市級行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理實(shí)證研究——基于紹興市資產(chǎn)管理調(diào)研數(shù)據(jù)

金楊丹

（紹興市行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理中心 浙江 紹興）

行政事業(yè)單位資產(chǎn)，是指由行政事業(yè)單位占有和使用的、在法律上確認(rèn)為國家所有，且能夠以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理包括行政事業(yè)單位資產(chǎn)的配置、使用、處置以及產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估、績效評價、收益收繳等內(nèi)容。當(dāng)前，紹興市級行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理重點(diǎn)包括：資產(chǎn)配置、房產(chǎn)出租、閑置資產(chǎn)（除房產(chǎn)以外）調(diào)劑、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)登記（資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)信息登記和維護(hù)）、收益收繳等內(nèi)容。

一、市級行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作遵循的原則

1.與預(yù)算管理相相結(jié)合、厲行節(jié)約的原則

市級行政事業(yè)單位需要配置資產(chǎn)，應(yīng)嚴(yán)格按照市財政局批復(fù)的年度預(yù)算執(zhí)行。未列入年度預(yù)算安排，一律不得隨意購建。

單位配置資產(chǎn)以 節(jié)約行政成本、提高資產(chǎn)效益為原則。單位配置資產(chǎn)，應(yīng)向市財政局提出配置申請。市財政局應(yīng)首先考慮從現(xiàn)有的 公物倉 資產(chǎn)（閑置資產(chǎn)）中調(diào)劑或借用，若調(diào)劑、借用均不成功但可以租賃的（尤其對于房產(chǎn)），費(fèi)用按年度預(yù)算執(zhí)行。若調(diào)劑和租借都不成功的，最后再考慮購建。另外，單位更新資產(chǎn)必須遵循 先報廢、后購建 的原則，不得超標(biāo)準(zhǔn)占有資產(chǎn)，或出現(xiàn)閑置資產(chǎn)泛濫。

2.集中管理原則

市級行政事業(yè)單位處置（報廢）資產(chǎn)，由市財政局資產(chǎn)管理中心（以下簡稱 資產(chǎn)管理中心）集中收攏，待倉庫滿后，經(jīng)評估機(jī)構(gòu)評估，委托拍賣中介集中拍賣，拍賣款由資產(chǎn)管理中心集中收繳；市級行政事業(yè)單位房產(chǎn)出租集中管理模式為：由市財政局授權(quán)市機(jī)管局和市建設(shè)局集中受理出租申請、公共資源交易中心集中招標(biāo)出租、資產(chǎn)管理中心集中收繳房租；另外，對于各單位提出處置但仍可使用的閑置資產(chǎn)，集中納入公物倉 管理，由資產(chǎn)管理中心統(tǒng)一調(diào)劑和無償出借。

通過資產(chǎn)的集中管理，一方面，可以防止各單位隨意處置或出租資產(chǎn)，有利于資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理，防止國有資產(chǎn)流失；另一方面，通過引入集中招拍等市場機(jī)制，提高國有資產(chǎn)收益。

3.分類管理原則

在處置資產(chǎn)（除房產(chǎn)外）過程中，將資產(chǎn)分為直接報廢資產(chǎn)和尚可使用資產(chǎn)。報廢資產(chǎn)進(jìn)入報廢倉庫報廢，尚可使用資產(chǎn)納入 公物倉 用于調(diào)劑和無償出借，繼續(xù)發(fā)揮效益。

對于行政事業(yè)單位房產(chǎn)，分為納入 三集中 管理房產(chǎn)和自行出租房產(chǎn)。自行出租房產(chǎn)主要包括在政策之前出租的房產(chǎn)、不具備集中招租的房產(chǎn)以及不適宜集中招租的房產(chǎn)。出于尊重歷史、保護(hù)承租人權(quán)益和維護(hù)社會利益角度考慮，此類房產(chǎn)暫未納入 三集中 管理。

二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作中的探索

近年來，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理受到中央和地方的高度重視。2013 年，由中央牽頭，在全國范圍內(nèi)開展行政事業(yè)單位辦公用房整治。2014 年，重點(diǎn)開展行政事業(yè)單位出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記工作，以進(jìn)一步夯實(shí)資產(chǎn)管理基礎(chǔ)。這幾年，紹興市在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作方面，進(jìn)行了努力探索，取得了一定的工作創(chuàng)新。

1.市級行政事業(yè)單位資產(chǎn)分類處置

近幾年，對于資產(chǎn)報廢處置工作，重點(diǎn)致力于嚴(yán)格審批、規(guī)范程序。2011 年、2012 年、2013 年集中處置報廢資產(chǎn)情況如下表所示：

年份處置收入（萬元）2011 52 77 2360 108 2012 56 92 2900 134 2013 105 112 3354 70合 計 281 8614 312指標(biāo) 涉及單位數(shù)（家）審核批數(shù)（批）報廢資產(chǎn)價值（萬元）

收儲價值（萬元）2012（7 12月） 1 12 4.07 2013 2 534 47.43合 計 546 51.5年份 指標(biāo) 收儲批數(shù)（批）資產(chǎn)件數(shù)（件）

2. 公物倉 資產(chǎn)公開調(diào)劑和無償出借

閑置資產(chǎn)（ 公物倉 資產(chǎn)）的公開調(diào)劑和無償出借，不但可以充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的使用效益，還可以節(jié)約一定的財政資金。該項(xiàng)工作自2012 年11 月開展以來，截至2013 年底，市級 公物倉 無償出借給7 家單位7 批次218 件資產(chǎn)，合計價值19.5 萬元。情況如下表所示：

年份指標(biāo) 涉及單位（家）調(diào)劑批數(shù)（批）出借批數(shù)（批）出借數(shù)量（件）2012（11、12 月） 1 0 1 1 2013 6 0 6 217合 計 0 7 218出借價值（萬元）0.42 19.05 19.5

3.市級行政事業(yè)單位房產(chǎn) 三集中 和 以票控租 管理

市級行政事業(yè)單位房產(chǎn)出租實(shí)行 三集中 管理以來，租金收入逐年提高，有力補(bǔ)充了財政收入。自2011年（9 月開始）、2012 年、2013 年納入 三集中 管理情況如下表所示：

年份新增房租（萬元）2011（9月開始） 8 48 20.33% 352指標(biāo) 涉租單位（家）新增出租房產(chǎn)（處）較原租金上漲老合同租金（萬元）2012 23 194 35.3% 1532 280年租金合計（萬元）352 1812 2013 48 173 44.26% 957 1614 2571合 計 415 2841 1894 4735

2013 年，探索通過 以票控租 機(jī)制對行政事業(yè)單位房產(chǎn)出租實(shí)施有效的、精細(xì)化的管理。市財稅局確立了行政事業(yè)單位房產(chǎn)租金統(tǒng)一由資產(chǎn)管理中心集中收繳、出租發(fā)票統(tǒng)一由資產(chǎn)管理中心開具。自該機(jī)制落實(shí)以后至2013 年底，經(jīng)資產(chǎn)管理中心收繳的房租情況如下表所示：

年份 指標(biāo) 涉租單位（家） 出租合同（份） 房租（萬元行政、參公事業(yè) 11 100 369其它事業(yè) 23 99 605合 計 34 199 974

通過 以票控租 機(jī)制，第一，可以摸清單位自行出租房產(chǎn)的情況；第二，可以規(guī)范國有資產(chǎn)收益上繳財政行為；第三，可以在一定程度上杜絕單位任意出租房產(chǎn)的問題。

三、資產(chǎn)管理中存在問題及分析

1.管理體制方面，機(jī)構(gòu)設(shè)置尚不到位，不利于理順資產(chǎn)管理職能

當(dāng)前，資產(chǎn)管理中心主要承擔(dān)著市級行政事業(yè)單位廢舊物質(zhì)報廢處置、牽頭閑置房產(chǎn)出租、行政事業(yè)單位其他資產(chǎn)處置劃轉(zhuǎn)以及單位對外投資國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)變更等工作，并按照市政府要求完成資產(chǎn)管理其他方面的工作。由于資產(chǎn)管理一些職能分散在財政各業(yè)務(wù)處室，導(dǎo)致有些事項(xiàng)處理對外口徑不一致。

另外，在房產(chǎn)管理方面，由于將行政事業(yè)單位房產(chǎn)委托由市機(jī)管局（自管公房）、市建設(shè)局（直管公房）分別管理。在管理中，特別是在房產(chǎn)出租事項(xiàng)遇到困難時，難免出現(xiàn)部門之間責(zé)任推諉和扯皮現(xiàn)象，致使深化行政事業(yè)單位房產(chǎn)管理工作捉襟見肘。

2.房產(chǎn)出租管理中，納入 三集中 管理比例仍偏低

截至2013 年底，已通過 三集中 管理收取租金的房產(chǎn)總共415 處，結(jié)合2012 年的市級行政事業(yè)單位房產(chǎn)清查結(jié)果看，市級行政事業(yè)單位出租出借房產(chǎn)總數(shù)1203 處，僅占34.50%，大部分仍處于自行出租狀態(tài)。大量自行出租房產(chǎn)的存在，一方面不利于行政事業(yè)單位資產(chǎn)的集中管理，提高國有資產(chǎn)效益；另一方面，也給黑箱操作 和領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私留下隱患。

3.納入 三集中 出租管理房產(chǎn)違約率仍居高

當(dāng)前違約行為主要表現(xiàn)為拖欠房租現(xiàn)象。經(jīng)統(tǒng)計，2014 年5 月、6 月、7 月、8 月納入 三集中 出租管理房產(chǎn)拖欠房租情況如下表所示：

計時間 指標(biāo) 拖欠房租房產(chǎn)數(shù)（處）統(tǒng)應(yīng)繳房租房產(chǎn)數(shù)（處） 繳租逾期率5 月8 日 93 339 27.43%6 月8 日 91 349 26.07%95 7 月8 日8 月8 日86 402 388 24.48%21.39%

經(jīng)落實(shí) 資產(chǎn)管理中心每月催告產(chǎn)權(quán)單位、產(chǎn)權(quán)單位催告承租人繳租 機(jī)制后，繳租逾期率有所回落，但仍超20%。高違約率除了近幾年經(jīng)濟(jì)形勢低靡、交通治理導(dǎo)致經(jīng)營效益不佳致使承租人違約外，還有一個重要原因，就是產(chǎn)權(quán)單位特別是行政及參公事業(yè)單位因出于 單位經(jīng)費(fèi)由財政統(tǒng)籌安排，與房租收入不掛勾 考慮，對出租房疏于管理，國有資產(chǎn)管理責(zé)任不到位。另外，可能存在部分承租人認(rèn)為行政事業(yè)單位房產(chǎn)姓 公 ，缺少明確的利益主體，違約拖欠房租，公 家也不會追究。事實(shí)上，針對此類合同違約，通過司法途徑解決確實(shí)存在困難，尤其是在法院強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)。

4.單位對于 公物倉 資產(chǎn)調(diào)劑積極性不高

據(jù)調(diào)研結(jié)果看，截至2013 年年底，公物倉 資產(chǎn)只發(fā)生無償出借業(yè)務(wù)，時限一般為一年，未發(fā)生調(diào)劑業(yè)務(wù)。一方面，相對于新辦公設(shè)備及家具，公物倉 資產(chǎn)質(zhì)量及性能確實(shí)較差；另一方面，大部分單位主觀上還未樹立節(jié)約意識，寧可暫時借用，也不愿調(diào)劑使用 舊東西 。

5.資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中房產(chǎn)信息不完善

當(dāng)前，紹興市級行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)已基本完善，但單位對于資產(chǎn)信息動態(tài)更新欠及時，特別是房產(chǎn)方面，因?yàn)榭陀^上也存在大量房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明、權(quán)屬不清的情況，給登記和完善帶來困難。且因缺少有效監(jiān)督機(jī)制，單位對于房產(chǎn)狀態(tài)變化（如房產(chǎn)自用轉(zhuǎn)化為出租、出借等）未在管理系統(tǒng)中作及時更新，造成信息系統(tǒng)里資產(chǎn)信息不全、不新。

四、意見及建議

1.理順資產(chǎn)管理體制，破除部門障礙

在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理越來越受到重視的形勢下，建議改革和理順資產(chǎn)管理體制。將現(xiàn)有的資產(chǎn)管理中心擴(kuò)充或重新組建。提升單位級別（當(dāng)前紹興市財政局資產(chǎn)管理中心為副科級事業(yè)單位）、集中資產(chǎn)管理權(quán)限、增加人員編制。將分散在財政各業(yè)務(wù)處室和市機(jī)管局、市建設(shè)局的資產(chǎn)管理權(quán)限收歸資產(chǎn)管理中心，以理順管理體制、統(tǒng)一責(zé)任主體、消除管理縫隙。人員編制方面，可以將原財政業(yè)務(wù)處室和市機(jī)管局、市建設(shè)局相關(guān)資產(chǎn)管理人員抽調(diào)組成，亦可通過事業(yè)單位考試統(tǒng)一招錄。

督促各單位落實(shí)具體資產(chǎn)管理責(zé)任人和管理員，有條件的單位應(yīng)配備專職管理員；建立完善對各單位資產(chǎn)管理人員的定期培訓(xùn)、知識更新制度等；同時加強(qiáng)對單位資產(chǎn)管理人員的考核，提高資產(chǎn)管理隊伍的專業(yè)水平。

2.挖掘 以票控租 深度，促進(jìn)房產(chǎn)出租 三集中

嚴(yán)格控制對自行出租房產(chǎn)開具發(fā)票。針對當(dāng)前仍存在大量自行出租房產(chǎn)的問題，將繼續(xù)挖掘 以票控租 機(jī)制的潛力。以票控租 機(jī)制前期已初見成效，規(guī)范了各單位國有資產(chǎn)收益繳庫行為。在此基礎(chǔ)上，將嚴(yán)格審查未公開招租的原因。除歷史遺留問題、條件上不適合公開招租等原因暫時不能納入集中管理外，對于可以公開招租但仍自行出租的房產(chǎn)，將一律不再開具發(fā)票。以此倒逼行政事業(yè)單位房產(chǎn)的 陽光招租。

3.繼續(xù)落實(shí)房租 催告催繳 機(jī)制，完善補(bǔ)充房租管理辦法

（1）繼續(xù)落實(shí) 資產(chǎn)管理中心每月催告產(chǎn)權(quán)單位、產(chǎn)權(quán)單位催告承租人繳租 機(jī)制。為提高產(chǎn)權(quán)單位對國有資產(chǎn)管理的責(zé)任感，資產(chǎn)管理中心將繼續(xù)落實(shí)每月催告制度，同時，也提高承租人履行合同的誠信意識，防止出現(xiàn)違約潮。

（2）研究落實(shí)繳租激勵機(jī)制。為提高承租人及時繳租的積極性，對于已經(jīng)經(jīng)過公開招租的房產(chǎn)，承租人正在持續(xù)經(jīng)營的，同時不存在轉(zhuǎn)租等違約行為并按合同約定按時足額繳納租金且又有意向續(xù)租的，可以由原承租人提出書面申請，經(jīng)資產(chǎn)管理中心核實(shí)繳租情況、產(chǎn)權(quán)單位簽署意見、市機(jī)管局審核（直管公房由市房管處簽署意見、市建設(shè)局審核），報市財政局審批同意后可最多續(xù)租一個合同期，續(xù)租價格一般不低于原合同期最后一年租金標(biāo)準(zhǔn)。

4.財政各業(yè)務(wù)處室配合，充分發(fā)揮 公物倉 效用

公物倉 資產(chǎn)性能良好，尚可使用，可以滿足一般工作要求。財政各業(yè)務(wù)處室對歸口單位業(yè)務(wù)情況比較了解，對單位的資產(chǎn)配置較容易把關(guān)，因此，建議各處室積極配合，充分發(fā)揮 公物倉 效用，促進(jìn)國有資產(chǎn)的共享共用 。第一，在審批新購建資產(chǎn)前，首先考慮從公物倉 資產(chǎn)中調(diào)劑或借用。第二，對于臨時性機(jī)構(gòu)或臨時性業(yè)務(wù)需要資產(chǎn)的情況，可以借用，期限一般不超過一年；除此之外，應(yīng)從 公物倉 中調(diào)劑資產(chǎn)，辦理資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。

5.落實(shí)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)信息專人負(fù)責(zé)和監(jiān)督機(jī)制

資產(chǎn)管理信息是資產(chǎn)管理工作的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)工作不實(shí)勢必影響整個資產(chǎn)管理效益。做實(shí)做好行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)對于提高資產(chǎn)管理水平起到技術(shù)性支撐作用。應(yīng)督促各單位落實(shí)專人負(fù)責(zé)資產(chǎn)信息管理工作，做實(shí)做好本單位資產(chǎn)信息特別是房產(chǎn)信息的更新維護(hù)工作。作為國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理部門，市財政局各業(yè)務(wù)處室要落實(shí)專人加強(qiáng)對各歸口單位信息管理方面的日常指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，確保資產(chǎn)信息及時、有效。這樣，有利于各級部門動態(tài)完整地掌握單位資產(chǎn)相關(guān)信息，所有者和管理者強(qiáng)化對資產(chǎn)的監(jiān)控，促進(jìn)信息共享共用。