政府審計工程結(jié)決算不應(yīng)取代財政評審

摘要:當(dāng)前，為加強對政府投資項目的審計監(jiān)督，有的地方政府發(fā)文要求“對政府投資項目審計實行全覆蓋，堅持必審制度。財政部門負責(zé)評審預(yù)算，審計部門負責(zé)竣工結(jié)（決）算審計，審計結(jié)果作為辦理工程結(jié)算和竣工決算的依據(jù)”。并且這一做法在各地還有逐步擴大的趨勢。表面上看，財政與審計的這種“兩權(quán)分離”的模式可以一前一后分工合作。但仔細分析，這種“分權(quán)”模式，在制度設(shè)計上有極大的缺陷，弊端很多，值得商榷。

一、財政預(yù)算管理監(jiān)督職能缺位

《預(yù)算法》就是對預(yù)算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整進行的規(guī)范。對財政投資項目進行決（結(jié)）算評審，是發(fā)揮財政監(jiān)督管理職能的重要工作，也是各級財政投資評審機構(gòu)的基礎(chǔ)性工作。“兩權(quán)分離”的制度，使財政預(yù)算管理放棄了工程決（結(jié)）算評審，放棄了國家賦予的職責(zé)，削弱財政監(jiān)督管理職能，勢必造成財政監(jiān)管職能缺位。

二、不利于結(jié)論的公正和廉政建設(shè)

審計機關(guān)的職責(zé)主要是行使審計監(jiān)督權(quán)，包括對財政投資評審結(jié)論實施審計，監(jiān)督糾錯，保證結(jié)論的公平公正。財政評審過后，審計再行使監(jiān)督職能，這種制度設(shè)計才是合理的。但由于”財政部門負責(zé)評審預(yù)算，審計部門負責(zé)竣工結(jié)（決）算審計，審計結(jié)果作為辦理工程結(jié)算和竣工決算的依據(jù)”，這就必然使審計結(jié)論成為終審結(jié)論，這種制度設(shè)計在不能對審計結(jié)論實施二次監(jiān)督的情況下，能保證審計決定的正確性？如果審計結(jié)論有錯，難道只能將錯就錯？如財政失去了應(yīng)有的監(jiān)督，只是照單付費？例如，審計機關(guān)作為業(yè)主單位修建辦公樓，財政預(yù)算1000萬元，而審計機關(guān)的結(jié)算結(jié)論是1500萬元，財政部門是不是應(yīng)該直接認撥1500萬？可不可以？顯然是不合理的！它不能從制度上保證審計結(jié)論的公平公正。同時，不利于降低制度的廉政風(fēng)險，不利于從制度層面鏟除腐敗滋生蔓延的土壤和條件，形成有效預(yù)防腐敗的長效機制。因為事實上，工程建設(shè)項目與一般的專項項目沒有本質(zhì)的區(qū)別，根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，財政對項目資金的監(jiān)督管理，從預(yù)算到?jīng)Q算（工程項目涉及結(jié)算），是一個完整的運動過程，包括預(yù)算、追加減預(yù)算（工程項目涉及變更等調(diào)整預(yù)算）、決算、決算批復(fù)，向本級人大報告預(yù)算執(zhí)行情況。但對工程結(jié)決算，審計機關(guān)的工作前置，一次終審，財政付費模式，實質(zhì)上由審計機關(guān)取代了財政機關(guān)對工程項目的預(yù)算追加減職能，審計機關(guān)變成了工程項目財政機關(guān)，既是運動員，又是裁判員！也實質(zhì)上賦予了審計機關(guān)的絕對權(quán)力，這是制度設(shè)計的缺陷。失去監(jiān)督的絕對的權(quán)力自然不利于結(jié)論的公正和廉政建設(shè)。

三、混淆了財政評審與審計監(jiān)督的關(guān)系

“兩權(quán)分離”的制度模式，割裂了財政評審與審計監(jiān)督關(guān)系，是對二者關(guān)系的錯誤認識。

財政投資評審作為財政預(yù)算管理固有的內(nèi)在鏈條，依據(jù)《預(yù)算法》賦予的財政職能，對政府投資項目進行預(yù)算、決（結(jié)）算審核，為財政預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細化水平提供專業(yè)技術(shù)支撐與服務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠依據(jù)。其評審結(jié)論是財政行政管理單位核撥款項、辦理結(jié)算、批復(fù)工程竣工財務(wù)決算和交付資產(chǎn)的重要依據(jù)。財政評審機構(gòu)是財政部門收回原委托建設(shè)銀行代行的基本建設(shè)資金監(jiān)管職能后于1998年逐步成立的機構(gòu)，是為政府投資把關(guān)的重要機構(gòu)。目前，為加強政府投資管理，審計部門也專門內(nèi)設(shè)基建工程審計機構(gòu)。但二者不可等同，更不可相互替代，它們有著各自應(yīng)行使的職能。簡言之，財政是管理部門，審計是監(jiān)督部門，財政評審是事前管理，內(nèi)部監(jiān)督，而審計是事后監(jiān)督、外部監(jiān)督。職能的差異和評審工作特有的專業(yè)性導(dǎo)致了二者的工作重點、方式、方法的區(qū)別。即使現(xiàn)在審計機關(guān)為了及時取證，提高審計質(zhì)量，實施“全過程審計”，對財政預(yù)算執(zhí)行情況的全過程及時監(jiān)督，但其本身實質(zhì)也是事后審計，須在財政執(zhí)行預(yù)算管理后行使審計監(jiān)督，而不是審計代替預(yù)算管理。

四、工程結(jié)決算應(yīng)互相監(jiān)督形成合力

“兩權(quán)分離”的模式的形成，原因是多方面的。有地方領(lǐng)導(dǎo)的觀念問題，也有財政部門、部門的原因，如有的財政部門由于人手少、怕?lián)L(fēng)險，不能、不愿正常開展項目決算評審工作。但無論什么原因，作為一種制度設(shè)計，必須科學(xué)合理，財政部門也要敢于擔(dān)當(dāng)，不越位，不缺位，現(xiàn)在實施新預(yù)算法，財政越來越注重預(yù)算編制的科學(xué)規(guī)范性和績效評價，工程決（結(jié)）算更不應(yīng)成為財政預(yù)算管理的盲區(qū)。一種合理的制度設(shè)計應(yīng)該是這樣的：“財政投資項目竣工決算未經(jīng)財政部門評審的，財政部門不得下達項目竣工決算批復(fù)。審計部門對財政投資評審結(jié)果依法進行審計監(jiān)督。經(jīng)政府批準納入當(dāng)年審計計劃的重點項目，審計結(jié)論可作為財政部門批復(fù)決算和轉(zhuǎn)增固定資產(chǎn)依據(jù)?！边@里強調(diào)“可以”，而不是“必須”，這是任意性的選擇而不是強制性的義務(wù)。工程決（結(jié)）算如符合會計法的規(guī)定，當(dāng)審計部門已經(jīng)作出的檢查結(jié)論能夠滿足財政部門履行職責(zé)需要時，財政部門應(yīng)當(dāng)加以利用，避免重復(fù)查賬。前提也是能滿足履行職責(zé)需要，而不是武斷地以“審計結(jié)果作為辦理工程結(jié)算和竣工決算的依據(jù)”。財政評審和審計都是國民經(jīng)濟監(jiān)督體系的重要組成部分，財政評審與審計之間，不存在職能交叉、重復(fù)和矛盾，也不存在替代性和排他性的問題。兩者應(yīng)在各自的職能范圍內(nèi)積極發(fā)揮效應(yīng)，協(xié)調(diào)發(fā)展共同建立科學(xué)、合理的政府投資監(jiān)督管理體體系，真正規(guī)范公共投資支出監(jiān)督管理行為，發(fā)揮財政投資最大的社會和經(jīng)濟效益。