加大扶貧“到人到戶”力度 推進貧困人口脫貧進屋

李繼安

重慶市開縣是人口大縣、農業(yè)大縣、移民大縣和國家扶貧開發(fā)工作重點縣，現(xiàn)有市級貧困村112個，農村扶貧對象4.1萬戶13.8萬人。為準確、客觀、真實地了解“到人到戶”扶貧實施情況，近日，開縣扶貧辦組織人員，通過聽取匯報、查閱資料、組織座談、走訪農戶和實地查看等方式，先后深入到貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村、貧困農戶和相關行業(yè)部門，就農村扶貧開發(fā)“到人到戶”實施情況進行了專題調研，現(xiàn)就有關調研情況報告如下。

一、基本情況

開縣根據(jù)新時期農村扶貧開發(fā)工作要求，按照財政扶貧資金70%用于產業(yè)扶貧，產業(yè)扶貧資金70%用于到戶支持的要求，從貧困村的主要貧困原因和貧困農戶的致貧因素人手，大力創(chuàng)新產業(yè)機制，切實提高了貧困戶可持續(xù)發(fā)展能力，促進了貧困戶增收致富，深受貧困村干部群眾歡迎。近年來，開縣共使用財政扶貧資金21237萬元，其中，用于到戶扶貧資金18782萬元，占財政扶貧資金的88.4%，受益扶貧對象戶4.78萬戶9.2萬戶次，戶均享受扶貧資金3929元，扶貧對象戶受益覆蓋率100%。其中，2012年，使用財政扶貧資金8453萬元，用于到戶扶貧資金7455萬元，占全年財政扶貧資金的88.2%。受益農戶共5.5萬戶。扶貧對象戶3.1萬戶100%受益（開縣2012年建檔扶貧對象3.1萬戶10.1萬人）。主要包括以下幾個方面：一是投入整村扶貧和片區(qū)開發(fā)扶貧資金3138萬元，直接扶持3.5萬戶農戶種養(yǎng)殖產業(yè)，受益扶貧對象戶1.1萬戶；二是投入扶貧移民專項資金1548萬元，幫助近800戶貧困戶實施了扶貧移民搬遷；三是投入鄉(xiāng)村旅游扶貧資金350萬元，幫助150戶貧困農戶建成標準農家樂；四是投入扶貧培訓資金724萬元、雨露計劃改革試點資金450萬元，培訓雨露技工2020人、創(chuàng)業(yè)帶頭人1986人，開展農村實用技術培訓5000人次，資助建卡貧困中、高職學生2239人；五是新投入村級互助資金405萬元，貼息資金200萬元，全縣互助資金總規(guī)模達到1692萬元，累計發(fā)放借款3597萬元，扶持近5000戶農村扶貧對象戶發(fā)展生產。六是出資640萬元，開展扶貧對象節(jié)日慰問，全縣3.1萬戶扶貧對象戶均享受慰問金200元以上。據(jù)開縣社情民意調查中心調查，群眾對“到人到戶”扶貧政策落實情況的滿意度為100%。

二、主要做法

開縣在充分調研論證的前提下，大膽探索，統(tǒng)籌思考，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，以改善貧困村發(fā)展環(huán)境、提高貧困人口生活水平、實現(xiàn)貧困戶穩(wěn)定脫貧作為首要任務，大力實施“到人到戶”扶貧，努力實現(xiàn)貧困戶脫貧致富。

（一）項目到戶。開縣把整村扶貧村的資金的70%用于產業(yè)扶貧，分村規(guī)劃到戶，同時利用產業(yè)示范園資金、科技扶貧資金、鄉(xiāng)村旅游資金，整合交通、水利、農委、科委、旅游等資金，每戶完善基礎建設，并規(guī)劃1～2個產業(yè)發(fā)展項目，根據(jù)貧困戶自身情況，以見效益為最終目標，覆蓋全縣62個村近3萬戶貧困農戶。項目到戶主要以“授人以漁”的方式，以發(fā)放種畜、種苗等物資的方式進行。

（二）資金到戶。把慰問資金、產業(yè)發(fā)展以獎代補資金、扶貧移民資金直補到貧困戶。根據(jù)到戶規(guī)劃、貧困村資金量大小以及產業(yè)發(fā)展資金覆蓋面，測算資金，落實到戶。2012年開縣到戶扶貧直補資金共2681萬元，戶均865元。

（三）資本到戶。利用貧困村互助資金組織、扶貧產業(yè)專業(yè)合作社和扶貧小額貼息貸款等，使貧困農戶通過入股、配股、借貸等方式，為貧困農戶提供發(fā)展資本。比如，全縣有90個互助資金協(xié)會，有3248戶貧困群眾入會，戶均獲得2000元互助資金股權，還可借款5000-10000元發(fā)展產業(yè)，也可以收息分紅。全縣建立股份合作組織87個，覆蓋貧困戶6126戶，戶均獲得產業(yè)資本2300元。

（四）信息到戶。利用信息化扶貧試點契機，爭取江北區(qū)對口幫扶資金，協(xié)調電信、移動通訊等企業(yè)，免費為45個市級貧困村新牽通固定寬帶，貧困村固定寬帶覆蓋達到80%；采取扶貧資金年補貼40元、群眾出資10元的辦法，為7500戶貧困戶發(fā)放扶貧手機，貧困戶100%用上電話。通過網絡、扶貧手機定期為貧困群眾發(fā)送農業(yè)信息，促進了貧困群眾發(fā)展產業(yè)。

（五）技能到戶。實施雨露技工培訓，組織2500名貧困勞動力參加電子電工、家政服務、建筑裝飾等專業(yè)技能培訓，90%以上推薦到企業(yè)就業(yè)；針對貧困地區(qū)產業(yè)發(fā)展，組織開展種、養(yǎng)殖業(yè)農村實用技術培訓10000人次；針對有基礎、有意愿自主創(chuàng)業(yè)的群眾，組織開展扶貧創(chuàng)業(yè)培訓2000人，并切實加強創(chuàng)業(yè)政策扶持和服務指導。利用扶貧助學、職教扶貧、雨露計劃實施方式改革試點等政策，扶持近3000名貧困生就讀中、高職生，加快貧困地區(qū)新生代勞動力轉移就業(yè)。

（六）搬遷到戶。2011年以來，開縣以貧困人口為主要搬遷對象，以“生產、居住”兩個相對集中為關鍵，以土地合作和就地置換為保證，深入推進扶貧搬遷，大力建設“好住、好看、好吃、好玩、好購”標準、“宜居、宜業(yè)、宜游”品質的美麗鄉(xiāng)村，解決貧困農戶基本的生活與生產條件，實現(xiàn)居住和生產的相對集中。截至目前，累計啟動美麗鄉(xiāng)村建設村（點）198個16486戶，主體完工15036戶，搬遷入住11285戶、47526人（其中，貧困村啟動建設73個點，搬遷入住貧困群眾4089戶、16760人）。其中，2013年規(guī)劃建設美麗鄉(xiāng)村安置點100個（其中脫貧村40個），目前已啟動扶貧移民新村安置點建設61個，落實搬遷對象4500戶16300人，平整屋基915畝，啟動投資1.2億元。預計到2017年，開縣將完成10萬人的貧困農戶扶貧搬遷任務，計劃每年搬遷2萬人。

（七）幫扶到戶。發(fā)動全縣296個部門、企事業(yè)單位組建40個扶農助農工作組，分別落實1名縣級領導和1個縣級部門牽頭，對全縣40個鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道進行定點扶貧。組織全縣1萬名干部職工，按照"5321"結對幫扶模式（市管領導干部幫扶5戶，縣管領導干部幫扶3戶，中層干部幫扶2戶，一般干部幫扶1戶），對1.5萬戶貧困農戶開展結對幫扶，干部職工每年無償為貧困農戶捐贈幫扶資金（物資）600萬元以上，戶均接受幫扶資金（物資）400元，同時，切實幫助貧困群眾制訂脫貧思路、規(guī)劃脫貧項目、落實資金技術，加快了貧困群眾脫貧步伐。

三、典型模式

開縣根據(jù)不同貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的實際，因地制宜選擇股份合作到戶、業(yè)主帶動到戶、旅游扶貧到戶、扶貧搬遷到戶、金融扶貧到戶、智力扶貧到戶、黨建幫扶到戶、科技信息到戶、公益項目到戶、思想扶貧到戶等不同到戶模式，實現(xiàn)了“到人到戶”政策“應到盡到、應有盡有”的目標。主要模式有：

（一）股份合作模式。貧困戶以土地折價入股、土地租賃入股和現(xiàn)金入股的方式，加入合作經濟組織，獲取產業(yè)入股分紅和務工報酬。財政扶貧產業(yè)扶持資金通過合作社補貼到戶，扶貧開發(fā)到戶資金作為農戶的股金參與入股。這種模式適用于土地條件較好、適宜規(guī)?；N植業(yè)的宜農貧困村。

2009年以來，開縣長沙鎮(zhèn)齊圣村成立長發(fā)農業(yè)開發(fā)公司，下設齊圣紅心獼猴桃種植股份合作社、寨子堡柑橘種植股份合作社，入股農戶達516戶1897人，集約流轉耕地1800余畝，規(guī)模發(fā)展紅心獼猴桃1500畝、血橙300畝。共投入財政扶貧資金200萬元，平均到戶資金3800余元。2013年兩個合作社的產值將超過500萬元，僅此一項，每個農戶將分紅1萬元左右。

（二）業(yè)主帶動模式。通過扶持業(yè)主（龍頭企業(yè)）來帶動貧困群眾發(fā)展產業(yè)，實現(xiàn)到戶扶貧。這種模式適用于連片開發(fā)、規(guī)模經營、易形成產業(yè)鏈的貧困地區(qū)。

近幾年，開縣探索龍頭企業(yè)帶動發(fā)展模式，主要支持中藥材加工銷售、山羊發(fā)展、果品加工、農技農機服務等10余家企業(yè)。扶貧龍頭企業(yè)在產業(yè)扶貧資金的引領下，投資幫扶到村到戶資金年度達到1.6億元。如市級龍頭企業(yè)——開縣大巴山中藥材開發(fā)有限公司，采取“公司+專業(yè)合作社+基地+農戶”、“訂單種植+訂單收購”、“五五分成”的創(chuàng)新模式，與2541戶農戶（其中貧困農戶859戶）建立合作關系，在開縣北部山區(qū)發(fā)展中藥材基地7萬畝，2012年企業(yè)實現(xiàn)銷售4512.83萬元，利潤899.24，農戶戶均增收4000余元，在地藥材資產戶均3萬元以上。

（三）大戶帶動模式。重點培養(yǎng)專業(yè)養(yǎng)殖、種植大戶，通過典型示范輻射帶動周邊其他農戶。這種模式適用于大多群眾有意愿發(fā)展某種產業(yè)，但還在普遍觀望、需大戶引領示范的貧困村。

開縣巫山鎮(zhèn)自然資源優(yōu)勢突出，群眾有養(yǎng)羊的習慣，2011年開始實行“大戶帶動”模式，通過兩年多的發(fā)展，巫山、清明、新沙等貧困村組成了6個山羊養(yǎng)殖小區(qū)，建成良種能繁種羊基地1個，成立了養(yǎng)羊專業(yè)合作社21個，發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖150只以上的大戶186戶，2012年出欄山羊1.5萬余只，產值達1290萬元，人平增收500元。

（四）旅游扶貧模式。以貧困地區(qū)旅游資源為依托，通過科學調查、評價、規(guī)劃、建設、經營等，開發(fā)利用貧困地區(qū)的自然旅游資源和人文旅游資源，通過旅游業(yè)的關聯(lián)帶動，實現(xiàn)到戶扶貧。這種模式適用于旅游資源豐富、有可開發(fā)價值的貧困地區(qū)。

開縣北部山區(qū)的關面鄉(xiāng)、滿月鄉(xiāng)、白泉鄉(xiāng)依托優(yōu)勢自然資源，以鄉(xiāng)村旅游為突破口，大力發(fā)展休閑避暑養(yǎng)生游，成立鄉(xiāng)村旅游協(xié)會，貧困戶會員達到360余家。對發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的貧困戶，給予每戶1～3萬元的政府扶貧資金扶持。鄉(xiāng)村旅游的興起，切實增加了貧困戶的收入。如滿月鄉(xiāng)頂星村的沈英，借助鄉(xiāng)村旅游搞農家樂，2012年純收入就超過20萬元。

（五）差異化補助模式。對符合搬遷條件、納入開縣搬遷計劃的建檔立卡貧困戶（含真正貧困，但未進入貧困戶信息系統(tǒng)的戶），在搬遷過程中實施差異化補助政策，確保特惠政策真正落到貧困戶身上。這種模式主要適用于自然條件惡劣、不適宜人類居住的高寒山區(qū)散居的家庭經濟貧困農戶。

201 1年以來，開縣對搬遷貧困戶實行差異化的扶貧資金補助政策。貧困戶的搬遷補助資金，根據(jù)貧困程度的不同，由群眾討論決定，原則上每人按1～2萬元的標準給予補助，補助對象進行公示。財政扶貧資金對于發(fā)展特色產業(yè)的貧困搬遷戶，給予2000～10000元的資金扶持；貧困搬遷戶發(fā)展扶貧產業(yè)或因建房資金不足，向商業(yè)銀行貸款的，扶貧資金給予5%的貸款貼息。參加扶貧實用技能培訓、技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓的貧困搬遷戶全免學費，報銷往返交通費，補助一定生活費。

（六）金融扶貧模式。對貧困戶搬遷給予擔保公司和銀行“三權”抵押貸款支持，由扶貧資金給予適當擔保費補助和扶貧小額貸款貼息，解決貧困群眾小額貸款需求，同時，參照互助資金模式，探索產業(yè)到戶扶持資金有償使用、滾動發(fā)展。這種模式適用于有發(fā)展產業(yè)愿望但缺乏小額資金的貧困戶。

開縣以民豐互助合作會為載體，以村級互助資金組織為補充，形成了一套完整的金融扶貧新模式。截至目前，已成立90個村級互助合作扶貧協(xié)會，涉及36個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），覆蓋農戶61000余戶約20萬人（其中：低收入農戶10134戶）；截止到2012年12月31日，共發(fā)展農戶會員6287戶（其中：貧困戶3248戶），累計發(fā)放產業(yè)發(fā)展信貸資金5858戶次，累計金額4547.35萬元（其中：貧困戶借款3489戶次，金額2449.8萬元）。按照5%貼息到戶，2012年財政貼息200萬元。

四、幾點啟示

開縣堅持鎖定貧困村，瞄準貧困戶，在廣大干部群眾的積極探索和共同努力下，貧困地區(qū)的貧困群眾脫貧致富步伐明顯加快，得出四點啟示。

（一）堅持政府扶持與群眾參與相結合。扶貧攻堅，重在“扶”字，政府是主體。群眾脫貧致富，重在“脫”字，群眾是主體。在落實到戶扶貧政策過程中，必須把兩者結合起來，發(fā)揮兩個積極性，形成合力。開縣把扶貧開發(fā)作為調整產業(yè)結構、轉變發(fā)展方式的一次重要契機，統(tǒng)籌謀劃推進。培育產業(yè)體系、市場體系、服務體系等重點工作，充分發(fā)揮政府主導作用，注重在政策、資金、技術、信息等方面加大扶持力度；同時，充分尊重群眾的主體地位，把資源的決策權、使用權和控制權交給群眾，由群眾決定實施什么項目、由誰來實施，并由群眾掌握、控制項目資金的使用，依靠群眾自己推動發(fā)展，實現(xiàn)群眾的自我組織、自主管理、自我監(jiān)督和自我服務。

（二）堅持直接到戶與間接到戶相結合。一方面，能直接作用于貧困農戶的，開縣就把扶貧資源直接作用于貧困農戶，如小額信貸、新建沼氣池、人畜飲水池、勞動力轉移培訓、種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)補助及其他惠民政策補助，讓貧困農戶直接從中受益。另一方面，為更好發(fā)揮扶貧資源效益，開縣把扶貧資源間接作用于貧困農戶，讓其間接受益。比如，把“以工代賑”和財政信貸扶貧資金投入貧困村鄉(xiāng)村公路修建、農田水利設施等各類基礎設施建設項目，財政扶貧資金直接補助給專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、業(yè)主、大戶的產業(yè)化扶貧項目等。

（三）堅持示范帶動與全面推進相結合。堅持以點帶面，在全面啟動、整體推進的基礎上，選擇基礎好的貧困村實施率先突破，進而發(fā)揮示范引領作用，帶動其他村快速跟進，實現(xiàn)整體脫貧。在每個村培育示范戶，示范戶帶動貧困戶，貧困戶照學照搬，逐步提高脫貧致富能力。開縣每年都要選擇1～2個進展快、效果好的村召開觀摩推現(xiàn)場會，把點兒上的好經驗、好做法推廣下去。為了推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，2011年以來，開縣培育鄉(xiāng)村旅游扶貧示范戶96家，帶動600余家穩(wěn)步發(fā)展。

（四）堅持規(guī)范程序與強化監(jiān)督相結合。扶貧對象實行動態(tài)調整，嚴格按照“八步四公示”識別程序進行。堅持“群眾參與式扶貧”原則，讓群眾參與扶貧項目的規(guī)劃、建設和資金監(jiān)管的全過程，充分發(fā)揮村扶貧義務監(jiān)督員的作用。嚴格執(zhí)行項目規(guī)劃群眾公決制、項目立項審批下達制、項目業(yè)主制、項目責任制、項目招投標制、項目公告公示制、項目竣工驗收制、項目后續(xù)管護制等八項項目管理制度。財政扶貧資金管理實行專人負責、專戶儲存、專賬管理的“三專管理”。所有扶貧資金、項目接受有關部門的行業(yè)監(jiān)督、審計的專項監(jiān)督、全社會的民主監(jiān)督?？h紀工委對重大扶貧資金、項目進行全方面、全過程監(jiān)督。

五、三點建議

當前，扶貧開發(fā)工作已經從以解決溫飽問題這一初級階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。面對新形勢，我們要積極探索，勇于創(chuàng)新，積極化解當前扶貧到人到戶工作中亟需解決的困難和問題。

（一）進一步完善扶貧到戶投入保障機制?，F(xiàn)有“到人到戶”資金量過小，不能實現(xiàn)全覆蓋，特別是非貧困村、沒有啟動建設的貧困村和已經建設完成的貧困村，沒有資金投入。建議全市按照扶貧對象實際需求測算，增加財政扶貧“到人到戶”資金量，新列“到人到戶專項資金”，而不是靠臨時整合其他用途資金、其他行業(yè)資金。同時，對貧困戶的資金扶持，實施有償和無償相結合的方式，建議在貧困區(qū)縣成立扶貧小額貸款公司。

（二）進一步完善扶貧到戶組織運行機制。要特別重視和強化扶貧部門的扶貧對象認定審核的職能職責，要把扶貧部門統(tǒng)計認定的貧困戶的信息與相關部門進行聯(lián)網，真正實現(xiàn)貧困戶信息資源共享。要明確規(guī)定各個部門對經扶貧部門認定發(fā)布的貧困戶都承擔有扶持優(yōu)惠的責任，比如：政府可以規(guī)定，凡是已經錄入扶貧系統(tǒng)的貧困戶只要參加了農村合作醫(yī)療，在患病住院時，費用報銷比例可以適當提高；對于建檔立卡的貧困農戶在農村用電的電費可以更加便宜；對于國家出臺的普惠政策，比如家電、建材下鄉(xiāng)等，在貧困戶面前應該更加優(yōu)惠。

（三）進一步完善扶貧到戶工作考核評估機制。要進一步完善以“切實促進貧困戶脫貧致富”為目標的評價體系。不以建成“假大空”的產業(yè)為目標，而以群眾實際增收或受益為目標，不考核“面子工程”，只考核貧困戶實際的變化。具體的考核評估可以充分發(fā)動利用群眾，具體的評估標準由扶貧部門制定，重點考核貧困戶自身發(fā)展狀況，主要內容和指標，包括綜合素質、生產生活條件、產業(yè)發(fā)展、收入狀況等方面，每個村可以成立一個扶貧考核評估小組，讓群眾扶貧評估小組對貧困戶脫貧及發(fā)展狀況進行客觀的評價。對于幫扶政策落實情況，可由各村的村委會據(jù)實填寫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核并錄入扶貧部門設置的貧困戶信息管理系統(tǒng)，以供社會及扶貧部門監(jiān)督和檢查使用。

責任編輯：馬健