績(jī)效視野下的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理研究

●張黃付

績(jī)效視野下的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理研究

●張黃付

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理是公共財(cái)政管理的重要組成部分，其運(yùn)行管理的有效性直接關(guān)系到公共財(cái)政資金的使用效益和行政事業(yè)單位職能的正常履行。近年來，我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理改革由淺入深，不斷推進(jìn)，取得重大進(jìn)展。然而隨著績(jī)效管理的要求不斷提高，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理，特別是預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)核算等重點(diǎn)工作內(nèi)容仍存在不少績(jī)效缺失的問題，這些問題使得政府運(yùn)行的行政成本越來越高，腐敗案件不斷增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重。如何加強(qiáng)預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理，提高財(cái)政資金績(jī)效，杜絕違法違紀(jì)行為，成為完善我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理需要特別考慮的問題。

本文從現(xiàn)階段行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀特點(diǎn)出發(fā)，從績(jī)效角度著重剖析行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理在預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)核算等方面存在的不足，進(jìn)而對(duì)如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理、提高資金績(jī)效提出建議。

一、當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)

在國(guó)家大力推進(jìn)財(cái)政體制改革的背景下，我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也相應(yīng)呈現(xiàn)出很多新特點(diǎn)。

一是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，對(duì)單位預(yù)算編制、用款規(guī)范提出了更高的要求。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付以后，預(yù)算單位的財(cái)務(wù)支出實(shí)現(xiàn)與否，不再取決于單位銀行賬戶有無(wú)資金存款，而取決于年度預(yù)算和用款計(jì)劃，只有預(yù)算編制完整準(zhǔn)確、安排得當(dāng)，支付申請(qǐng)依據(jù)充分、與用款計(jì)劃相符，才能順利地保證資金及時(shí)準(zhǔn)確付款到位，從而促使行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理重心由重視資金管理轉(zhuǎn)向重視預(yù)算管理，為提高財(cái)政資金績(jī)效打下基礎(chǔ)。另一方面，國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)行也加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算單位資金往來的監(jiān)督，部門和單位不再有大量資金沉淀的可能性，從整個(gè)財(cái)政統(tǒng)籌管理的角度看對(duì)于預(yù)算資金的利用更為充分，部門自主、隨意使用資金的情況將大量減少，且能有效避免違規(guī)行為發(fā)生。

二是行政事務(wù)單位財(cái)務(wù)管理的信息化程度更高。新的財(cái)政體制改革后，政府采購(gòu)、財(cái)政管理和部門財(cái)務(wù)信息化的進(jìn)一步發(fā)展，行政事業(yè)單位、核算中心、銀行各方面實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)和信息互通，打通了更多的財(cái)政監(jiān)管渠道，為提高資金績(jī)效提供了技術(shù)手段。

三是財(cái)政透明度和政府部門信息公開要求行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理不僅滿足內(nèi)部需要，還要符合社會(huì)大眾對(duì)公共資金規(guī)劃合理使用的期望。這就要求行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)必須具體、細(xì)化，科學(xué)進(jìn)行財(cái)政資金的財(cái)務(wù)管理和績(jī)效管理，讓受益者切實(shí)體會(huì)到財(cái)政資金效益，以有效回應(yīng)公共責(zé)任的落實(shí)問題。

二、績(jī)效視野下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題

績(jī)效管理以資金為源頭，因此行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理是預(yù)算績(jī)效管理的重要內(nèi)容，預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)對(duì)財(cái)務(wù)管理也提出了新的要求。首先，財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性是預(yù)算績(jī)效管理的前提，只有在財(cái)務(wù)規(guī)范管理的基礎(chǔ)上，資金績(jī)效才是真實(shí)有效的。其次，良好的財(cái)務(wù)管理能夠?yàn)轭A(yù)算績(jī)效管理提供完整的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)支持，必須依賴于準(zhǔn)確、真實(shí)的財(cái)務(wù)信息，才能進(jìn)行合理的績(jī)效分析，為科學(xué)地開展績(jī)效評(píng)價(jià)提供基礎(chǔ)。

目前，我國(guó)雖已建立起行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理制度，但在實(shí)際工作中仍存在著諸多問題，使得財(cái)務(wù)管理和績(jī)效管理不能有效地結(jié)合起來，嚴(yán)重制約著財(cái)政資金績(jī)效的發(fā)揮。主要表現(xiàn)為：

一是單位預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行缺乏監(jiān)督，影響資金績(jī)效。首先，以“基數(shù)+增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方式仍被部分地區(qū)沿用，年度預(yù)算不是基于單位事業(yè)發(fā)展的需要，而是取決于原來的基數(shù)。此外，基數(shù)法下的預(yù)算支出與上年相比只增不減，不利于財(cái)政統(tǒng)籌與控制，更不用談資金的使用效率。其次，部分行政事業(yè)單位項(xiàng)目支出預(yù)算編制的細(xì)化程度不足、項(xiàng)目支出缺乏科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，為資金使用的不規(guī)范留下隱患。再次，行政事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行缺乏動(dòng)態(tài)的跟蹤及評(píng)價(jià)監(jiān)督。例如，部分預(yù)算單位在資金支出管理中，基本支出和項(xiàng)目支出界定不清，用項(xiàng)目支出來彌補(bǔ)基本經(jīng)費(fèi)的不足，預(yù)算執(zhí)行缺乏規(guī)范性。這些問題都無(wú)法得到有效反饋和約束。

二是固定資產(chǎn)管理欠規(guī)范，使用績(jī)效低?？?jī)效管理實(shí)質(zhì)是提高資源配置的效率，不僅是對(duì)增量資源，還包括了存量資源。例如，對(duì)于設(shè)備購(gòu)置、基本建設(shè)等項(xiàng)目資金，其形成的資產(chǎn)管理是績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容；部門整體支出評(píng)價(jià)更是講求投入資金與存量資源的配合。而目前我國(guó)部分單位對(duì)固定資產(chǎn)缺乏定期盤點(diǎn)和管理，對(duì)損壞或丟失的固定資產(chǎn)無(wú)人追究，大部分行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)預(yù)算重在控制新增資產(chǎn)比例，較少考慮存量資產(chǎn)，這一問題導(dǎo)致新增資產(chǎn)一定程度上的資源配置失效，嚴(yán)重影響財(cái)政資金使用績(jī)效。主要表現(xiàn)為：部分資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置，設(shè)備閑置或利用率低；部分單位辦公用房規(guī)模超標(biāo)、辦公用房空置不用等。

三是許多行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算不合理，不利于開展資金績(jī)效評(píng)價(jià)。目前，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度采用收付實(shí)現(xiàn)制，主要目的是為決算服務(wù)，雖能客觀地反映行政事業(yè)單位資金流量，將本期全部現(xiàn)金作為本期的收入，但不能有效地進(jìn)行投入與產(chǎn)出的匹配核算，難以體現(xiàn)成本效益原則，不利于開展資金績(jī)效評(píng)價(jià)。同時(shí)，現(xiàn)行行政事業(yè)單位在會(huì)計(jì)科目的設(shè)置和核算內(nèi)容上，與部門預(yù)算編報(bào)口徑不一致，一般預(yù)算支出科目與行政事業(yè)單位科目不一致，導(dǎo)致在編制決算時(shí)，行政事業(yè)單位必須將會(huì)計(jì)科目合并或拆分后才能得出預(yù)算科目，這對(duì)財(cái)政資金績(jī)效的度量造成了較大難度。

四是財(cái)務(wù)管理人員的績(jī)效理念和專業(yè)知識(shí)還需進(jìn)一步提高。我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作起步較晚，大多數(shù)行政事業(yè)單位缺少專業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)人員，該項(xiàng)工作主要由財(cái)務(wù)管理人員參與。但由于財(cái)務(wù)管理人員缺乏系統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效業(yè)務(wù)培訓(xùn)，專業(yè)知識(shí)和水平有限，制約著行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理工作的開展。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行績(jī)效的建議

為了有效遏制行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的不規(guī)范行為以及管理不恰當(dāng)?shù)葞淼囊幌盗袉栴}，避免財(cái)政資金浪費(fèi)，提高資金績(jī)效，本文對(duì)改進(jìn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理提出如下建議：

一是科學(xué)編制預(yù)算，并建立有效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。首先，做好預(yù)算編制工作，落實(shí)績(jī)效目標(biāo)申報(bào)，為預(yù)算績(jī)效管理打好基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位要根據(jù)本單位事業(yè)發(fā)展需要編制經(jīng)費(fèi)，合理分配各支出項(xiàng)目，盡可能細(xì)化預(yù)算支出明細(xì)。其次，在預(yù)算執(zhí)行過程中加強(qiáng)績(jī)效跟蹤管理，有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行過程中項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的運(yùn)行情況和實(shí)現(xiàn)程度。然后，建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，廣泛開展自評(píng)價(jià)工作。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效的反饋，解決預(yù)算管理過程中存在的問題，促進(jìn)財(cái)務(wù)管理質(zhì)量和水平的提高。此外，行政事業(yè)單位應(yīng)大力開展項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)的研究與制定，加強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)性，促進(jìn)預(yù)算方案有效執(zhí)行。

二是加強(qiáng)資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)的運(yùn)行績(jī)效。首先，建立并完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。完善的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)是合理編制資產(chǎn)配置預(yù)算的基礎(chǔ)，資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由財(cái)政部門會(huì)同行政事業(yè)單位根據(jù)各單位的不同特點(diǎn)和履行工作職能情況分類制定。其次，規(guī)范資產(chǎn)配置預(yù)算編制流程。資產(chǎn)管理或需求部門應(yīng)分析資產(chǎn)存量數(shù)據(jù)和使用狀況，根據(jù)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，提出資產(chǎn)增量方案，根據(jù)輕重緩急編排資產(chǎn)優(yōu)先順序，為預(yù)算編制提供準(zhǔn)確可靠的信息。最后，完善資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。應(yīng)以資產(chǎn)年度配置計(jì)劃和決算報(bào)告為基礎(chǔ)對(duì)各部門年度資產(chǎn)的配置、使用、處置等管理情況進(jìn)行量化考核和客觀評(píng)價(jià)，以確定各部門資產(chǎn)管理效率和管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。

三是以成本效益為導(dǎo)向，推進(jìn)會(huì)計(jì)核算制度改革。為科學(xué)分析財(cái)政資金成本效益，行政事業(yè)單位應(yīng)抓住會(huì)計(jì)改革的良機(jī)，針對(duì)企業(yè)化管理程度相對(duì)較高的行政事業(yè)單位，或目前全新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及迫切需要權(quán)責(zé)發(fā)生制解決的業(yè)務(wù)種類，選擇性地、漸進(jìn)式地將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入會(huì)計(jì)核算，逐步試點(diǎn)并實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算的“雙軌制”，最終實(shí)現(xiàn)與預(yù)算績(jī)效管理的銜接。

四是加強(qiáng)相關(guān)人員預(yù)算績(jī)效管理的專業(yè)能力。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理人員的預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)管理人員的責(zé)任意識(shí)和績(jī)效意識(shí)，增強(qiáng)其開展預(yù)算績(jī)效管理的工作能力和業(yè)務(wù)水平。同時(shí)，還應(yīng)將行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)管理人員納入到績(jī)效管理的體系中，由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)人員參與模式轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)務(wù)——業(yè)務(wù)雙線參與模式，以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理與績(jī)效管理的共同發(fā)展?！?/p>

（作者單位：上海市人民政府發(fā)展研究中心）

（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>

本欄目由上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰竞限k