鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約的完善與發(fā)展

王 為

吉首大學(xué)，湖南 吉首 416000

一、村規(guī)民約的發(fā)展歷程

我國(guó)自古就重視鄉(xiāng)村治理問(wèn)題，根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)記載，村規(guī)民約最早產(chǎn)生于宋朝；明清時(shí)期由于儒家思想逐漸受到統(tǒng)治者的推崇，村規(guī)民約通過(guò)不斷推行、完善與發(fā)展[1]；到了近代中國(guó)不斷向西方學(xué)習(xí)先進(jìn)的技術(shù)、制度、思想等，出現(xiàn)了思想的交流碰撞，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理開(kāi)始由傳統(tǒng)的“人治”逐漸轉(zhuǎn)向了帶有“民主”色彩的自治來(lái)實(shí)現(xiàn)。

從20世紀(jì)90年代至今，最初探索村規(guī)民約的村莊——浙江H村，村民會(huì)議結(jié)合實(shí)際情況，聚焦村民需求、聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，將村內(nèi)突出問(wèn)題通過(guò)制度的形式統(tǒng)一規(guī)范，受到了村民們的一致認(rèn)可與遵循。

伴隨著城市化進(jìn)程加快，對(duì)于新時(shí)代鄉(xiāng)村該怎么樣去發(fā)展，給鄉(xiāng)村的治理同時(shí)帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。新時(shí)代，村規(guī)民約被賦予了新時(shí)代的內(nèi)涵，應(yīng)該適應(yīng)新時(shí)代下鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設(shè)的需求，從而推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度的完善與發(fā)展，為推進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)做出重要貢獻(xiàn)。

二、當(dāng)前的村規(guī)民約存在的不足

當(dāng)前在我國(guó)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，村規(guī)民約在制定和實(shí)施方面存在著許多不足，村規(guī)民約的價(jià)值和功能得不到充分發(fā)揮，甚至流于形式。

（一）村規(guī)民約的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1．城市化進(jìn)程，打破了鄉(xiāng)村相對(duì)封閉的狀態(tài)

在我國(guó)古代的鄉(xiāng)村社會(huì)，土地把村民約束在特定的區(qū)域，加之交通不便，所以人口流動(dòng)很少，與外界相對(duì)隔離，所以就導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)相對(duì)封閉的狀態(tài)，確保了村規(guī)民約對(duì)于全體村民的約束。

改革開(kāi)放之后，市場(chǎng)的活力逐漸被激發(fā)，并隨著我國(guó)的城市化進(jìn)程推進(jìn)，更多的就業(yè)崗位、更豐厚的勞動(dòng)報(bào)酬吸引了大量的農(nóng)村青壯年涌入城市，使得人口流動(dòng)頻繁，村規(guī)民約的約束逐漸地被削弱。

2．村規(guī)民約沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)，嚴(yán)重脫離了實(shí)際

我國(guó)的村莊數(shù)量多且分布廣泛，就更加亟需根據(jù)本村的實(shí)際情況來(lái)制定、完善本村的村規(guī)民約，形成有特色的村規(guī)民約。因此村規(guī)民約的各項(xiàng)規(guī)定應(yīng)當(dāng)在國(guó)家法律法規(guī)約束的前提下進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，但是我國(guó)當(dāng)前存在一部分的村規(guī)民約歷史久遠(yuǎn)，無(wú)法適應(yīng)時(shí)代、法律與政策的變化。隨著時(shí)間的推移，我國(guó)相關(guān)的法律、政策等都已經(jīng)大幅度調(diào)整，如若按照舊的村規(guī)民約來(lái)處理村內(nèi)事務(wù)問(wèn)題，則將引發(fā)村內(nèi)矛盾，不利于鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維護(hù)與鄉(xiāng)村建設(shè)的開(kāi)展，因此要注重對(duì)村規(guī)民約的修改、調(diào)整[2]。

（二）村規(guī)民約的制定問(wèn)題

1．村規(guī)民約與法律的沖突

村規(guī)民約是村民自我管理、自我監(jiān)督、參與鄉(xiāng)村建設(shè)的一種社會(huì)動(dòng)員方式。村規(guī)民約與法律對(duì)比之下，村規(guī)民約沒(méi)有國(guó)家法律的強(qiáng)制力，村規(guī)民約只是法律的補(bǔ)充。部分地區(qū)的村規(guī)民約還存在著：參與招投標(biāo)的必須為本村的村民；違反了村里的相關(guān)規(guī)定，罰款若干等等條款。類(lèi)似于這種條款的制定，存在著村規(guī)民約與法律的沖突，存在著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2．村規(guī)民約的隨意性

村民會(huì)議召集全體村民，聽(tīng)取村民意見(jiàn)，吸收鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀的習(xí)俗。有的鄉(xiāng)村對(duì)于村規(guī)民約的制定變成了形式主義，把國(guó)家的政策、政府相關(guān)文件直接照搬照抄進(jìn)村規(guī)民約，沒(méi)有進(jìn)行靈活適用，導(dǎo)致村規(guī)民約的執(zhí)行效果大打折扣。有的鄉(xiāng)村的村規(guī)民約既沒(méi)有吸收鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的優(yōu)秀習(xí)俗，也沒(méi)有把村民召集在一起集思廣益制定村規(guī)民約，這樣制定的村規(guī)民約在執(zhí)行的過(guò)程中，得不到村民的認(rèn)可和遵守。有的村規(guī)民約甚至沒(méi)有在法律的框架內(nèi)進(jìn)行制定就產(chǎn)生了，然而上級(jí)政府對(duì)此現(xiàn)象也是放任的狀態(tài)，這就導(dǎo)致滋生了很多違法性村規(guī)民約的內(nèi)容[3]。

3．村規(guī)民約的制定，知情度和參與度不足

目前農(nóng)村“空巢”問(wèn)題嚴(yán)重，由于青壯年外出務(wù)工，村里面留下來(lái)的僅僅只有孤寡老人和年幼的孩子，村里召開(kāi)村民會(huì)議，難以達(dá)到法定參與會(huì)議的人數(shù)要求[4]。村規(guī)民約的實(shí)際制定，成為少部分人的權(quán)利——村委會(huì)，而村內(nèi)老人的文化程度不高，很多村規(guī)民約的內(nèi)容也沒(méi)有進(jìn)行細(xì)致的講解，沒(méi)有充分了解村內(nèi)實(shí)際，召集全村走個(gè)過(guò)場(chǎng)，舉手表決，就制定了所謂的“村規(guī)民約”。對(duì)于在外務(wù)工的村民，由于沒(méi)及時(shí)通知他們關(guān)于村規(guī)民約的制定內(nèi)容，務(wù)工在外的村民處于一種不知情的狀態(tài)，導(dǎo)致村民的知情度和參與度嚴(yán)重不足。

（三）村規(guī)民約的執(zhí)行與監(jiān)督問(wèn)題

1．從執(zhí)行效果來(lái)看，執(zhí)行力不佳

當(dāng)前的村規(guī)民約內(nèi)容越來(lái)越復(fù)雜、繁多，雖然創(chuàng)新了村規(guī)民約的形式，例如采取“三字經(jīng)”等新穎表現(xiàn)形式在村民中更好進(jìn)行村規(guī)民約的普及，但是過(guò)度強(qiáng)調(diào)新的形式，會(huì)導(dǎo)致村規(guī)民約變得越來(lái)越冗長(zhǎng)，有的甚至于幾百條，這樣是不利于村民進(jìn)行記憶和理解的，從而導(dǎo)致在村規(guī)民約的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，既無(wú)法對(duì)村民起到實(shí)際的約束效果，也不能使村規(guī)民約引導(dǎo)村民參與鄉(xiāng)村治理。

2．從監(jiān)督的主體來(lái)看，欠缺有效監(jiān)督主體

首先，村民是村規(guī)民約的制定主體，也是最主要的監(jiān)督主體。一些地區(qū)的村規(guī)民約制定，全過(guò)程都沒(méi)有村民的參與，而是村委會(huì)自行制定出來(lái)，不經(jīng)過(guò)法定程序就成為村規(guī)民約。村民沒(méi)有參與村規(guī)民約的制定過(guò)程，宣傳力度不夠?qū)е麓迕駥?duì)村規(guī)民約的了解程度不夠，監(jiān)督也無(wú)從談起。

其次，一些地方政府認(rèn)為村規(guī)民約的制定屬于村民自治的范圍，政府沒(méi)有進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，造成了基層政府不作為、難作為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村規(guī)民約的備案審查不嚴(yán)格，導(dǎo)致村規(guī)民約的其中一些內(nèi)容與法律相抵觸，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行修改。

最后，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是村規(guī)民約的監(jiān)督主體，司法是社會(huì)公正的最后一道防線。法院也有權(quán)對(duì)相應(yīng)的村規(guī)民約進(jìn)行附帶性審查。但是當(dāng)前關(guān)于司法機(jī)關(guān)監(jiān)督村規(guī)民約相關(guān)法律尚未健全，村規(guī)民約如果不進(jìn)行司法審查，很有可能會(huì)濫用“權(quán)力”，侵犯村民的合法權(quán)益。司法機(jī)關(guān)對(duì)于村規(guī)民約的審查，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的審查部門(mén)，配套監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失。

三、完善村規(guī)民約，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理

（一）“三治融合”融入村規(guī)民約

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，現(xiàn)有的村規(guī)民約已經(jīng)不能完全適應(yīng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的要求，應(yīng)以自治、法治、德治來(lái)推動(dòng)村規(guī)民約進(jìn)一步煥發(fā)活力，更好推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，從而達(dá)到鄉(xiāng)村真正意義上的“振興”。

村民是村規(guī)民約的制定主體，要充分發(fā)揮“自治”，提高村民對(duì)于村規(guī)民約的積極性。要大力發(fā)展村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)，為村規(guī)民約的制定提供物質(zhì)保障，使鄉(xiāng)村能留住“人才”。遵守法定程序，提供程序上的保障，要運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)為鄉(xiāng)村治理提供技術(shù)上的保障，并以創(chuàng)新形式來(lái)制定村規(guī)民約，及時(shí)通知村民，并采用“微信群、騰訊會(huì)議”等現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)確保村民的知情權(quán)和激發(fā)村民參與的熱情。讓“自治”充分在村規(guī)民約中體現(xiàn)。

村規(guī)民約作為法律的補(bǔ)充，調(diào)整村民的行為規(guī)范的準(zhǔn)則，應(yīng)該踐行“法治”。在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，村規(guī)民約應(yīng)該依法依規(guī)治村；村委會(huì)應(yīng)該積極“作為”，對(duì)于村民反映的有關(guān)村規(guī)民約等問(wèn)題，應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行答疑和解決。依法及時(shí)進(jìn)行村務(wù)公開(kāi)，制定了村規(guī)民約，必須要公示。對(duì)于村規(guī)民約有違反法律的相關(guān)內(nèi)容，應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行修改，確保村規(guī)民約是在法治的框架內(nèi)，同時(shí)結(jié)合本村的實(shí)際情況探索特色法治的村規(guī)民約。

村規(guī)民約是村民自治的章程，相對(duì)于法律來(lái)說(shuō)，村規(guī)民約沒(méi)有法律的強(qiáng)制力保障，一般而言，村規(guī)民約以引導(dǎo)為主，懲罰為輔，村規(guī)民約要不斷地發(fā)展和創(chuàng)新，這樣才能進(jìn)一步激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力，村規(guī)民約融入了“德治”，符合了時(shí)代和村民的要求和期待，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理上一個(gè)新的臺(tái)階。對(duì)于優(yōu)秀的習(xí)俗，村規(guī)民約應(yīng)該進(jìn)一步吸收。新時(shí)代的村規(guī)民約對(duì)于傳統(tǒng)的習(xí)俗，就要取其精華，去其糟粕，這樣才能讓村規(guī)民約真正體現(xiàn)“德治”[5]。融合方式如圖1所示。

圖1 “三治”融合村規(guī)民約示意圖

（二）嚴(yán)格把關(guān)村規(guī)民約的制定

村民是制定村規(guī)民約的重要主體，通過(guò)開(kāi)展法治宣傳活動(dòng)，逐漸地增強(qiáng)村民的法律意識(shí)，提升村民對(duì)于法律的了解，讓村民在制定村規(guī)民約時(shí)，不違反法律法規(guī)，不能讓村規(guī)民約超越法律法規(guī)，使得村規(guī)民約去規(guī)避“法律風(fēng)險(xiǎn)”。

（三）健全村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)制

在制定村規(guī)民約的過(guò)程中，必須要以法律為準(zhǔn)繩，不和相關(guān)法律法規(guī)相抵觸，保證程序與內(nèi)容的合理性和合法性，做到村規(guī)民約的程序和內(nèi)容，結(jié)合時(shí)代發(fā)展和本村實(shí)際情況，做到“于法有據(jù)”。

建立健全村規(guī)民約的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于村規(guī)民約的全過(guò)程和各方面進(jìn)行監(jiān)督[6]。加強(qiáng)村民代表大會(huì)的監(jiān)督，不能對(duì)村規(guī)民約只是進(jìn)行形式上的監(jiān)督，而是需要對(duì)村規(guī)民約中存在的問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行修改；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村規(guī)民約的審查不僅僅是形式主義，而是履行自己的職能，對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行全面審查。司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該積極對(duì)村規(guī)民約內(nèi)容進(jìn)行審查，并且提供村規(guī)民約違反法律規(guī)定侵犯村民的合法權(quán)益的救濟(jì)途徑。同時(shí)要積極鼓勵(lì)村民對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行監(jiān)督，自覺(jué)遵守村規(guī)民約。

四、村規(guī)民約對(duì)于鄉(xiāng)村治理的價(jià)值意義

在鄉(xiāng)村治理中，村民是主體，要充分調(diào)動(dòng)村民的積極性，發(fā)揮村規(guī)民約獨(dú)特的價(jià)值，推動(dòng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，弘揚(yáng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，形成一種良好的法治氛圍，凝聚鄉(xiāng)村振興的合力，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（一）村規(guī)民約的文化傳承是鄉(xiāng)村治理的基石

絕大多數(shù)的村規(guī)民約的制定會(huì)受到農(nóng)村傳統(tǒng)文化的影響，我國(guó)幅員遼闊，不同的區(qū)域傳統(tǒng)文化各不相同，所以也導(dǎo)致各地區(qū)的村規(guī)民約有所差異。對(duì)于傳統(tǒng)文化，我們要“取其精華，去其糟粕”，立足于各地區(qū)的實(shí)際情況，把具有地區(qū)性代表的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，融入到各地的村規(guī)民約中。在鄉(xiāng)村振興這個(gè)大背景下，要更加注重“推陳出新、革故鼎新”，激發(fā)鄉(xiāng)村治理的活力。

（二）村規(guī)民約有利于完善我國(guó)法治體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理

村規(guī)民約是法律的補(bǔ)充，鄉(xiāng)村治理一方面要依靠村規(guī)民約，另一方面也要依靠法律、法規(guī)。村規(guī)民約能夠最大程度化解鄉(xiāng)村糾紛，應(yīng)該高度重視和發(fā)揮村規(guī)民約的重要作用——定紛止?fàn)?。每個(gè)地域的傳統(tǒng)文化不同，“十里不同俗”的現(xiàn)象普遍存在，但是我國(guó)的法律法規(guī)不可能涉及所有的行為規(guī)范，村規(guī)民約以法律為準(zhǔn)繩，與當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村傳統(tǒng)文化相結(jié)合，填補(bǔ)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理的漏洞，對(duì)于完善我國(guó)法治體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理有著重大的意義。

五、結(jié)論

在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，要想完善我國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理體系，必須高度重視村規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村管理的引導(dǎo)作用。村規(guī)民約包含著鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的優(yōu)秀文化，不僅能夠增強(qiáng)村民的文化自信和文化認(rèn)同感，而且對(duì)于完善我國(guó)法治體系、促進(jìn)鄉(xiāng)村治理具有重大的意義。新時(shí)代的村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)結(jié)合本村實(shí)際情況，符合時(shí)代要求，跟上時(shí)代步伐，通過(guò)“自治”“法治”“德治”三治融合的方式不斷完善村規(guī)民約[7]，推動(dòng)鄉(xiāng)村“法治化”“現(xiàn)代化”治理。