金融支持集中連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的實(shí)踐與探索

李賢智等

2011年起，國務(wù)院把集中連片特困地區(qū)（以下簡稱片區(qū)）作為新時期扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，該項(xiàng)工作啟動不僅是國家轉(zhuǎn)變扶貧開發(fā)方式的創(chuàng)新舉措，也是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要部署。郴州市汝城等4個縣被納入羅霄山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)試點(diǎn)范圍，給這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧致富帶來了新的機(jī)遇。郴州市汝城縣已被列為國家扶貧攻堅(jiān)示范縣，同時在申請國家級金融扶貧試點(diǎn)縣，郴州市委市政府把“金融支持羅霄山片區(qū)扶貧攻堅(jiān)”列入2014年重點(diǎn)項(xiàng)目。為進(jìn)一步探索有效金融扶貧方式，最近筆者深入烏蒙山遵義片區(qū)和羅霄山贛州片區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，通過比較分析，借鑒遵義、贛州好的經(jīng)驗(yàn)做法，做好郴州片區(qū)的金融服務(wù)工作，促使“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”。

一、三省三市片區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對比

羅霄山郴州片區(qū)四縣有 2個國扶縣和2個省扶縣，國土面積7455平方公里，其中山地占80%，共有重點(diǎn)貧困村481個。2013年末，片區(qū)人口共159萬人，其中貧困人口54萬人，貧困發(fā)生率達(dá)3534%，比全國農(nóng)村貧困發(fā)生率高2224個百分點(diǎn)，分別比遵義、贛州片區(qū)高163和14個百分點(diǎn)，人均GDP、人均可支配收入、財(cái)政收入等指標(biāo)郴州都是三片區(qū)中最低的，片區(qū)農(nóng)村人均純收入4909元，是全國平均水平的618%和552%，分別是遵義、贛州片區(qū)的722%和876%。這說明郴州片區(qū)的扶貧攻堅(jiān)任務(wù)是最艱巨、最迫切的（見表1）。

三、三省三市片區(qū)金融扶貧實(shí)踐比較

（一）扶貧攻堅(jiān)政策比較

郴州市制定發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)力推進(jìn)羅霄山郴州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施意見》，明確了在2011-2020規(guī)劃期內(nèi)，郴州片區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目636個，總投資119268億元。2013年要啟動432個片區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目，實(shí)際已開工項(xiàng)目265個，占應(yīng)啟動項(xiàng)目的61%。這是在整個羅霄片區(qū)當(dāng)中開工項(xiàng)目比例是最高的，比贛州高出8%，比吉安高出13%，比株州高出19%。

遵義市制定了《遵義市扶貧開發(fā)綱要》、《關(guān)于打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)加快“減貧摘帽”的實(shí)施意見》等政策和文件，明確提出2015年之前實(shí)現(xiàn)4個重點(diǎn)縣、100個重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“減貧摘帽”和100萬農(nóng)村貧困人口脫貧，到2016年實(shí)現(xiàn)剩余重點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全部“減貧摘帽”。

贛州市編制了《羅霄山片區(qū)（贛州）區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)實(shí)施規(guī)劃（2011-2015年）》和《羅霄山（贛州）集中連片特殊困難地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃（2011-2015年）》，總計(jì)規(guī)劃項(xiàng)目4132個，投資規(guī)模6140億元。

（二）共性金融扶貧措施

1完善金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化片區(qū)金融生態(tài)環(huán)境

郴州片區(qū)：一是推動農(nóng)村支付體系建設(shè)，片區(qū)4個縣已設(shè)立助農(nóng)取款服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)1567個；布放自助服務(wù)終端3998臺，行政村覆蓋率100%。二是努力構(gòu)建農(nóng)村信用體系。2013年末，片區(qū)已為1903萬戶農(nóng)戶建立信用檔案，評定信用農(nóng)戶168萬戶，分別占農(nóng)戶總數(shù)的73%和646%。三是穩(wěn)步推進(jìn)金融安全區(qū)創(chuàng)建，有省級金融安全區(qū)1家，市級金融安全區(qū)2家。

遵義片區(qū)：3縣市共有銀行業(yè)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)177個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)107個。2013年末，完成“助農(nóng)取款服務(wù)村村通”工程，片區(qū)522個行政村已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，覆蓋率100%，機(jī)具布放559臺，占片區(qū)總行政村個數(shù)的10709%。

贛州片區(qū)：開展中小企業(yè)和農(nóng)村信用體系建設(shè)，推動全省首家企業(yè)征信機(jī)構(gòu)—綠盾征信有限公司于2013年7月落戶贛州，推動全市527%的行政村完成授信。2013年末，片區(qū)12縣市723%的農(nóng)戶建立了信用檔案，ATM數(shù)量達(dá)到1675臺，POS機(jī)數(shù)量為328萬臺，POS機(jī)特約商戶數(shù)量為270萬戶，行政村覆蓋率100%。。

2實(shí)施貨幣信貸政策傾斜，引導(dǎo)信貸資金加大投放

郴州片區(qū)：2013年，人行郴州中支組織轄內(nèi)13家銀行機(jī)構(gòu)，到片區(qū)開展“扶貧開發(fā)行長行”活動。充分運(yùn)用再貸款、信貸規(guī)劃和差別存款準(zhǔn)備金等貨幣政策工具扶持片區(qū)地方法人金融機(jī)構(gòu)。2013年，發(fā)放支農(nóng)再貸款7000萬元，并對3個縣的法人金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行低于同類金融機(jī)構(gòu)正常標(biāo)準(zhǔn)1個百分點(diǎn)的存款準(zhǔn)備金率。增加信貸規(guī)劃，截至2013年12月末，片區(qū)共5家地方法人金融機(jī)構(gòu)貸款余額7269億元，同比增長241%，比年初新增1411億元。

遵義片區(qū)：不斷提高支農(nóng)再貸款的使用效率，2013年累計(jì)使用支農(nóng)再貸款454億元，較年初增加192億元，增長7328%；截至2013年末，支農(nóng)再貸款余額282億元，較年初增加160億元，增長13115%，片區(qū)小額擔(dān)保貸款余額198億元，較年初增加312328萬元，增長1856%。

贛州片區(qū)：2013年12個片區(qū)縣市地方法人金融機(jī)構(gòu)貸款總余額為41510億元，增速為2619%，高出全市地方法人金融機(jī)構(gòu)平均增速258個百分點(diǎn)；全市享受支農(nóng)再貸款支持的2家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)均位于片區(qū)；全市唯一一家實(shí)施再貼現(xiàn)支持的金融機(jī)構(gòu)位于片區(qū)，2013年累計(jì)辦理再貼現(xiàn)金額為405億元。

3開展扶貧金融創(chuàng)新，提升縣域金融服務(wù)水平 郴州已推廣林權(quán)抵押貸款、稀貴金屬質(zhì)押貸款、農(nóng)戶貸記卡“一卡通”模式、小額擔(dān)保貸款+特色種養(yǎng)殖、訂單農(nóng)業(yè)貸款、“信貸+保險”模式等創(chuàng)新產(chǎn)品與服務(wù)。近三年通過創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)累計(jì)發(fā)放貸款352億元，余額增長366%，高于全部貸款增速104個百分點(diǎn)，惠及農(nóng)戶142萬戶，企業(yè)344家。

遵義推出扶貧貼息貸款、“公司+農(nóng)戶”、“惠農(nóng)卡”、“貸免扶補(bǔ)”貸款等支農(nóng)服務(wù)模式。推動基礎(chǔ)服務(wù)村村通工程，片區(qū)522個行政村實(shí)現(xiàn)助農(nóng)取款全覆蓋。截至2013年末，赤水市林權(quán)抵押貸款余額104億元，較2011年年末增長872倍。自2010年以來已累計(jì)發(fā)放貸款近5億多元，不良貸款率不到1%。

贛州創(chuàng)新大額農(nóng)貸、小額農(nóng)貸、惠農(nóng)卡、林權(quán)抵押、果權(quán)抵押、倉單質(zhì)押、豬舍抵押等等新型涉農(nóng)信貸產(chǎn)品與抵押方式。支持開發(fā)新型小微企業(yè)信貸產(chǎn)品，截至2013年末，全市小微企業(yè)貸款余額34211億元，比年初增長2118%，高出全部企業(yè)貸款增速377個百分點(diǎn)。

（三）地方特色金融扶貧措施

郴州片區(qū)：發(fā)展普惠金融，創(chuàng)建“國家級”金融扶貧示范縣 人行郴州中支以“創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)小額擔(dān)保貸款”為重點(diǎn)，發(fā)展片區(qū)普惠金融，并通過市政府出臺了《郴州市推動創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)小額擔(dān)保貸款工作實(shí)施細(xì)則》。截至2013年末，片區(qū)4縣擔(dān)?；鸾痤~3003萬元，小額擔(dān)保貸款余額9335萬元，扶貧貼息貸款2400萬元，當(dāng)年財(cái)政貼息金額989萬元，扶持自主創(chuàng)業(yè)人數(shù)1965人，帶動就業(yè)人數(shù)15456人。2014年積極創(chuàng)建“國家級”金融扶貧示范縣，探索我國金融扶貧新思路、新方法。

遵義片區(qū)：搭建農(nóng)村資源和農(nóng)戶信用信息數(shù)據(jù)共享平臺

赤水市以信用建設(shè)為突破口，搭建“農(nóng)村資源和農(nóng)戶信用信息數(shù)據(jù)共享平臺”，深入推進(jìn)林權(quán)抵押貸款，實(shí)現(xiàn)人民銀行、農(nóng)信社、林業(yè)部門聯(lián)網(wǎng)查詢，盤活了林業(yè)資源、減少了貸款時間，降低了融資成本，促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，化解了林農(nóng)貸款難。

贛州片區(qū)：壯大扶貧金融組織體系，探索財(cái)政擔(dān)保融資

一是恢復(fù)國有商業(yè)銀行縣（市）撤并網(wǎng)點(diǎn)，12個連片特困區(qū)域共恢復(fù)或升級分支機(jī)構(gòu)12個；二是引入新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，目前全市3個村鎮(zhèn)銀行均位于羅霄山連片特困區(qū)域；三是支持證券和保險行業(yè)發(fā)展壯大，目前12個連片特困區(qū)域共有證券分支機(jī)構(gòu)15個，保險分支機(jī)構(gòu)152個；四是引導(dǎo)并規(guī)范小額貸款公司、擔(dān)保公司等機(jī)構(gòu)運(yùn)營發(fā)展，12個連片區(qū)域共有融資性擔(dān)保公司30家、小貸公司22家；五是通過財(cái)政出資組建擔(dān)?；稹⒇?cái)政牽頭成立擔(dān)保公司以及實(shí)施財(cái)政貼息獎補(bǔ)等方式，消除金融機(jī)構(gòu)參與扶貧開發(fā)的后顧之憂。截至2013年末，12個連片特困區(qū)域地方財(cái)政性擔(dān)保貸款余額總計(jì)達(dá)到68億元。

四、三省三市片區(qū)金融扶貧存在的主要問題

（一）金融扶貧政策傾斜不夠，信貸資源配置有待優(yōu)化

目前，國家及省級層面尚未出臺針對連片特困地區(qū)存款準(zhǔn)備金、再貸款、再貼現(xiàn)等方面差別化的金融貨幣政策，缺乏明確的融資總量、支持重點(diǎn)、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和考核要求。由于貧困落后，片區(qū)商業(yè)銀行在競爭性信貸資源獲取中本來就處于非常不利的境地，各金融機(jī)構(gòu)也未在片區(qū)實(shí)施與發(fā)達(dá)地區(qū)有差別化的考核體系和經(jīng)營管理方式，使得片區(qū)金融資源供需矛盾日益凸顯，扶貧開發(fā)受到影響。三片區(qū)再貸款總余額為1056億元，每個縣市平均僅056億元；再貼現(xiàn)總余額為185億元，每個縣市平均不到01億元。從表3知，2013年 “康復(fù)扶貧貼息貸款”三片區(qū)均未開展，郴州、遵義的再貼現(xiàn)均為0。

（二）金融扶貧部門協(xié)調(diào)不暢，金融扶貧主動性不強(qiáng)

我國扶貧貼息貸款發(fā)放機(jī)制改革后，貼息資金由省扶貧辦在全省各貧困縣間進(jìn)行分配，各貧困縣扶貧部門再根據(jù)企業(yè)和農(nóng)戶貸款提交利息清單金額進(jìn)行貼息補(bǔ)貼，操作透明度低、隨意性強(qiáng)，同時人民銀行和各金融部門無法獲知哪些貸款享受到扶貧貼息，部門之間缺少溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。由于片區(qū)貸款的風(fēng)險與收益不平衡，社會效益與商業(yè)利益不平衡，隨著我國金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營企業(yè)化，追求利益最大化，出于收益和風(fēng)險等因素，不愿涉足扶貧領(lǐng)域，工作主動性不強(qiáng)，扶貧內(nèi)在動力不足。

（三）金融組織體系不完善，金融市場競爭不充分

由于經(jīng)濟(jì)總量不足，片區(qū)在引進(jìn)新型、大型金融機(jī)構(gòu)上缺乏動力和底氣，金融機(jī)構(gòu)相對其他地區(qū)明顯偏少，金融組織體系也不完善。以郴州片區(qū)為例，郴州11縣市區(qū)證券機(jī)構(gòu)、小貸公司、擔(dān)保公司分別有14、18、15家，而片區(qū)4縣僅1、5、2家，比非片區(qū)縣市明顯偏少。另外中介服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展較慢，三片區(qū)融資中介機(jī)構(gòu)體系發(fā)展滯后，尤其是專業(yè)的信用評級機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)等。

（四） 金融產(chǎn)品和服務(wù)較為單一，難以滿足片區(qū)金融需求

片區(qū)各縣域投資、理財(cái)、代理證券買賣等中間業(yè)務(wù)開展較少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度倚重銀行傳統(tǒng)間接融資，股市、債券等直接融資手段除贛州市章貢區(qū)、遵義赤水市、湖南省汝城縣外，其它區(qū)域幾乎空白。片區(qū)直接債務(wù)融資總額為1000億元，平均每個區(qū)域僅為052億元。另外各種中介費(fèi)用如擔(dān)保、評估費(fèi)過高，造成融資成本偏高，也直接影響片區(qū)金融對企業(yè)的信貸支持。

五、片區(qū)扶貧開發(fā)政策建議

（一）頂層設(shè)計(jì)金融扶貧政策，對片區(qū)實(shí)行差別化管理

建議由人民銀行牽頭，召開一行三會、財(cái)政、稅務(wù)、民政等部門的部級協(xié)調(diào)會，各部門就片區(qū)金融扶貧制定差別化的金融扶貧措施，出臺具有可操作性政策細(xì)則。金融管理機(jī)構(gòu)要加大信貸政策工具對片區(qū)傾斜力度，如降低機(jī)構(gòu)設(shè)立準(zhǔn)入門檻、建立金融產(chǎn)品創(chuàng)新激勵機(jī)制、增加信貸規(guī)劃；增加再貸款、再貼現(xiàn)限額，通過再貸款、再貼現(xiàn)補(bǔ)充片區(qū)機(jī)構(gòu)資金來源；降低片區(qū)法人機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率1到3個百分點(diǎn)等。各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)施差別化考核和經(jīng)營管理制度，對片區(qū)實(shí)施“特定地區(qū)、特定時期，給予特定政策”，要提高貸款風(fēng)險容忍度、擴(kuò)大信貸規(guī)模、放寬貸款審批權(quán)限、制定更靈活定價機(jī)制、增設(shè)縣域網(wǎng)點(diǎn)等。

（二）整合社會資源，實(shí)施開發(fā)性扶貧

授人以魚，不如授人以漁。加強(qiáng)金融政策與財(cái)稅政策協(xié)調(diào)配合，加大財(cái)政補(bǔ)貼的力度、廣度，將中央、省安排給市、縣、鄉(xiāng)的財(cái)政扶貧類資金進(jìn)行整合，集中投入，提高效益。采取“政府拿一點(diǎn)、項(xiàng)目捆一點(diǎn)、銀行貸一點(diǎn)、群眾籌一點(diǎn)、市場運(yùn)作補(bǔ)一點(diǎn)”的辦法，多元化籌措扶貧資金。加快扶貧方式由輸血式扶貧向造血式扶貧轉(zhuǎn)變，由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。

（三）發(fā)揮金融“孵化器”作用，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化扶貧

鑒于片區(qū)金融不發(fā)達(dá)，金融機(jī)構(gòu)在金融總量上要“盤活存量、引進(jìn)增量”，實(shí)施差別化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，扶持發(fā)展一批覆蓋面廣、帶動能力強(qiáng)、具有地方特色的農(nóng)副產(chǎn)品加工、營銷企業(yè)，積極推行以“公司+基地+農(nóng)戶”等產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。

（四）創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品，提高農(nóng)村金融服務(wù)水平

要利用農(nóng)行、農(nóng)信社、農(nóng)發(fā)行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，發(fā)揮扶貧“主力軍”作用。繼續(xù)發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等農(nóng)村金融組織。因地制宜、積極開發(fā)適合片區(qū)需求的金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，加大直接融資力度，如推動農(nóng)村各類資源要素交易平臺建設(shè)，推動農(nóng)村“三權(quán)”由靜態(tài)變動態(tài)，發(fā)行“政策性金融債券”等，較好適應(yīng)貧困地區(qū)對金融的多樣化需求。