整村山區(qū)農(nóng)民“帶著財產(chǎn)”變市民的探索

肖俊彥

編者按：成都市龍泉驛區(qū)大蘭村整村成建制轉變?yōu)槭忻?，其引人注目之處是農(nóng)民“帶著財產(chǎn)”進城，即購買城市商品住房、社保資金及搬遷等費用，政府、村集體組織、農(nóng)民均無支出，所需資金來源于以宅基地為主體的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤置換產(chǎn)生的級差地租收益，同時，農(nóng)民還繼續(xù)享有農(nóng)村集體土地權益。

農(nóng)村居民成建制整體“農(nóng)轉市”將很可能是我國農(nóng)民市民化的一條重要途徑;農(nóng)民“帶著財產(chǎn)進城”成為市民是可能的并具有現(xiàn)實條件，同時，在土地產(chǎn)權關系、土地市場交易收益分配、占補耕地質量不平衡、進城農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的監(jiān)管等方面也需要政策、法律做出重大調整。

一、整村山區(qū)農(nóng)民轉為市民

成都市龍泉驛區(qū)萬興鄉(xiāng)大蘭村位于該區(qū)龍泉山脈深處，幅員面積9.25平方公里，農(nóng)地1.38萬畝，農(nóng)業(yè)戶468戶、1646人，自然條件艱苦，經(jīng)濟發(fā)展困難。龍泉驛區(qū)黨委、政府深入進行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，力圖破解長期以來形成的城鄉(xiāng)二元體制矛盾和“三農(nóng)”難點問題，推進城鄉(xiāng)一體化、城鎮(zhèn)化進程，于2007—2010年分期將大蘭村整村農(nóng)民搬遷下山進城轉為城市居民（以下稱“農(nóng)轉市”）。幾年的實踐，實現(xiàn)了當?shù)攸h委、政府提出的“三充分一持續(xù)”目標：

——實現(xiàn)了充分安居。大蘭村村民的新居，分布在龍泉驛的4處商品房小區(qū)內。1646名農(nóng)民免費獲得人均35平方米的城市商品住房，平均每戶擁有1.5套住房，實現(xiàn)了居住方式的轉變。按目前價格，大蘭村村民人均住房凈資產(chǎn)15萬元以上。

——實現(xiàn)了充分就業(yè)。近850名可就業(yè)勞動力中，800多人已在本地就業(yè)，就業(yè)率達95%：包括工資、集體分紅、社保在內，年人均純收入從2007年的4120元增加到2012年的1.55萬元，比移民前增長了2.8倍，高于該年龍泉區(qū)農(nóng)村居民人均純收入12554元。

——實現(xiàn)了充分保障。投入0.7億元為符合條件的1607人購買社會保障基金;2012年，男60歲、女50歲以上按月領取1000元以上的養(yǎng)老金。

——實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為移民無償配置人均10平方米的商鋪作為基本生活保障，并委托大蘭村股份合作社統(tǒng)一經(jīng)營、按股分紅;全村農(nóng)地出租年租金300萬元;2008年底，大蘭村成立了農(nóng)民股份合作社，大蘭村民以每人1.5萬元現(xiàn)金、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權（包括自留地、自留山、林權）、農(nóng)村宅基地使用權入股。目前合作社擁有村民2469萬股金、大蘭村9.25平方公里土地、16460平方米（每個村民10平方米）的商鋪，僅股金和商鋪價值就超過1億元。

享受市民待遇的大蘭村村民，同時還擁有該村農(nóng)村集體土地權益，可以說是“帶著財產(chǎn)進城”的新型市民。

二、整村“農(nóng)轉市”的動因與背景

龍泉驛區(qū)地處成都平原東緣，面積559平方公里，2008年末常住人口60萬，其中農(nóng)業(yè)人口35萬人，約占總人口的58%。龍泉驛區(qū)平壩地區(qū)緊臨成都中心市區(qū)，交通、經(jīng)濟發(fā)達，是成都市正在實施的城市化主體區(qū)域。但其東部山區(qū)主要由松散的頁巖組成，山體破碎，蓄不住水，6萬農(nóng)民面臨“出行難、飲水難、就醫(yī)難、上學難”等諸多難題。其中部分山區(qū)群眾由于缺水干旱，靠天吃飯，收入微薄。

作為龍泉驛區(qū)最為偏遠的山區(qū)村，大蘭村極度干旱，村里人吃水經(jīng)?？空密囁?。2006年大旱，村里1萬多畝土地顆粒無收。更為致命的是，龍泉山區(qū)滑坡塌方等災害頻發(fā)，進入汛期，該村平均降雨量最高曾達500余毫米，暴雨引發(fā)的山體滑坡、崩塌等地質災害頻發(fā)。群眾生命財產(chǎn)飽受威脅，防災困擾山區(qū)干部群眾。當?shù)乩习傩站幜藗€順口溜，說大蘭村“雨也難，旱也難，不雨不旱依然難”，稱其為“大難村”。2007年，大蘭村人均純收入僅3600元/人左右，遠低于龍泉驛區(qū)農(nóng)民人均純收入7255元的水平。

龍泉驛區(qū)曾經(jīng)對東部山區(qū)實施組團幫扶工作，增加投入，但收效并不顯著，難以從根本上提高農(nóng)民的家庭收入和生活質量，反而造成了不少經(jīng)濟資源的浪費。同時，龍泉驛區(qū)也是成都（國家）經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)所在地，工商業(yè)用地十分緊張。為徹底改變農(nóng)民生活與恢復自然生態(tài)、解決高新開發(fā)區(qū)建設用地，龍泉驛區(qū)委、政府抓住成都市作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試驗區(qū)和2008年“5.12”地震災后重建的機遇，在發(fā)展觀念上發(fā)生了重大轉變，“與其進村愚公移山，不如移民下山進城”，經(jīng)過國家相關部門批準，設立“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)災后重建富民惠民生態(tài)移民綜合實驗”項目，引入市場資金參與土地綜合整治，對該村實施“生態(tài)移民”，“動地、動房、動人”三結合，依托城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，激活農(nóng)村土地資源價值，讓山區(qū)農(nóng)民分享土地級差地租紅利成為城市居民，從根本上轉變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，同時將宅基地整理還耕，山坡地退果還林，全面恢復自然生態(tài)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

三、整村“農(nóng)轉市”工程的實施

龍泉驛區(qū)大蘭村整村“農(nóng)轉市”模式有三大突出之點：一是大蘭村整村農(nóng)民“帶著財產(chǎn)”進城。盡管大蘭村整村農(nóng)民流轉了土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、自留地（山）使用權、林地使用權，但依然保留其所有者權益，出讓的只是宅基地使用權，并利用出讓宅基地收入重置了較為可靠的城市生活就業(yè)基礎，可以說實現(xiàn)了農(nóng)民帶著財產(chǎn)進入城。二是在大蘭村生態(tài)移民過程中，政府、村集體組織、農(nóng)民都無需資金投入，所需資金來源于以宅基地為主體的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤置換的級差地租收益。三是引入公司支付前期整村農(nóng)民“農(nóng)轉市”的費用，而后利用開發(fā)的耕地指標掛牌拍賣所得資金來獲得補償與收益。大蘭村整理出宅基地363畝，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標置換拍賣獲得10.8億元，其中，支付大蘭村整村“農(nóng)轉市”費用投入4.1億元，其余歸地方政府和銀河公司所有。當?shù)卣J為，這是“政府不負債、農(nóng)民不出錢、企業(yè)不虧本”共贏模式。

整村“農(nóng)轉市”工程的實施主要涉及4個利益主體：大蘭村農(nóng)民、萬興鄉(xiāng)政府、大蘭村農(nóng)民股份合作社、大蘭村銀河富民投資有限公司。四者在其中的角色如下：

（一）大蘭村農(nóng)民

1、填寫《“參與大蘭村銀河統(tǒng)籌城鄉(xiāng)災后重建生態(tài)移民富民惠民實踐”入社申請書》，承諾“自愿長久放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權（包括自留山、林權）、集體建設用地使用權（包括房屋所有權）和大蘭村集體經(jīng)濟組織成員身份”，并以1.5萬元/人及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村集體建設用地使用權、農(nóng)村房屋產(chǎn)權和集體林地使用權入股大蘭農(nóng)民股份合作社。

2、同意成立大蘭村農(nóng)民股份合作社，并入股成為股東。

3、填寫《入社申請書》后，即可辦理手續(xù)轉為龍泉驛區(qū)市民，享受市民待遇。

4、接受貨幣補償。大體上，每戶農(nóng)戶獲得的拆遷費和各類補償約8—10萬元，包括：補助裝修費7000元/人、搬家費200元/戶、征地費（林地）6000元/畝、（草地）4000—4500元/畝，40歲以下18歲以上的男子就業(yè)費2萬元/人，30歲以下18歲以上婦女就業(yè)費8000元/人，18歲以下未成年人1萬元/人。

5、接受房屋補償。每人免費35平方米城市商品住房和人均10平方米的商鋪，具體由大蘭村銀河富民投資有限公司辦理。

（二）萬興鄉(xiāng)政府

1、萬興鄉(xiāng)政府代管大蘭村所有土地資源，受“大蘭村農(nóng)民股份合作社”委托與銀河公司進行交易談判，統(tǒng)一流轉原大蘭村集體土地經(jīng)營權，并協(xié)調、監(jiān)督整個實施過程的公開、公正，確保農(nóng)民的合法權益。

2、協(xié)助區(qū)國土部門對銀河公司的耕地項目工程驗收并確權辦證，依法征收耕地占用補償費，確認新增耕地指標和批準異地流轉，同意在土地市場拍賣交易。

3、繼續(xù)對移民后的大蘭村“兩委”、“大蘭村農(nóng)民股份合作社”進行管理、監(jiān)督。

（三）大蘭村農(nóng)民股份合作社

1、按照自愿加入的原則，全體村民入股建立，形成整村農(nóng)民的集體土地產(chǎn)權代表和交易談判主體。

2、與銀河公司進行土地轉換為耕地的指標“期貨”交易，確定房屋、搬遷補助、社保繳費以及商鋪資產(chǎn)入股等收益的交易協(xié)議。

3、移民后繼續(xù)擔任履約談判主體和商鋪資產(chǎn)、入股資金與集體土地的集體法人代表，確保集體資產(chǎn)保值升值，并進行分紅。

（四）大蘭村銀河富民投資有限公司

1、由大蘭村農(nóng)民股份合作社、四川省銀河投資股份有限公司、成都布羅森生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)公司、成都市經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)建設發(fā)展有限責任公司，以1∶3∶3∶3的比例出資成立具備獨立法人資格的“成都大蘭村銀河富民投資有限公司（以下簡稱“銀河公司”），作為“大蘭村銀河城鄉(xiāng)災后重建富民惠民生態(tài)移民綜合實驗”項目運作主體。實際以四川省銀河投資股份有限公司為主投資和運作。

2、銀河公司投入前期資金4億多元，按照政策標準制定補償安置辦法，對大蘭村農(nóng)民進行補償安置，并操作實施整村移民進城工程。

3、銀河公司統(tǒng)一經(jīng)營原大蘭村土地資源，進行生態(tài)恢復，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)。取得土地綜合整理項目主體資格，按照國家規(guī)定進行宅基地等集體建設用地整理和土地復耕。2010年4月完成宅基地復墾驗收，面積363畝。

4、銀河公司取得新增耕地指標的拍賣收益，用以收入支付移民和農(nóng)業(yè)開發(fā)的有關投入及獲取必要利潤。大體上，政府按照15%年息對銀河公司的投入予以回報。

四、整村“農(nóng)轉市”模式特點分析

（一）與農(nóng)民個體分散成為城鎮(zhèn)居民模式比較

大蘭村村民擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和城鎮(zhèn)社區(qū)的成員雙重身份，享受農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和城鎮(zhèn)社區(qū)的雙重福利待遇，農(nóng)民除了不再擁有宅基地使用權之外，依然擁有其他土地的承包權益，實現(xiàn)了“帶著財產(chǎn)進城”，是“帶著土地進城”的新型市民。農(nóng)民個體分散自愿成為城鎮(zhèn)居民，需要自己負擔城市住房、社保等支出，同時也應當退還承包土地與宅基地，不再是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。

（二）與農(nóng)村居民集中居住模式比較

相同之處是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村“兩委”依然存在，居民享有村集體土地所有者權益。不同之處是，在“農(nóng)村居民集中居住”模式下，農(nóng)村居民新的居住地點仍位于該村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內，農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)基本在本行政轄區(qū)內，農(nóng)民大多數(shù)還保持土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權，一般只有部分農(nóng)民流轉土地承包經(jīng)營權;在大蘭村整村“農(nóng)轉市”模式下，大蘭村村民則徹底異地遷居成為城市居民，全體流轉土地承包經(jīng)營權和集體建設用地使用權，不再擁有宅基地使用權，其新成立的集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)不僅包括土地、貨幣、房產(chǎn)，而且還跨越城鄉(xiāng)空間分布。

（三）與傳統(tǒng)生態(tài)移民模式比較

傳統(tǒng)“生態(tài)移民”工程安置地往往以農(nóng)村地區(qū)為主，移民后村民保留原村集體經(jīng)濟組織成員身份，生產(chǎn)以農(nóng)業(yè)為主，由財政資金補貼移民并建設新定居點，所需安置土地由政府與當?shù)剞r(nóng)村集體協(xié)商后以經(jīng)濟補償?shù)确绞浇鉀Q。而大蘭村整村“農(nóng)轉市”模式則為市場化運作的移民安置，以宅基地使用權拍賣收益作為運作資金來源，農(nóng)民則徹底“脫農(nóng)”轉變成身份，其生活生產(chǎn)方式完全市民化。

（四）與征地失地農(nóng)民身份轉變模式比較

政府征用農(nóng)村集體土地轉變?yōu)閲型恋?，以往對失地農(nóng)民的經(jīng)濟補償常常不足以支付農(nóng)民生活就業(yè)重置費用，經(jīng)常引發(fā)失地農(nóng)民上訪;農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的耕地被全部征用的，依法撤銷該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建制，原有農(nóng)業(yè)戶轉為非農(nóng)業(yè)戶。而大蘭村整村“農(nóng)轉市”時土地未被政府征用，通過市場化運作拍賣宅基地使用權來解決農(nóng)民進入城市的安置費用，經(jīng)濟補償較高，同時農(nóng)民還保有其它土地的所有權益，仍然是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。

五、啟示與問題

大蘭村整村“農(nóng)轉市”模式實現(xiàn)了農(nóng)民成建制整體“農(nóng)轉市”的人口城鎮(zhèn)化，形成了政府、企業(yè)、農(nóng)民三方共贏的局面，對于我國推進城鎮(zhèn)化的有效路徑進行了大膽而有益的探索。

啟示一：農(nóng)村居民成建制整體“農(nóng)轉市”很可能是我國農(nóng)民市民化的一條重要途徑。主要原因有四：其一，長期以來，在我國經(jīng)濟社會城鄉(xiāng)分割的“大二元”格局中，各個行政轄區(qū)之間也存在嚴重分割的許多“小二元”格局，最突出的是財政福利資源不能輕易被外來人口分享，外來農(nóng)民工成為異地城市居民的準入條件異?？量?，農(nóng)民跨區(qū)域變?yōu)槭忻窀怕蕵O低，這也是當前農(nóng)民市民化遇到的重大障礙。農(nóng)民就地成建制的市民化則恰好避開了異地市民化的“小二元”格局障礙。其二，隨著我國農(nóng)村土地價值的上升與城鄉(xiāng)一體化進程的推進，已經(jīng)很難再說服許多農(nóng)民僅僅接受貨幣補償放棄土地權益，農(nóng)民需要以獲得城鎮(zhèn)居民待遇來確保失去土地的長遠生計。其三，隨著我國耕地越來越緊張，城市建設用地供給將越來越多地采取城鄉(xiāng)建設用地掛鉤方式，整理宅基地、集體建設用地進行置換比較現(xiàn)實，目前土地政策、制度走勢也將逐漸允許農(nóng)民分其級差地租，而成建制整體“農(nóng)轉市”才能夠使其成為現(xiàn)實。其四，從管理服務的角度看，農(nóng)村居民成建制整體“農(nóng)轉市”有利于農(nóng)村土地的現(xiàn)代化經(jīng)營與環(huán)境優(yōu)化，有利于政府對農(nóng)民在城市的居住、就業(yè)、就學、社保等方面的安置、管理和服務。當然，實現(xiàn)農(nóng)民就地成建制的市民化要具備諸多條件，不能盲目進行。

啟示二：農(nóng)民“帶著財產(chǎn)進城”成為市民是可能的并且具有現(xiàn)實條件。農(nóng)民帶著財產(chǎn)進城至少有兩重含義，一是農(nóng)民轉為城市居民不應該是充當?shù)褪杖腚A層或者救濟對象，而應當擁有大多數(shù)城市居民那樣的財產(chǎn)條件;二是今后除了國家重大項目占用之外，農(nóng)村集體所有的土地一般采取出租方式提供給非農(nóng)用地者，農(nóng)民在“農(nóng)轉市”后仍然享有農(nóng)村集體經(jīng)濟包括土地流轉收益在內的權益。大蘭村整村“農(nóng)轉市”模式表明，只有整村建制“農(nóng)轉市”才便于農(nóng)村集體經(jīng)濟財產(chǎn)（包括土地）的保有、升值、經(jīng)營、分配，而農(nóng)民個體分散“農(nóng)轉市”，顯然沒有力量保有農(nóng)村集體資產(chǎn)。

大蘭村整村“農(nóng)轉市”實踐證明，土地級差地租能夠成為農(nóng)民變市民的主要經(jīng)濟保障。地處偏遠山區(qū)的大蘭村整理出的宅基地通過增減掛鉤成為經(jīng)營性建設用地置換地，實現(xiàn)每畝300萬元收益，為整村“農(nóng)轉市”提供了充足的資金來源，實現(xiàn)了“政府不負債、農(nóng)民不出錢、企業(yè)不虧本”的三贏局面。這說明，只要承認農(nóng)民的土地財產(chǎn)屬性，允許進行合法交易，農(nóng)民就有了成為市民的充足資本來源，或者說，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展就具有吸引外部資本投入的內生條件。

啟示三：農(nóng)民市民化的成本將會越來越高，推進城鎮(zhèn)化需要政府做出更大努力。大蘭村整村“農(nóng)轉市”過程完整地展示了當前農(nóng)民市民化所需的一次性全部成本，大體人均25萬元，其中，住房8.75萬元，社保4.1萬元，店鋪2.5萬元，各種補償補助8—10萬元，全部從拍賣整理后的宅基地收入中支付。這筆支出發(fā)生在2007—2009年，其后各種費用都大幅度上升。如商品房2007年當?shù)厥袌鰞r2500元，而2010年以后上漲到每平方米4000元以上，購房費用大幅度增加。同時，社?；鹄U納金額也在大幅度上漲。當?shù)馗刹抗浪?，目前按照大蘭整村“農(nóng)轉市”模式，安置一個農(nóng)民需要一次性成本約35萬元。

盡管大蘭村整村“農(nóng)轉市”模式目前運行平穩(wěn)，但仍然存在著明顯未決的問題：

（一）土地產(chǎn)權關系問題

大蘭村農(nóng)民填寫的入社申請書本身也有瑕疵，既承諾“雙放棄”，也說是“入股”，反映出大蘭村集體土地產(chǎn)權歸屬問題沒有解決，還會引發(fā)一系列問題和矛盾。在座談中，當問到原大蘭村的土地所有權歸誰，區(qū)鄉(xiāng)干部認為歸鄉(xiāng)政府，農(nóng)民則認為仍然歸自己;當談到最近政府要征地修公路時，農(nóng)民說應該給他們補償，區(qū)鄉(xiāng)干部則覺得不應該。

按照有關法律規(guī)定，大蘭村村民成為龍泉區(qū)的市民后，大蘭村村民的承包地、宅基地就應該退給村集體經(jīng)濟組織。但現(xiàn)在面對的問題是：大蘭村整村“農(nóng)轉市”，按說全部村民都該退還承包地、宅基地，村集體經(jīng)濟組織就不復存在，村民即使要退還也沒有接受主體;如果大蘭村村民繼續(xù)擁有承包地、宅基地，于現(xiàn)行法律不符;如果轉變?yōu)閲?，歸鄉(xiāng)政府所有或代管，又沒有法律依據(jù)。對此，需要在法律上做重大修改。

（二）土地市場交易收益分配問題

應當說，龍泉區(qū)黨委、政府對大蘭村“農(nóng)轉市”的經(jīng)濟補償比較寬松，“讓利于民”的配置取向使土地資源利用效率都得到了全面提高，農(nóng)民真正獲得起碼應有的土地財產(chǎn)收益。這是很難得的。但也應當看到，在其運作過程中，農(nóng)民未能完全行使處置自己土地所有者權利，拍賣土地收益中全體農(nóng)民所得總計不足40%，與農(nóng)民“農(nóng)轉市”后的生活所需不相稱。一般情況下，“農(nóng)轉市”村民的收入水平在相當長時期會處于中下水平。即如大蘭村村民，“農(nóng)轉市”后收入大幅度增長，2012年達到1.55萬元，但與龍泉區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入2.4萬元相比，差距十分明顯。今后，國家應該規(guī)定，由于類似情況的公益性，土地收益大部分應當歸“農(nóng)轉市”村民所有，以使他們的家底盡可能厚實，確保他們有尊嚴地在城市生活。

（三）占補耕地的質量不平衡問題

目前城鄉(xiāng)建設用地占用耕地補償實行“占一補一”的政策，座談中基層干部對此深為擔憂?！罢家谎a一”使耕地數(shù)量平衡，沒有充分考慮土地質量平衡問題。以大蘭村貧瘠耕地一對一代替城區(qū)周邊良田，顯然很不利于確保農(nóng)產(chǎn)品供給能力。在我國前一段時期的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中，大量優(yōu)質耕地已經(jīng)被征用為非農(nóng)用地，今后必須采取強硬措施提高占補平衡標準，根據(jù)土地質量等級實行占一補二或者補三。

（四）政府對進城農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的監(jiān)管問題

大蘭村整村“農(nóng)轉市”后，其村民居住、就業(yè)相對分散，其集體經(jīng)濟組織的的經(jīng)濟社會環(huán)境、目標、經(jīng)營方式與在農(nóng)村也有很大區(qū)別，怎樣保障其資產(chǎn)增值保值、社員權利有效實現(xiàn)、減少返貧和維護社會穩(wěn)定，是一個嶄新課題。政府應指定專業(yè)部門，制定相應法規(guī)，加強指導、監(jiān)督其健康有效運行。

（作者系國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部研究員、副巡視員）