)度，由負(fù)責(zé)考評的部門審核。

（五）要加強(qiáng)對考評結(jié)果的運用，注重有效性

領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核是一種手段，通過運用考核結(jié)果來加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理，加強(qiáng)干部隊伍建設(shè)?？梢哉f，政績考評結(jié)果是否運用以及運用的是否得當(dāng)，是政績考評的價值體現(xiàn)。要改變原來考評結(jié)果不起作用的現(xiàn)象，切實加強(qiáng)對考核結(jié)果的運用，真正建立起干部政績與干部培訓(xùn)、選拔、任用相對接的機(jī)制。

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