淺析“黃某某事件”中的行政處罰及收容教育制度

作者簡(jiǎn)介：薛鈺潔（1994.06-），女，漢，山東曲阜，本科，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)。

摘 要：著名演員黃某某因嫖娼被捕，執(zhí)行完15日行政拘留之后被收容教育引起廣泛關(guān)注，這是否違反了“一事不再罰”的原則引起討論，在勞動(dòng)教養(yǎng)制度被廢除之后，收容教育制度的存廢也被推上風(fēng)口浪尖，對(duì)行政自由裁量權(quán)等公共權(quán)力的限制也引起重視。本文將結(jié)合行政法相關(guān)內(nèi)容淺析“黃某某事件”中的部分引起廣泛討論的法律問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：黃某某事件；行政處罰；行政拘留；收容教育；自由裁量權(quán)

【引例】

2014年11月30日，演員黃某某結(jié)束了為期6個(gè)月的收容教育，被北京警方釋放。黃某某嫖娼事件是指發(fā)生在2014年5月中旬，著名男演員黃某某因嫖娼被北京警方行政拘留后被轉(zhuǎn)為收容教育6個(gè)月的事件。按照中國(guó)法律規(guī)定，嫖娼將被處以行政拘留十五日。2014年5月31日，拘留期滿的黃某某并沒(méi)有被北京警方釋放而是被轉(zhuǎn)為收容教育6個(gè)月。后黃某某表示不復(fù)議，不訴訟。一石激起千層浪，該事件迅速成為熱議話題。

一、警方對(duì)黃某某進(jìn)行行政處罰的法律依據(jù)

1、2006年生效的《治安管理處罰法》第66條規(guī)定，“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”，因此黃某某被行政拘留15天是合法的，也并沒(méi)有引起較大爭(zhēng)議。

2、黃某某被拘15天并未被釋放，而被轉(zhuǎn)為6個(gè)月的收容教育，警方的法律依據(jù)是《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》、《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。在1993年國(guó)務(wù)院依據(jù)1991年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》制定出臺(tái)了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》規(guī)定收容教育工作由公安部主管。2010年，國(guó)務(wù)院又對(duì)該辦法進(jìn)行了修改。依照該辦法，“對(duì)賣淫、嫖娼人員，除依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第66條的規(guī)定處罰外，對(duì)尚不夠?qū)嵭袆趧?dòng)教養(yǎng)的，可以由公安機(jī)關(guān)決定收容教育?！笔杖萁逃钠谙奘橇鶄€(gè)月至二年，主要是對(duì)賣淫嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育，組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)，以及進(jìn)行性病檢查、治療。

以上就構(gòu)成了警方對(duì)“黃某某嫖娼案”進(jìn)行行政處罰的法律依據(jù)，但是該依據(jù)自身存在著諸多問(wèn)題。

二、該法律依據(jù)以及整個(gè)案件存在的行政法方面的問(wèn)題

1、違反了行政法制定法源的沖突規(guī)則

法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。上下位法都有規(guī)定，規(guī)定不一致，優(yōu)先使用上位法；上下位法都有規(guī)定，規(guī)定一致，選擇適用；上位法沒(méi)有規(guī)定，適用下位法。

從法律位階上來(lái)看，收容教育并不合法。收容教育實(shí)質(zhì)上是一種剝奪公民人身自由的行為，所依據(jù)的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》是由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)?！读⒎ǚā返?條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律，并未授權(quán)給國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。追根溯源，1991年時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)將規(guī)定收容教育這種限制人身自由強(qiáng)制措施的立法權(quán)授予國(guó)務(wù)院，在上世紀(jì)特殊的歷史背景下，在缺乏法律依據(jù)的前提下，由全國(guó)人大授權(quán)或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的特殊的限制公民人身自由的制度沒(méi)有什么問(wèn)題。但在《立法法》生效后，它就失去了合法性，該授權(quán)應(yīng)當(dāng)終止，依據(jù)該授權(quán)制定的相關(guān)法規(guī)也應(yīng)當(dāng)失效。《行政強(qiáng)制法》也規(guī)定，限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，只能由法律設(shè)定。該法并沒(méi)有將收容教育列入其中，可見(jiàn)，收容教育已是不合法。

從法律淵源上看，收容教育是勞教制度的“小伙伴”，是從勞動(dòng)教養(yǎng)制度中派生或衍生出來(lái)的。2013年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)廢止勞教制度的決定，該決定自28日公布之日起施行?！皠趧?dòng)教養(yǎng)”已經(jīng)被廢除，以“尚不夠?qū)嵭袆趧?dòng)教養(yǎng)”為基礎(chǔ)的“收容教育”也就沒(méi)有存在的任何法律依據(jù)。故而，收容教育應(yīng)隨勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除自然失效。

根據(jù)2006年生效的《治安管理處罰法》第66條的規(guī)定，其中并不包括收容教育。按照新法優(yōu)于舊法、下位法不得與上位法抵觸的基本原則，收容教育不應(yīng)該用于黃某某身上，該制度應(yīng)該被廢止。

2、違反了“一事不再罰”的原則

“一事不再罰”是指對(duì)于當(dāng)事人同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上的性質(zhì)相似的處罰。黃某某因嫖娼已被北京警方按《治安管理處罰法》第66條規(guī)定處以行政拘留15日，拘留期滿后又被北京警方?jīng)Q定收容教育6個(gè)月，相當(dāng)于因一事受了兩次行政處罰，在行政拘留后又處以收容教育違反了該原則。

3、違背比例原則

比例原則要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，如為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)而不得已損害行政相對(duì)人的權(quán)益時(shí)，應(yīng)將這種損害控制在必要的、最小的范圍內(nèi)，在實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)和造成的損害之間應(yīng)當(dāng)保持適當(dāng)?shù)谋壤壤瓌t在法律責(zé)任的追究方面體現(xiàn)為法律責(zé)任的輕重應(yīng)與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)及其社會(huì)危害程度相適應(yīng)。

賣淫嫖娼本質(zhì)上是民事主體私下自愿進(jìn)行交易的行為，違背了國(guó)家承認(rèn)個(gè)人自由的目的、破壞社會(huì)的公序良俗，應(yīng)當(dāng)受到法律和道德手段的約束；此外，賣淫嫖娼行為侵害的是社會(huì)良好風(fēng)氣，并無(wú)直接的受害者，主要是一種不道德的行為，因此在對(duì)這種違法行為進(jìn)行懲戒時(shí)也應(yīng)注意目的和手段的雙重正當(dāng)，根據(jù)比例原則給予他們適當(dāng)?shù)奶幜P。

我國(guó)收容教育措施的適用對(duì)象是實(shí)施了賣淫嫖娼違法行為、但尚不夠勞動(dòng)教養(yǎng)（更不夠刑事處分）的人，從被收容教育人員人身自由受限制的程度看，收容教育對(duì)這方面要求非常嚴(yán)。同時(shí)，因?yàn)閯诮讨贫纫驯粡U止，對(duì)于那些屢教不改的賣淫嫖娼者，理應(yīng)實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)的人，行政拘留后反而不會(huì)受到更嚴(yán)厲的懲罰。而情節(jié)較輕的違法者，比如“黃某某們”，因?yàn)閴虿簧蟿趧?dòng)教養(yǎng)的“待遇”，所以行政拘留后仍要被強(qiáng)制收容教育，有輕微違法行為、甚至不應(yīng)處以勞動(dòng)教養(yǎng)的賣淫嫖娼人員所受到的收容教育懲罰反而要比應(yīng)當(dāng)被勞教的人所面臨的懲罰還要重，這從整個(gè)制裁體系來(lái)看明顯有違比例原則的要求，合理性存在嚴(yán)重問(wèn)題。

4、自由裁量權(quán)過(guò)大

公安機(jī)關(guān)在決定是否進(jìn)行收容教育方面自由裁量權(quán)過(guò)大，執(zhí)行收容教育措施的隨意性，也使其遭致更多合理性質(zhì)疑?！顿u淫嫖娼人員收容教育辦法》第七條規(guī)定，“對(duì)賣淫、嫖娼人員，除依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第六十六條的規(guī)定處罰外，對(duì)尚不夠?qū)嵭袆趧?dòng)教養(yǎng)的，可以由公安機(jī)關(guān)決定收容教育?！痹撘?guī)定充分說(shuō)明在具體執(zhí)法過(guò)程中，是否給予“收容教育”，實(shí)行多長(zhǎng)時(shí)間的收容教育，完全取決于公安機(jī)關(guān)的決定，對(duì)其裁量權(quán)并無(wú)限制。

5、黃某某嫖娼事件的兩位主人公隱私權(quán)受到侵害

公安機(jī)關(guān)對(duì)于參與賣淫嫖娼的男女雙方的姓名、外貌以及家庭狀況等個(gè)人情況基本上采取不公開(kāi)的方式，一般是不向社會(huì)公開(kāi)當(dāng)事人的個(gè)人情況。但是這次公開(kāi)了黃某某的情況與賣淫的女子的正面照片，兩位當(dāng)事人的名譽(yù)權(quán)與隱私權(quán)都受到了很大的損害，這樣的公布也是毫無(wú)法律根據(jù)的。明星也需要隱私，黃某某作為一個(gè)公眾人物，事件發(fā)生后其演藝事業(yè)已經(jīng)毀滅，對(duì)其今后的發(fā)展道路是有很大的阻礙。對(duì)于賣淫女子也是如此，她不是明星，其姓名和照片都被公布，這在很大的程度上大大的損失了該女子的隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)。

三、對(duì)“黃某某事件”存在問(wèn)題的相關(guān)思考

1、所有法律都應(yīng)遵循憲法的精神

黃某某事件中公安機(jī)關(guān)所依據(jù)的“決定”和“辦法”違反了《立法法》，也違反了憲法中的對(duì)人權(quán)的尊重。美國(guó)有違憲審查，中國(guó)并沒(méi)有。我國(guó)現(xiàn)行有效的法律數(shù)量龐大，舊的準(zhǔn)法律決定、政策的法律性質(zhì)難以界定，對(duì)全部現(xiàn)行有效法律文件的條文逐句進(jìn)行合憲審查相對(duì)困難，從而出現(xiàn)一些法律文件有可能含有某些違背憲法精神的條文出現(xiàn)。

2、應(yīng)盡快建立我國(guó)的違憲審查制度

建立由全國(guó)人大常委會(huì)作為違憲審查機(jī)構(gòu)的違憲審查機(jī)制，通過(guò)確立有效的程序和方式對(duì)法律、法規(guī)和行政命令等等規(guī)范性文件是否符合憲法進(jìn)行審查，保障憲法的實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威、保障公民權(quán)利與自由，維護(hù)人權(quán)。

3、規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，規(guī)范行政權(quán)力的行使

法制改革不斷深入，對(duì)行政權(quán)力的制約備受重視。行政在執(zhí)法過(guò)程中由于其過(guò)大的自由裁量權(quán)，隨意性較大，從而經(jīng)常出現(xiàn)選擇性的執(zhí)法，導(dǎo)致了許多社會(huì)不良現(xiàn)象，易滋生腐敗，不利于社會(huì)秩序穩(wěn)定，甚至?xí)我馇址腹駲?quán)利。行政機(jī)關(guān)在行使行政自由裁量權(quán)的時(shí)候，通過(guò)法律程序有效規(guī)制自由裁量權(quán)的行使，不再讓自由裁量權(quán)不受限制，立足于實(shí)際情況，實(shí)事求是、靈活、合理地使用自由裁量權(quán)，同時(shí)，對(duì)于執(zhí)法人員的法律素質(zhì)也應(yīng)注意提高，盡量減少執(zhí)法過(guò)程中的主管色彩，保證公正、公平與公開(kāi)。

4、注重立法活動(dòng)的整體性，建立一個(gè)全面的前后兼顧的立法體系

要重視新的法律的出臺(tái)，新法的實(shí)施就是舊法的廢止，舊的法律制度的廢止也必有一系列法律條文的廢止；要對(duì)歷史上各種相沖突的、不一致的、已經(jīng)無(wú)效的法律規(guī)范，進(jìn)行統(tǒng)一的整理，增加對(duì)需要廢止的法律或低階位法的全面梳理，作廢淘汰原本不一致或已經(jīng)過(guò)期的規(guī)范，及時(shí)廢止不符合現(xiàn)代法治精神的法律，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展前進(jìn)。法律條文要明確清晰，防止綱領(lǐng)性文件帶來(lái)的法律模糊問(wèn)題。

5、廢止收容教育制度

前文中已經(jīng)提到了收容教育制度有違憲法原則，與《立法法》等法律相沖突，其實(shí)施過(guò)程得不到有效監(jiān)督，極易侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。同時(shí)，它對(duì)整個(gè)社會(huì)都帶來(lái)了負(fù)面影響。例如2013年上海法官嫖娼只被處以10日行政拘留，而北京警方對(duì)黃某某不僅行政拘留15日，而且還被收容教育半年，公安機(jī)關(guān)對(duì)兩起事件的處罰顯然不公平。公眾對(duì)于打擊賣淫嫖娼案件中公安機(jī)關(guān)的具體做法眾說(shuō)紛紜。從效果來(lái)看，收容教育并未發(fā)揮挽救、教育賣淫嫖娼人員的作用，因而已經(jīng)缺乏存在的必要。

收容教育制度曾經(jīng)確實(shí)發(fā)揮了嚴(yán)厲打擊賣淫嫖娼違法行為、凈化社會(huì)環(huán)境的作用，但在如今的社會(huì)實(shí)際環(huán)境中，收容教育制度中除了道德觀的僵化和權(quán)力觀的傲慢，很難再看到其他積極作用了，我們也明白在立法層面創(chuàng)設(shè)一個(gè)制度不易，但要廢止一個(gè)制度卻往往要付出沉重的代價(jià)。收容遣送制度被詬病多年，但直到孫志剛獻(xiàn)出自己的生命才得以終結(jié)；勞動(dòng)教養(yǎng)制造人間悲劇無(wú)數(shù)，學(xué)者聯(lián)名上書多年無(wú)果，直到唐案發(fā)生才最終得以廢止。

如今收容教育制度也該是壽終正寢的時(shí)候了，其法律依據(jù)缺乏合法性前提，相關(guān)內(nèi)容存在合法性、合理性硬傷，必須嚴(yán)格遵守行政法上“法律保留原則”的“絕對(duì)保留”原則，停止執(zhí)行，及時(shí)予以廢止。我們有理由相信與勞動(dòng)教養(yǎng)相似的收容教育制度必將面臨修改或廢止的命運(yùn)，因?yàn)檫@是法治中國(guó)建設(shè)的大勢(shì)所趨。

四、總結(jié)

本文通過(guò)“黃某某事件”分析其行政處罰的不合理之處，也論證了收容教育制度的不合法、不合理。十八屆四中全會(huì)高度重視我國(guó)的法制建設(shè)，我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)入改革深水區(qū)，繼終結(jié)了勞教制度之后，改革“收容教育”制度，終止“法外之刑”是中國(guó)司法改革的必然要求和內(nèi)在邏輯。

每一個(gè)案件的發(fā)生都有很多人去探討其法律程序是否合法、是否合理，這表明公眾的法律意識(shí)在提高，人們追求公序良俗，國(guó)家的法治進(jìn)程在推進(jìn)。國(guó)家的法治進(jìn)程需要時(shí)間和空間進(jìn)行不斷的完善，法治，一直在路上。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)）