跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的要義是嚴(yán)肅性與靈活性的兼容

●朱柏銘

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的要義是嚴(yán)肅性與靈活性的兼容

●朱柏銘

根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的要求，新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)，各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。公共預(yù)算如果超收了，收入用于沖減赤字、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或者化解政府債務(wù)；如果短收了，調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在國債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。省級預(yù)算如采取上述措施后仍不能平衡，可以報(bào)人大批準(zhǔn)后增列赤字，并報(bào)財(cái)政部備案，在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)；市、縣級政府則申請上級政府臨時救助，并在下一年度預(yù)算中歸還。

在政府預(yù)算運(yùn)作過程中，多年來存在一個通?。骸耙还芫退?、一放就亂”。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制就是希望財(cái)政管理既要有硬約束，又要有靈活機(jī)動的余地。自2000年以來，中國各級政府紛紛編制部門預(yù)算。經(jīng)過十多年的努力，取得了不少成績。但是，實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)之間仍存在一定的偏差。突出問題之一就是各職能部門在編制預(yù)算時，都強(qiáng)調(diào)本部門用款的必要性，千方百計(jì)多列項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，從而造成預(yù)算“注水”現(xiàn)象。

筆者曾參加省級人大財(cái)經(jīng)工委對某廳機(jī)關(guān)部門預(yù)算的審議，“注水”現(xiàn)象觸目驚心。一是某些項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排過多。如宣傳及科普活動經(jīng)費(fèi)85萬元，系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部垂直管理及專業(yè)技術(shù)任職資格評審經(jīng)費(fèi)70萬元，文體活動經(jīng)費(fèi)80萬元。二是某些設(shè)備采購標(biāo)準(zhǔn)過高。如臺式電腦每臺9000元、筆記本電腦每臺15000元、便攜式電腦每臺15000元。三是印刷經(jīng)費(fèi)安排過多。如宣傳及科普活動經(jīng)費(fèi)——印刷費(fèi)29萬元，地價(jià)動態(tài)監(jiān)測工作經(jīng)費(fèi)——印刷費(fèi)11萬元，立法普法及專項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)察經(jīng)費(fèi)——印刷費(fèi)20萬元，資料集群化社會服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)——印刷費(fèi)36萬元，廳中心機(jī)房管理費(fèi)——印刷費(fèi)5萬元，數(shù)據(jù)管理與分析監(jiān)測項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)——印刷費(fèi)3萬元，辦公設(shè)備購置費(fèi)——印刷費(fèi)3萬元。

這種情況的出現(xiàn)，根本原因是職能部門追求本位利益的結(jié)果，他們都扮演“經(jīng)濟(jì)人”角色，通過多列項(xiàng)目或者虛增經(jīng)費(fèi)預(yù)算，爭取更多的財(cái)政資源。不過，客觀上說與各級政府及其部門的事權(quán)邊界不清晰緊密相關(guān)。處于轉(zhuǎn)型時期的中國，政府職能并不確定和規(guī)范。經(jīng)常是，在每年第四季度編制下一年度預(yù)算時，弄不清楚將來預(yù)算執(zhí)行過程中會出現(xiàn)什么樣的臨時性事件。事先難以預(yù)料的開支，光靠占支出總額3%-5%的預(yù)備費(fèi)是無濟(jì)于事的。于是，各部門總是“未雨綢繆”，在編制預(yù)算時設(shè)法多要經(jīng)費(fèi)，“注水”預(yù)算就是這樣炮制而成的。

預(yù)算雖然是事先安排的有關(guān)政府收支狀況的一份計(jì)劃，但是一經(jīng)議會批準(zhǔn)，就具有法律效力。為了維護(hù)納稅人的利益，預(yù)算必須有硬約束力，容不得隨意“注水”，否則會造成總預(yù)算規(guī)模的膨脹，也會引起部門與部門之間的不公平。

一方面要求預(yù)算有隨機(jī)應(yīng)變的空間，另一方面又不能破壞預(yù)算的嚴(yán)肅性。如何解決這個矛盾？新加坡預(yù)算管理中硬約束與自主性結(jié)合的思想和做法值得借鑒。如根據(jù)前后6年測算出平滑GDP增長率，再據(jù)此確定支出限額；在一定期限內(nèi)和一定幅度內(nèi)，部門可以自行調(diào)劑。

一些學(xué)者和實(shí)務(wù)部門的人士認(rèn)為，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，就是要明確赤字能不能列、列多少，超收、短收又如何處理。這當(dāng)然是重要的甚至是核心的內(nèi)容。但是，赤字、超收、短收、債務(wù)，都是問題的表象，深層的環(huán)節(jié)在于預(yù)算編審和預(yù)算考評。這正是中央強(qiáng)調(diào)“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”的緣由。

向支出預(yù)算和政策拓展，意味著預(yù)算運(yùn)作機(jī)制要重新建構(gòu)。筆者建議，在預(yù)算編審和預(yù)算考評兩個環(huán)節(jié)進(jìn)行流程再造，既剔除不合理的虛增項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，又賦予職能部門一定的靈活性。

設(shè)想的預(yù)算編審流程是一個由職能部門、財(cái)政部門、人大共同參與的閉環(huán)控制系統(tǒng)。如圖1所示。

圖1 預(yù)算編審系統(tǒng)流程再造

按照上述流程，職能部門根據(jù)政府設(shè)定的總體經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)，設(shè)定支出項(xiàng)目并預(yù)期項(xiàng)目實(shí)施后可能實(shí)現(xiàn)的績效，績效指標(biāo)由各部門自行設(shè)立。然后由人大審核各支出項(xiàng)目，識別并剔除不合理的支出項(xiàng)目。待項(xiàng)目確定之后，再去考慮是否安排經(jīng)費(fèi)。這樣做的目的是在安排財(cái)政經(jīng)費(fèi)之前，先界定政府活動的范圍。如果項(xiàng)目一經(jīng)確定，再由財(cái)政部門根據(jù)一定時期的平滑GDP增長率預(yù)測支出總規(guī)模，然后將經(jīng)費(fèi)限額“切塊”給職能部門，經(jīng)費(fèi)限額確定后可以3年不變，各職能部門具體分解用款指標(biāo)，3年內(nèi)適當(dāng)可以在一定幅度內(nèi)自行調(diào)劑。

這個流程的特點(diǎn)是，人大審項(xiàng)目，財(cái)政部門審核費(fèi)用。這樣安排是與人大和財(cái)政部門的地位相一致的。以往，財(cái)政部門從信息角度難以甄別職能部門設(shè)定的項(xiàng)目是否有必要，從機(jī)構(gòu)級別看又難以去剔除一些不必要的支出項(xiàng)目，常常以經(jīng)費(fèi)去卡項(xiàng)目，結(jié)果得罪了一些部門；人大的困惑是缺少真正懂財(cái)政、懂財(cái)務(wù)的專業(yè)人員去審核紛繁復(fù)雜的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。按照新的分工，人大本來就有義務(wù)和權(quán)利去約束政府部門的行為，一旦發(fā)現(xiàn)失范的支出項(xiàng)目，直接予以否決或剔除。支出項(xiàng)目與支出經(jīng)費(fèi)的分別審核，有望實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算與政府職能的協(xié)調(diào)。

今后，職能部門往預(yù)算“注水”的做法依然會發(fā)生，財(cái)政部門在審核時仍然缺乏關(guān)于支出標(biāo)準(zhǔn)的必要信息，包括人員配置、材料價(jià)格等。為此，財(cái)政部門要對職能部門建立誠信檔案，設(shè)定支出計(jì)劃核減率等指標(biāo)，對誠實(shí)編制支出計(jì)劃的部門，予以獎勵；反之，適當(dāng)扣減。操作辦法和相關(guān)信息在政府網(wǎng)上公開。

設(shè)想的預(yù)算考評流程是一個也是一個由職能部門、財(cái)政部門、人大共同參與的閉環(huán)控制系統(tǒng)。如圖2所示。

圖2 預(yù)算考評系統(tǒng)流程再造

按照這個流程，財(cái)政部門有專業(yè)人員從事績效考評工作，但并不直接對職能部門提出要求，而是通過人大施加壓力。與原先的財(cái)政監(jiān)督相比較，專業(yè)性明顯增強(qiáng)，同時也避免財(cái)政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對職能部門“指手畫腳”的尷尬局面。在這個流程中，職能部門如果經(jīng)費(fèi)用完了，但是實(shí)際績效與預(yù)期目標(biāo)有較大的偏差，就必須接受人大的督促，制訂并實(shí)施糾偏方案。在這個考評過程中，年度績效目標(biāo)是由職能部門提出來的，財(cái)政部門并不直接干預(yù)，所以職能部門有較大的主動權(quán)和靈活性?！?/p>

（作者單位：浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)系）