復合治理視域下的城市社區(qū)養(yǎng)老服務供給

屈群蘋

(河海大學公共管理學院，江蘇南京，210098；中共浙江省委黨校，浙江杭州，311121)

復合治理視域下的城市社區(qū)養(yǎng)老服務供給

屈群蘋

(河海大學公共管理學院，江蘇南京，210098；中共浙江省委黨校，浙江杭州，311121)

城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理既是應對人口老齡化和傳統(tǒng)養(yǎng)老服務困境的必要方式，也是回應社會管理復合治理的政策要求、信息網(wǎng)絡化技術發(fā)展和城市社區(qū)養(yǎng)老服務治理困境的必要舉措。城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的主體包括了行政機構、社區(qū)自治組織、養(yǎng)老服務志愿組織和準市場主體，其特點主要有回應性、服務性、參與性和聯(lián)動性。要通過社區(qū)養(yǎng)老服務的主體分工和復合運用的方式重構城市社區(qū)養(yǎng)老服務治理的運行機制，實現(xiàn)養(yǎng)老服務多元治理主體的復合聯(lián)動。

老齡化；復合治理；多元主體；整合聯(lián)動

復合治理是建構在政府善治和有序市場運行的基礎之上，將政府公共服務和社會治理的部分職能通過公開、公正和競爭的方式讓渡給社會組織；通過多主體、多維度、合作互補的方式有效地彌補政府或市場失靈的缺陷。當前，由經濟全球化和信息網(wǎng)絡化所帶來的快速發(fā)展和社會變遷，使得公共領域呈現(xiàn)出空前的復雜性和多元性，任何單個的社會管理主體都無法有效應對這種時代風險。復合治理這一概念的提出，致力于不同利益主體公共服務的參與和認同。圍繞著公共利益分配的慣例、制度和程序，復合治理為社會公共服務提出了新的思路。

城市社區(qū)養(yǎng)老服務是城市社會治理和公共服務的重要內容。長期以來，我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務存在著基礎設施不完善、專業(yè)化程度低、服務網(wǎng)絡不健全、資金缺乏及來源渠道單一等問題，尤其是在我國人口老齡化問題愈益嚴重的今天，轉變傳統(tǒng)的、單一的城市社區(qū)養(yǎng)老服務模式，逐步實現(xiàn)合作、參與和多元化的復合治理模式，成為破解城市社區(qū)養(yǎng)老困境的重要途徑。從復合治理的視角來看，城市社區(qū)養(yǎng)老服務是由多個、多層、多域和多界的治理主體復合聯(lián)動，構成具有多層次結構、信息和管理網(wǎng)狀聯(lián)結、治理主體優(yōu)勢效能互補、服務功能相互匯通的新型養(yǎng)老服務供給機制。

一、挑戰(zhàn)和機遇：城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的時代呼喚

伴隨著社會保障制度的誕生，養(yǎng)老問題始終是其中的一個核心領域。從宏觀層面上來看，養(yǎng)老問題的重要程度不僅體現(xiàn)在其具有普遍性和共通性，更為重要的是，養(yǎng)老問題關涉到社會的穩(wěn)定和發(fā)展，具有復雜性和聯(lián)動性。中國人口老齡化進入了快速發(fā)展階段，老年人口規(guī)模大、增速快，此外還存在著未富先老、高齡化、空巢化等現(xiàn)象。單純由政府提供的養(yǎng)老服務受到財政投入和效率水平的限制，已經難以滿足社會的需求。在全球化的今天，我國城市養(yǎng)老服務挑戰(zhàn)和機遇并存，構建城市社區(qū)養(yǎng)老服務的復合治理模式勢在必行。

(一) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的現(xiàn)實背景

首先，我國人口老齡化進程加快，養(yǎng)老問題日漸凸顯。2011年第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)與十年前的人口調查數(shù)據(jù)相比，我國60歲以上(包括60歲)的老齡人口同比增加了2.93%，這其中，65歲以上(包括65歲)老齡人口上升1.91%，我國人口老齡化進程加速，趨勢嚴重。隨著人口規(guī)模的增長，預計到21世紀中葉，在總人口中老年人口的比重將達到30%左右。這表明，伴隨著我國人口老齡化趨勢的迅速發(fā)展，老齡人口的養(yǎng)老問題也將愈益嚴峻，包括老齡人口的生活照料、醫(yī)療保健、權益保護以及精神文化等方面的需求。

其次，家庭結構的“核心化”“空巢化”。自上世紀70年代我國實行嚴格的計劃生育政策以來，傳統(tǒng)的家族結構隨即發(fā)生了變化，向著小型化、核心化的家庭結構轉變，“4-2-1”甚至“8-4-2-1”型家庭結構開始出現(xiàn)，在這種小型化家庭結構下，家庭的養(yǎng)老功能呈現(xiàn)弱化趨勢，養(yǎng)老資源代際不公。此外，隨著我國經濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，老年人獨居或者與配偶居住的“空巢化”現(xiàn)象也日益凸顯，進一步加劇了老齡化的困境。

最后，現(xiàn)行養(yǎng)老模式的局限。當前，我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務模式主要有三種，即家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老。但是隨著社會的快速發(fā)展變遷，在城市社區(qū)中家庭所承擔的養(yǎng)老功能逐漸出現(xiàn)了弱化現(xiàn)象，同時，機構養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老也存在著供不應求和專業(yè)程度低效的問題。社區(qū)養(yǎng)老服務也存在著數(shù)量和規(guī)模小、設施條件和服務水平不夠、運作不夠規(guī)范、監(jiān)管乏力等問題。此外，由于相關政策法規(guī)的不夠完善，一些民辦養(yǎng)老機構難以享有與政府主辦的養(yǎng)老機構同等的扶持與保障條件，加劇了城市養(yǎng)老服務的困難。

(二) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的條件已經成熟

第一，復合社會管理模式的政策支撐。2004年，在黨的十六屆四中全會上曾明確提出：“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！边@是我們黨首次提出構建新型復合社會管理模式；在黨的十七大上強調健全新型復合社會管理模式；黨的十八大進一步指出“創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能?！盵1]城市社區(qū)養(yǎng)老服務作為社會公共服務的重要組成部分，養(yǎng)老服務的復合治理也是復合社會管理模式的一個重要環(huán)節(jié)，在當前構建復合社會管理模式的時代背景下，城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理具備了強有力的政策支撐。

第二，城鎮(zhèn)化的發(fā)展極大地推動了養(yǎng)老服務復合治理模式的實踐。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，將2010年和2000相比，中國的城市人口增加了13.46%。由此可見，我國經濟社會的迅速發(fā)展極大地提高了城鎮(zhèn)化水平，但同時隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，一方面造成了老年人口比重也不斷攀升，城鎮(zhèn)人口老齡化問題嚴重；另一方面也為改善社區(qū)養(yǎng)老服務的設施條件，融合多元化的社區(qū)養(yǎng)老復合治理主體提供了條件，公民個人和社會團體能夠有效地參與城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理，因此，城鎮(zhèn)化的發(fā)展是促進養(yǎng)老服務復合治理，化解老齡化危機的突破口。

第三，信息網(wǎng)絡技術為城市社區(qū)養(yǎng)老復合治理提供的技術條件。當前，快速的經濟社會發(fā)展提供了發(fā)達的信息網(wǎng)絡技術，便捷高效的信息流通為社區(qū)養(yǎng)老復合治理提供了條件。通過先進的互聯(lián)網(wǎng)技術，網(wǎng)絡化的社區(qū)養(yǎng)老服務平臺能夠搭載便民信息、老年人口健康檔案、社區(qū)醫(yī)療服務呼叫系統(tǒng)等新的養(yǎng)老服務供給形式，實現(xiàn)了家庭、社區(qū)和社會有效對接。同時，社區(qū)養(yǎng)老服務的信息網(wǎng)絡化也能夠有效地對接社區(qū)商業(yè)服務和非政府組織，滿足城市社區(qū)養(yǎng)老復合治理的技術要求。

二、多元復合：構建開放性的城市社區(qū)養(yǎng)老服務治理結構

伴隨著改革開放以來的市場化、工業(yè)化和城市化的變革進程，市場機制在資源配置中逐漸起到決定性作用。社會利益結構不斷分化，社會公平問題逐漸受到重視；社會資源分散化，社會成員和社會組織的自主運行能力得到提升；人口結構變化，家庭養(yǎng)老功能弱化，老齡化問題逐漸嚴峻。同時，在當前全球化的背景下，復合治理是時代發(fā)展的客觀要求，一些學者曾指出，之所以提出復合治理的理論和實踐框架，是因為在全球化時代單個治理機制已不再適應公共擴展的需求，為了適應全球化的過程，必須創(chuàng)新治理機制。復合治理“貫徹了治理的基本精神，即謀求各個主體之間的合作互補關系”[2]。由此可以看出，傳統(tǒng)城市社區(qū)養(yǎng)老服務的資源匱乏和方式失靈的困境，傳統(tǒng)的、單一的城市社區(qū)養(yǎng)老服務模式已經不再適應當前新的社會形勢，養(yǎng)老服務的公共行政管理模式需要轉變?yōu)楹献骱投嘣酿B(yǎng)老復合治理模式。這就需要進一步培育和吸納新的養(yǎng)老服務治理主體，打破傳統(tǒng)的政府包攬的單中心管理結構，形成由政府主導的多元協(xié)作治理結構，通過治理結構的復合化，實現(xiàn)城市社區(qū)養(yǎng)老服務治理方式的協(xié)同化和多樣化。

(一) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理主體

1. 行政機構

現(xiàn)代復合治理打破了以往行政機制所沿用的命令——執(zhí)行式的治理模式，對作為治理主體的行政機構與其他治理主體的關系提出了新的要求，開啟了多層次、多領域的互動與合作。有學者對行政機制與其他治理機制的相互關系提出了三種合作互動模式，即，“政府與市場主體：委托——代理關系下的合作與互動；政府與民間社會組織：結構——能動性的合作與互動；政府與公民個人：服務購買與監(jiān)督”[3]。作為當前最主要的養(yǎng)老服務供給主體，政府行政機制養(yǎng)老服務供給的起點是公益目標，即，政府對于自身的功能和使命的價值評判；政府行政機制養(yǎng)老服務供給的關鍵是公共資源和公共財政，政府在養(yǎng)老服務中的資金投入和公共財政直接相關。長期以來，由于我國公共財政機制不夠健全，養(yǎng)老服務的政策保障和資金投入面臨嚴重障礙。行政機制養(yǎng)老服務供給的保障是公共監(jiān)管，在行政機制養(yǎng)老服務供給的過程中，由中央到地方的財政下?lián)埽枰獙φM行監(jiān)督，公共監(jiān)管在這一過程中發(fā)揮著保障作用。行政機制養(yǎng)老服務供給的落腳點是提升養(yǎng)老服務的質與量，即從質的方面保障城市社區(qū)高水平、均等化的醫(yī)療服務和生活保障，從量的方面不斷擴大城市社區(qū)養(yǎng)老服務的覆蓋面，讓更多的老齡人口能夠享受到政府行政機制養(yǎng)老服務供給。

2. 社區(qū)自治組織

社區(qū)自治組織主要有城市社區(qū)居委會、社區(qū)鄰里組織、業(yè)主管理委員會以及物業(yè)管理公司等，這些社區(qū)自治組織通過相互之間交流、溝通、協(xié)商的方式，為社區(qū)養(yǎng)老提供服務。社區(qū)自治組織所提供的養(yǎng)老服務涉及到老年人文體保健設施、老年人活動的組織、老年人家政服務以及交往平臺的搭建等。社區(qū)自治組織養(yǎng)老服務的形式一般有兩種，一種是老年人自發(fā)組織形成的興趣小組，老年人的自我需求是這類社區(qū)養(yǎng)老活動形成和運行的起因；另一種是社區(qū)組織為養(yǎng)老提供的服務，通過多種多樣的養(yǎng)老服務活動既能滿足老年人的精神文化需求，也能夠貫徹落實群眾性精神文明創(chuàng)建活動的時代要求。社區(qū)自治組織的關鍵因素是場地、經費、設施等社會資源的供給，保障因素是政府規(guī)制和社會監(jiān)管，只有以此為條件，社區(qū)自治組織才能夠以其獨特優(yōu)勢在社區(qū)養(yǎng)老服務方面真正發(fā)揮功能。

3. 養(yǎng)老服務志愿組織

“公益性社會組織可以通過資金籌集、養(yǎng)老服務提供、養(yǎng)老社區(qū)規(guī)劃等方式提供高質素、多層次的養(yǎng)老服務，以化解人口老齡化，給社會帶來的風險，可以說養(yǎng)老服務社會化和多元化發(fā)展已成為一種趨勢?！盵4]志愿者組織作為公益性組織的重要組成部分，區(qū)別于自治組織，在養(yǎng)老服務過程中，志愿組織主要是基于公益精神，平等、自愿地提供服務的活動，這種活動不需要復雜的協(xié)商和溝通，組織化程度相對于自治組織較低。“社區(qū)公共服務的主體既可以是個人，也可以是組織，其基本形式有兩種，一是捐款捐物等慈善行為，二是不圖回報，提供勞務?！盵5]志愿服務緣起于公益精神，養(yǎng)老服務志愿組織的公共服務是基于奉獻精神，愿意無償為老年人提供服務的一種人道主義精神。

4. 準市場主體

與非營利性質的養(yǎng)老服務主體不同，準市場機制的生產者—各類市場主體是通過市場供求機制和價格機制提供養(yǎng)老服務產品，而準市場服務的提供者—政府和各類社會組織則不以盈利為目的，主要目的在于增進效率和福利。在準市場養(yǎng)老服務供給的過程中，作為服務生產者的企業(yè)，只有在追求利潤，遵循市場規(guī)律的前提下，才能夠吸納更多的企業(yè)組織參與到社區(qū)養(yǎng)老服務過程中。在這一過程中，準市場機制的養(yǎng)老服務供給也要受到市場資源、價格和供求等市場要素的影響。為了能夠讓準市場機制提供穩(wěn)定高效的養(yǎng)老服務，就需要注重適宜的政策引導、政府規(guī)制和社會監(jiān)管。政策引導可以是政治資源也可以是經濟資源，通過轉讓、承包、協(xié)議、出售等方式加以引導；政府規(guī)制和社會監(jiān)管主要包括養(yǎng)老生產服務的資格準入、價格制定、服務質量以及效果評估等等，從而能夠在最大程度上保證準市場機制社區(qū)養(yǎng)老服務的質量。

(二) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理特點

1. 回應性

美國學者格羅弗·斯塔林(Grover Starling)認為，在政府公共管理過程中，回應是政府職能的基本理念，回應意味著政府對于社會訴求、經濟社會發(fā)展方面所做出的反應和決策，并且能夠有效地化解問題。[6]城市社區(qū)養(yǎng)老服務的回應性就是對老齡人口生活訴求和精神文化需要的及時、準確的回應、解決，能夠全面準確地掌握社區(qū)養(yǎng)老服務和老齡人口事務管理的動態(tài)信息，既是城市社區(qū)養(yǎng)老復合治理的重要前提，也是應對人口老齡化危機的內在要求。當前信息網(wǎng)絡化的迅捷性，能夠打破養(yǎng)老服務中的行政壁壘和主體隔閡，極大地增強城市社區(qū)養(yǎng)老服務的治理信息采集規(guī)模和采集效率。社區(qū)養(yǎng)老復合治理的前提就需要打破傳統(tǒng)養(yǎng)老服務中的部門分割，對社區(qū)養(yǎng)老信息的采集、傳送、決策和治理實行動態(tài)管理，從而能夠對社區(qū)養(yǎng)老事務實現(xiàn)快速反應、統(tǒng)一協(xié)作、相互分工和協(xié)同治理，實現(xiàn)養(yǎng)老服務由“單一”向“協(xié)同”“被動”向“主動”的轉變。

2. 服務性

城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的核心在于“服務”，即如何使養(yǎng)老服務的多元治理實現(xiàn)復合聯(lián)動，創(chuàng)新養(yǎng)老服務的供給方式，提升養(yǎng)老服務的人性化、品質化，滿足社區(qū)老齡人口的養(yǎng)老需求。有學者指出，當前中國城市社區(qū)養(yǎng)老服務應重視設立社區(qū)老年活動中心和老齡人口家政服務中心，成立養(yǎng)老保健醫(yī)療機構、老年人婚姻介紹所等，創(chuàng)辦老年人學校，提供必要的老年人法律援助，維護和保障老年人合法權益。[7]社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的“服務性”就在于將服務寓于治理之中，注重建立社區(qū)老年人的信任合作關系。同時，通過社會化、市場化的養(yǎng)老服務的開放，建立養(yǎng)老服務的分類供給體系，養(yǎng)老管理機構將統(tǒng)一歸入社區(qū)養(yǎng)老服務站，提高護理服務效率；將準市場機制納入社區(qū)養(yǎng)老便民服務，提高養(yǎng)老服務的便捷性；將養(yǎng)老服務志愿組織納入社區(qū)養(yǎng)老公益活動，提高養(yǎng)老服務的多樣性。由此而言，服務作為城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的核心要素，既要體現(xiàn)在由多元服務主體所構建的相對完整的公共養(yǎng)老服務體系上，也要體現(xiàn)在各類養(yǎng)老服務創(chuàng)新實踐的指導理念上，提高社區(qū)養(yǎng)老服務供給的效率。

3. 參與性

復合治理的一個重要特征就是“參與和合作”。有學者對國家主導、社會參與的治理模式進行了總結，提出了三種合作治理的子模式，即“政府主導、社會協(xié)助的模式；政府主導，社會自主的模式；社會主導，政府協(xié)助的模式”[8]。無論是何種治理模式，都強調了治理過程中社會多元主體的參與性與合作性。在城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的過程中，公民個人和社會團體不斷增長的參與熱情既是實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老復合治理的重要資源，也是實現(xiàn)城市綜合治理的重要途徑。社區(qū)養(yǎng)老服務是一項具有較強綜合性、系統(tǒng)性和細致性的工程，需要更多的公民個人和社會團體以飽滿的熱情參與到養(yǎng)老服務過程當中。同時，社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理需要開拓出社會公眾和團體參與的制度化渠道，創(chuàng)造養(yǎng)老服務的公眾參與和團體治理的有效機制和載體，將公眾和社會團體養(yǎng)老服務參與的熱情納入到政府主導的社區(qū)養(yǎng)老服務治理軌道，充分發(fā)揮公民和社會團體在社區(qū)養(yǎng)老服務過程中不可替代的作用。

4. 聯(lián)動性

聯(lián)動性意味著參與主體的多元性，在現(xiàn)代公共服務中，“多方聯(lián)動”發(fā)揮著至關重要的作用。同樣，城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的核心就是多元化和聯(lián)動性，其目的就是提高城市社區(qū)養(yǎng)老服務的質量和效率。社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的聯(lián)動性包含著兩個方面，一是整合社區(qū)養(yǎng)老服務治理資源，借助多方養(yǎng)老主體的組織整合、活動整合、技術整合和理念整合，統(tǒng)籌各個養(yǎng)老服務主體間的治理資源，從而克服傳統(tǒng)單一的政府養(yǎng)老服務資源匱乏的困境；另一方面是實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務治理流程再造，通過聯(lián)動性重復社區(qū)養(yǎng)老服務流程，在一定程度上破解社區(qū)養(yǎng)老服務的碎片化格局，將有限的社區(qū)養(yǎng)老服務資源有效整合，最大程度上發(fā)揮綜合效應，形成統(tǒng)籌協(xié)調的綜合養(yǎng)老服務治理格局。

三、整合聯(lián)動：重構城市社區(qū)養(yǎng)老服務治理的運行機制

所謂治理，乃是為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。[9]整合聯(lián)動是城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的運作核心，通過有效整合基礎上的聯(lián)動治理，重塑城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的基本流程和運行規(guī)范。以往的城市社區(qū)養(yǎng)老服務主要是依靠行政機制供給，這種部門單一化的養(yǎng)老供給模式在當前日益復雜化的利益訴求面前往往顯得捉襟見肘，如何通過培育和吸納多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務主體，推進城市社區(qū)養(yǎng)老服務治理結構的開放化，建立健全跨部門、跨界的復合主體養(yǎng)老服務聯(lián)動機制，實現(xiàn)多主體養(yǎng)老服務的技術整合和組織整合，是提升城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理的必由之路。

(一) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務的主體分工

主體分工是實現(xiàn)主體復合治理的基礎，只有在養(yǎng)老服務的主體權責明確的基礎上，才能夠實現(xiàn)合作?！叭绾巫尣煌A層的城市居民實現(xiàn)再組織化，以組織化、制度化的方式重塑社會治理的機制體制。實現(xiàn)不同層次的社會主體在治理效能、資源配置和功能調節(jié)等方面的良性互動。從而確保城市社會的和諧穩(wěn)定與良序發(fā)展，是當前我國社會治理體系建設必須解決的基本問題?！盵10]社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理要明確社區(qū)養(yǎng)老服務的特性與供給主體的適應性二者之間的關系，即，要根據(jù)社區(qū)養(yǎng)老的服務類別所具有的不同性質，適配與其相適應的治理主體，這樣才能夠形成社區(qū)養(yǎng)老服務的主體分工，繼而開展主體合作。

首先，社區(qū)養(yǎng)老家政服務的多元供給。家政服務包括了居民日常生活所需要的各種幫助，由于老年人在體力方面的不便，因此在日常生活中需要更多的家政服務?！熬蛹茵B(yǎng)老服務的提供主體主要涉及家庭、政府、社會組織、鄰里、家族、社區(qū)、助老服務員等，在家庭照顧功能趨向弱化的同時，政府、社會組織、社區(qū)和助老服務員等主體的作用備受社會各界的關注?！盵11]社區(qū)養(yǎng)老家政服務可以通過行政機制來供給，行政機構作為服務的供應者和生產者，可以幫助社區(qū)孤寡老人和行動不便的老人等，提供必要的免費家政服務；采用準市場機制來供給養(yǎng)老家政服務，即，通過社區(qū)養(yǎng)老家政服務公司的方式滿足老年人生活幫助的需求，這一方式和行政機制的不同之處就在于，準市場機制作為盈利性的主體，是以有償服務方式來運行，因此，采用這一方式需要注意兩個問題，一是社區(qū)養(yǎng)老家政服務公司的服務范圍，二是社區(qū)老齡人口的家政服務需求，服務費用在多大程度上能夠被接受；采用社區(qū)養(yǎng)老自治組織或志愿者組織供給養(yǎng)老家政服務，社區(qū)養(yǎng)老家政服務在最大程度上要吸納志愿者組織和社區(qū)自治組織，同時采用行政機制和準市場機制相互補充的辦法。

其次，社區(qū)養(yǎng)老最低生活保障的行政供給。與社區(qū)養(yǎng)老家政服務不同，具有常規(guī)性的社區(qū)養(yǎng)老保障服務需要依靠行政機制來完成，由于志愿者組織與社區(qū)養(yǎng)老服務自治組織具有不穩(wěn)定性和不定期性，因此對于具有常規(guī)性和福利性的社區(qū)養(yǎng)老最低生活保障，無法保證持久的效力。同樣，對于具有市場性導向和盈利性的準市場機制而言，無法與社區(qū)養(yǎng)老最低生活保障的福利性兼容，因此，也不能通過企業(yè)組織來完成。社區(qū)仰賴最低生活保障只有通過具有持久性的行政機制來完成。

復次，社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療服務的行政與準市場供給。行政機制和準市場機制在供給醫(yī)療服務的過程中各有利弊，因此社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療服務需要采用行政機制和準市場機制相互兼容的方式來供給，以此來做到優(yōu)勢互補。行政機制供給養(yǎng)老醫(yī)療服務的優(yōu)點就是能夠讓老人們享受較少的或者是免費的醫(yī)療服務，缺點是政府需要承擔高昂的醫(yī)療費用，同時由于行政機制缺乏競爭性，所以部分社區(qū)也存在著醫(yī)療服務質量不高的現(xiàn)象；準市場機制的優(yōu)點就是能夠提供具有較高質量和較高效率的社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療服務，缺點就是醫(yī)療服務缺乏公信力，需要有健全的醫(yī)療監(jiān)督和評估體系。因此，提高社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療服務的最優(yōu)方式就是兼容行政機制與準市場機制的優(yōu)點，即，對不同社區(qū)老年人采取不同的醫(yī)療服務，對于社區(qū)“五?！崩先撕腿狈洕鷣碓吹睦先?，主要通過行政機制提供醫(yī)療服務，對于其他老年人可以通過行政機制和準市場機制共同供給，但對于準市場機制的醫(yī)療服務要進行嚴格的政府監(jiān)管和社會監(jiān)督。

最后，社區(qū)老年人精神文化服務的社區(qū)自治與準市場供給。從本質上來看，老年人的精神文化生活服務是一種無形的產品，這種服務的形成主要是通過老年人之間的相互互動和信息溝通形成的，因此，具有社區(qū)內生性的養(yǎng)老自治組織在這一方面具有獨特的優(yōu)勢，能夠最大程度上滿足老年人的精神文化需求。同時，在一些經濟條件較好的城市社區(qū)，準市場機制也能夠較好地滿足老年人的精神文化需求，例如，一些文娛室、老年人活動中心等，對于社區(qū)養(yǎng)老精神文化生活服務應當以自治機制為主，輔之以準市場機制。

(二) 城市社區(qū)養(yǎng)老服務的復合運用

城市社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理是一種多中心的治理結構，不同主體在供應或者生產養(yǎng)老服務的過程中，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成不同分工，通過多元和多樣化的體制機制，最終形成一種良性互動、合理循環(huán)、有效配合社區(qū)養(yǎng)老服務供給。多元主體養(yǎng)老服務的復合運用主要是通過多樣化運用、局部運用和混合運用的方式，最終形成符合具體城市社區(qū)實際的規(guī)律性養(yǎng)老服務模式。

首先，社區(qū)養(yǎng)老服務的多樣化運用?！皹嫿ㄖ黧w多元化的城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系，必須有效協(xié)調和處理好政府、市場、社會和個人四者之間的關系。進一步強化政府在養(yǎng)老規(guī)劃統(tǒng)籌、政策支持、市場引導、服務監(jiān)管等方面的職責，保障城市社區(qū)養(yǎng)老服務的公益性?！盵12]在當前人口老齡化的時代背景下，隨著老齡人口的增加，不同老年人對于社區(qū)養(yǎng)老服務的需求也是不一樣的，呈現(xiàn)出多樣化和層次性的特征。社區(qū)養(yǎng)老的復合治理通過發(fā)揮不同養(yǎng)老服務主體的各自優(yōu)勢，以不同養(yǎng)老需求為導向，建立種類繁多、功能各異的養(yǎng)老供給體系，相對于單一化的養(yǎng)老服務模式，新的復合養(yǎng)老治理模式更專業(yè)化和個性化。正如E.S薩瓦斯基于印地安納波利斯城市管理的實踐經驗所指出：“在一個特定的轄區(qū)可以利用多樣化的方式來提供特定的服務……多項制度安排運用于同一種服務并無不妥。”[13]

其次，社區(qū)養(yǎng)老服務的局部運用。城市社區(qū)養(yǎng)老服務是一項多環(huán)節(jié)、綜合性和系統(tǒng)性的工程，對于同一養(yǎng)老服務而言，在其開展過程中始終采用單一化的養(yǎng)老服務方式并不能夠達到最優(yōu)效果，因此，需要按照養(yǎng)老服務不同階段的特性，采用不同的、與養(yǎng)老服務的具體階段相適應的供給機制，從而能夠使同一社區(qū)養(yǎng)老服務在運行過程中達到最優(yōu)效果。例如，在某社區(qū)興建老年公寓時，首先可以通過市場招標的方式，將建筑任務承包給建筑公司，建筑公司按照法定合同履行義務，這一過程體現(xiàn)為準市場機制供給；在老年公寓建成后，可以通過社區(qū)養(yǎng)老自治組織配合行政機制進行居住安排，體現(xiàn)為自治機制和行政機制的相互監(jiān)督、相互配合；在老年人日常生活過程中，可以吸納志愿組織和準市場機制，形成社區(qū)養(yǎng)老服務的多環(huán)節(jié)綜合效應。

最后，社區(qū)養(yǎng)老服務的混合運用。社區(qū)養(yǎng)老服務復合治理是由政府主導，充分發(fā)揮市場作用和社會協(xié)同的綜合性治理過程。城市社區(qū)養(yǎng)老服務是一個系統(tǒng)、綜合的體系，不僅指涉家庭養(yǎng)老服務，而且也包含了社區(qū)機構養(yǎng)老和社會養(yǎng)老服務。其中，機構養(yǎng)老服務主要包括了老年人護理院、老年人福利院、托老所和老年公寓等；家庭養(yǎng)老中包括了護理、居理、家務、消費代理等；社會養(yǎng)老服務又包含著醫(yī)療保健、物質援助、心理健康和教育就業(yè)等。由社區(qū)養(yǎng)老服務綜合體系不難看出，任何單一化的養(yǎng)老服務主體都無法涵蓋社區(qū)養(yǎng)老的全部任務，只有社區(qū)養(yǎng)老服務的混合運用才能夠真正意義上承擔社區(qū)養(yǎng)老服務的使命，這是由養(yǎng)老服務的多元和多樣化所決定的。因此，作為具體的城市社區(qū)，要根據(jù)社區(qū)的具體實際，充分調動養(yǎng)老服務的各方資源，探索和培育出適合本地區(qū)的養(yǎng)老服務復合治理模式。

[1] 十八大報告輔導讀本[M]. 北京: 人民出版社,2012: 14.

[2] 楊冬雪. 全球化、風險社會與復合治理[J]. 馬克思主義與現(xiàn)實,2004(4): 70?76.

[3] 陳娟. 復合聯(lián)動: 城市治理的機制創(chuàng)新與路徑完善[J]. 中共浙江省委黨校學報,2014(2): 26?30.

[4] 汪大海,張建偉. 福利多元主義視角下社會組織參與與養(yǎng)老服務問題[J]. 華東經濟管理,2013(2): 118?124.

[5] 李雪萍. 城市社區(qū)公共產品供給研究[M]. 北京: 中國社會科學出版社,2008: 247?250.

[6] 格羅弗·斯塔林. 公共部門管理[M]. 陳憲等譯. 上海: 譯文出版社,2003: 132.

[7] 王輔賢. 社區(qū)養(yǎng)老助老服務的取向、問題與對策研究[J]. 社會科學研究,2014(6): 111?114.

[8] 滕世華. 公共治理理論及其引發(fā)的變革[J]. 國家行政學院學報,2003(1): 45?48.

[9] 俞可平. 治理與善治[M]. 北京: 科學文獻出版社,2006: 6.

[10] 顧金喜. 城市社會復合治理體系建設研究——以杭州市上城區(qū)為例[J]. 浙江社會科學,2015(3): 72?76.

[11] 張孝廷,張旭升. 居家養(yǎng)老之道的結構困境及破解之道[J].浙江社會科學,2012(8): 82?86.

[12] 林大吉. 積極引導社會力量參與養(yǎng)老服務體系建設[N]. 寧波日報,2014-12-16.

[13] E·S 薩瓦斯. 民營化與公私部門的伙伴關系[M]. 北京: 中國人民 大學出版社,2001: 59.

Service supply for the old in the city community: From the perspective of comprehensive governance

QU Qunping
(School of Public Administration,Hohai University,Nanjing 210098,China; Party School of Zhejiang Province Committee of CPC,Hangzhou 311121,China)

Comprehensive governance of city community service for the old is not only an essential way to deal with aging population and traditional pension service difficulties,but also a necessary measure to respond to the compound social management policy,the development of network information technology and the governance dilemma of city community service for the old. The main body of this comprehensive governance includes the administration,autonomous organization of the community,voluntary organizations of pension service and quasi-market subject. Its features include the response,the service,participation and interaction. It is necessary to reconstruct the operation mechanism of city community service governance by dividing the main body of the community service for the aged and in a comprehensive way so as to realize the integration linkage of multi-governance bodies of services for the old.

aging population; comprehensive governance; multiple subjects; integration linkage

C931

A

1672-3104(2015)05?0105?06

[編輯: 胡興華]

2015?04?24；

2015?07?15

浙江省社科聯(lián)2013年度課題“城市社區(qū)服務管理模式創(chuàng)新研究——基于杭州上城區(qū)經驗的分析”(2013N114)

屈群蘋(1971?)，女，浙江臨海人，河海大學社會學博士研究生，浙江省委黨校副教授，主要研究方向：城市社區(qū)管理