構(gòu)建“三位一體”鄉(xiāng)村治理新格局

張光勇

建立健全基層治理中的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，既是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”精神的實(shí)踐探索，也是鞏固第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)成果的重要內(nèi)容，對(duì)于完善治理體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長(zhǎng)治久安具有十分重要的意義。

一、當(dāng)前重慶市鄉(xiāng)村治理面臨的三大障礙

現(xiàn)階段，重慶市鄉(xiāng)村治理面臨諸多障礙：一方面，群眾有些不滿；另一方面，干部頗有怨言。究其原因，主要有以下三大障礙：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理越位。一些基層政府習(xí)慣于按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政手段主導(dǎo)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，而農(nóng)民始終處于“被領(lǐng)導(dǎo)”和“被發(fā)展”狀態(tài)。一是對(duì)農(nóng)民管得過細(xì)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村實(shí)行行政命令、家長(zhǎng)式的管理方法，干部咋說，群眾咋干，農(nóng)民一直是聽吆喝的。農(nóng)民參與管理的機(jī)會(huì)太少，使農(nóng)民逐步形成了以自我為中心的依賴性，認(rèn)為政府應(yīng)該為他們解決一切困難，滿足一切需要；二是對(duì)村級(jí)組織管得過多。在實(shí)際工作中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府習(xí)慣于把村委會(huì)當(dāng)作下屬部門隨意下達(dá)行政任務(wù)，肆意干涉村民自治范圍內(nèi)的事情。比如給村委會(huì)下達(dá)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收指標(biāo)，下達(dá)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、土地流轉(zhuǎn)任務(wù)，建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)”房等，損害了農(nóng)民的正當(dāng)利益，破壞了村民自治的落實(shí)、農(nóng)村民主政治的建設(shè)。三是對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管得過寬。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府不顧市場(chǎng)規(guī)律、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)律和村里實(shí)際、村民意愿，為了滿足一時(shí)的喜好用“拍腦袋”式作決策，強(qiáng)行用行政手段對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、招商引資、土地流轉(zhuǎn)等進(jìn)行“大包大攬”，有的甚至直接干預(yù)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)“種植品種、發(fā)展規(guī)模、市場(chǎng)開拓”等一竿子插到底，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損、群眾土地租金和工資無(wú)法兌現(xiàn)，引發(fā)大規(guī)模群眾集訪和群體性事件。

（二）農(nóng)民群眾參與錯(cuò)位。當(dāng)前，在我市鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性沒有得到有效發(fā)揮。一是群眾缺乏參與鄉(xiāng)村治理的意愿。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的深刻調(diào)整，廣大群眾關(guān)注更多的是與自己有關(guān)的直接利益，特別是經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)政治權(quán)利不以為然。甚至對(duì)村里少數(shù)人肆意踐踏民主管理的行為熟視無(wú)睹，對(duì)村委會(huì)、村民小組等集體組織的需求感逐漸下降，形成了“日子好了不靠你、遇到問題才找你”的現(xiàn)象。二是群眾缺少參與鄉(xiāng)村治理的能力。由于長(zhǎng)期生活在濃厚的自然經(jīng)濟(jì)條件下，群眾普遍缺少競(jìng)爭(zhēng)和冒險(xiǎn)精神，沒有現(xiàn)代意義上的組織觀念；在狹小的生活范圍中形成的較為封閉、保守、僵化、平均主義、紅眼病和權(quán)力崇拜等的思維習(xí)慣，使農(nóng)民缺乏參與鄉(xiāng)村治理的意識(shí)和能力；大量的有文化和能力的年輕人外出務(wù)工，而留守農(nóng)村的人員在思維觀念、文化素質(zhì)方面都存在能力不足的問題。三是群眾缺乏有效行使民主監(jiān)督的權(quán)利。村里的大小事務(wù)，基本上都是由村支書、村主任等少數(shù)人決定，比如村上的錢該怎么用、誰(shuí)該享受農(nóng)村低保、產(chǎn)業(yè)該如何發(fā)展等，這就形成了鄉(xiāng)村治理中權(quán)力的壟斷現(xiàn)象。由于受幾千年形成的“民不與官斗，窮不與富斗”的思想，村民一般只關(guān)心與自己直接相關(guān)的權(quán)利和利益，對(duì)公共權(quán)利和利益漠不關(guān)心，助長(zhǎng)了基層干部權(quán)力尋租的可能性，進(jìn)一步加劇了農(nóng)民與基層政府的對(duì)立。

（三）社會(huì)組織作用發(fā)揮缺位。社會(huì)組織是相對(duì)獨(dú)立于政府“公權(quán)”和群眾“私權(quán)”以外的非營(yíng)利性組織，也是農(nóng)民自我調(diào)節(jié)和管理的重要社會(huì)基礎(chǔ)。在我市廣大農(nóng)村，社會(huì)組織沒有得到很好的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是我市農(nóng)村實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)體制以后，農(nóng)村橫向聯(lián)系的組織化程度逐漸降低，呈現(xiàn)“分散型社會(huì)”特征，勞動(dòng)力大量外出，留在本鄉(xiāng)本土的農(nóng)民急劇減少，農(nóng)民種地沒有積極性，大量土地等資源流失。二是在分散型社會(huì)里，農(nóng)民是孤立的、軟弱的，他們?nèi)菀滓詷O端的方式表達(dá)訴求。比如，在利益面前，人們有時(shí)不顧道德的譴責(zé)和法律的后果；封建迷信思想比較嚴(yán)重；信訪不信法。對(duì)一些本應(yīng)通過司法程序才能解決的問題，不走司法程序，而是到上級(jí)政府鬧訪。三是僅僅依靠上級(jí)對(duì)下級(jí)要求嚴(yán)格化和責(zé)任無(wú)限化，基層也很難將所有社會(huì)事務(wù)都管理好，始終存在許多“空白點(diǎn)”、“薄弱點(diǎn)”和“無(wú)人管”的現(xiàn)象，比如安全、穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等。四是我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尚處于低水平的初級(jí)階段，政府不可能充分滿足農(nóng)民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)福利、社會(huì)地位等方面的要求。這就需要建立各種新型的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織，加強(qiáng)橫向聯(lián)系，吸納更多社會(huì)成員參與基層社會(huì)管理，并在這一過程中提高鄉(xiāng)村社會(huì)的組織化程度。

二、構(gòu)建“三位一體”鄉(xiāng)村治理新格局

現(xiàn)階段，我們必須堅(jiān)持在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府主導(dǎo)、群眾主體和社會(huì)組織參與的“三位一體”工作方法，切實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理向“多中心共治”轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建我市鄉(xiāng)村治理的新格局。

（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。當(dāng)前，推進(jìn)我市鄉(xiāng)村治理的核心是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。一是由抓大農(nóng)業(yè)向抓大市場(chǎng)轉(zhuǎn)變。隨著我市農(nóng)村多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)的出現(xiàn)和市場(chǎng)功能的日益顯現(xiàn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已由生產(chǎn)領(lǐng)域延伸到經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，為農(nóng)民搭建產(chǎn)品變?yōu)樯唐返臉蛄?，提高技術(shù)、信息和資金等服務(wù)。二是由行政推動(dòng)向優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)變。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步放開搞活，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自主程度和范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了原有的空間，這就迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程和全方位著眼，以群眾“是否需要”和“需要什么”作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的出發(fā)點(diǎn)，徹底從過去“管、批、收”的干預(yù)型政府向“扶、幫、助”服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)政策、信息、科技和法律服務(wù)。三是由具體管理向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)從直接經(jīng)營(yíng)管理中退出來(lái)，把主要精力放在社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能交給社會(huì)，交給群眾。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)民形成規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。四是提高基層干部治理的能力和水平。要健全“能者上庸者下”的用人機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村干部橫向、縱向合理流動(dòng)，保障鄉(xiāng)村干部工資待遇，建立健全在職村干部工資補(bǔ)貼最低基數(shù)保障制度、退職村干部養(yǎng)老金保障制度，解決他們的后顧之憂。

（二）保障農(nóng)民主體地位.調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。農(nóng)民是“多中心”治理中最核心的主體，必須依法保障農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村治理。一是充分保障農(nóng)民行使民主權(quán)利。要著力健全村務(wù)公開和民主議事制度，讓農(nóng)民真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。凡是村里的重大事項(xiàng)決策，都先由村黨支部提議，再交村兩委商議，然后交村黨員大會(huì)審議，最后由村民代表會(huì)議或村民大會(huì)作決議。決議形成后，還要公示并征求群眾意見，實(shí)施結(jié)果也要公示，接受群眾監(jiān)督。二是不斷提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)和能力。由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政大力支持，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨校、成人技術(shù)學(xué)校和各類職業(yè)學(xué)校，定期對(duì)廣大農(nóng)民開展培訓(xùn)，不斷提高他們?cè)谒枷肷?、政治上、文化上的綜合素質(zhì)。采取措施努力提高農(nóng)民的致富能力，讓農(nóng)民能干事、干成事，把農(nóng)民從麻將桌上拉回來(lái)，從封建迷信中解放出來(lái)，參與公共事務(wù)，參與民主決策。三是依法保障農(nóng)民平等享受改革成果。重點(diǎn)是改革現(xiàn)行財(cái)政體制，大力向農(nóng)村傾斜，要把農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收以及農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展綜合考慮，合理安排公共財(cái)政的分配，促進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)綜合發(fā)展。比如，將城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療合二為一，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并逐步實(shí)現(xiàn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)并軌，為實(shí)現(xiàn)真正意義的全民醫(yī)保奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，構(gòu)建我市鄉(xiāng)村治理新格局。按照“私人事務(wù)由家庭、個(gè)人負(fù)責(zé)，社區(qū)公共事務(wù)由社區(qū)、社會(huì)組織負(fù)責(zé)，社會(huì)公共事務(wù)由基層政府負(fù)責(zé)”的社會(huì)事務(wù)管理原則，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下積極發(fā)揮政府、群眾和社區(qū)、社會(huì)組織“三位一體”的作用。一是創(chuàng)新思路，強(qiáng)化鄉(xiāng)村社會(huì)組織的發(fā)展措施。把農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展作為基層政府鄉(xiāng)村治理考核的重要內(nèi)容，堅(jiān)持民辦、民管、民受益的原則，成立專門的辦事機(jī)構(gòu)，將工作任務(wù)進(jìn)行分解和細(xì)化，明確責(zé)任，建立包村包社制度，確保農(nóng)村社會(huì)組織健康發(fā)展。二是創(chuàng)新方式，努力優(yōu)化社會(huì)組織的內(nèi)部管理。通過民主選舉社會(huì)組織負(fù)責(zé)人，優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)，依法行使自治組織的職能。引導(dǎo)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，激發(fā)農(nóng)村社區(qū)群眾參與村（居）事務(wù)的熱情，讓廣大群眾深刻意識(shí)到“自己的事情自己辦、自己的家園自己建”。三是創(chuàng)新內(nèi)容，發(fā)揮社會(huì)組織的治理作用。堅(jiān)持把加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入作為社會(huì)組織的重要內(nèi)容，帶領(lǐng)廣大群眾加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。深入開展“遵紀(jì)守法、依法維權(quán)”等活動(dòng)，提高農(nóng)民的思想、文化和法制意識(shí)，營(yíng)造健康、和諧的文明新風(fēng)，促進(jìn)我市鄉(xiāng)村治理持續(xù)健康發(fā)展。

責(zé)任編輯：胡越