大氣污染防治法迎來大修

文/商 西 劉 佳

大氣污染防治法迎來大修

文/商 西 劉 佳

14年后，大氣污染防治法迎來大修。2014年12月22日開幕的十二屆全國人大常委會第十二次會議審議了國務院關于提請審議大氣污染防治法修訂草案的議案，這是大氣污染防治法制定27年來的第三次修訂，也是首次大規(guī)模修訂。從征求意見稿來看，新增條款超過原法的一半。

據(jù)悉，早在9年前，大氣污染防治法修訂即已啟動，但一直等待“排期”，在日益加重的霧霾壓力下，修法進程提速。

“當時沒有這種緊迫感，實際上有點遲了”，中國政法大學教授王燦發(fā)說，如果這部法早幾年修，大氣污染可能不會像今天這么嚴重。

2000年修訂時，重點針對煤煙型污染，早已不適應區(qū)域性和復合型為特點的大氣污染新形勢，50萬元罰款上限等規(guī)定，使守法成本和違法成本倒掛，污染防治職能交叉職權不明，更讓該法遇到執(zhí)法困境。

2014年9月9日，國務院法制辦對外發(fā)布大氣污染防治法征求意見稿，這個“數(shù)易其稿”的版本從現(xiàn)行大氣污染防治法的66條改為102條，排污許可制度、煤炭消費總量控制、重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣監(jiān)測預警體系等寫入，懲罰力度也突破“天花板”，規(guī)定按日計罰和罰無上限。

也有分析指出，征求意見稿對各部門職能權限以及如何聯(lián)動依然規(guī)定不夠明確，必須破除“多龍治水”，才能解決當前大氣污染防治合力不足問題，信息公開、公眾監(jiān)督的力度也待加大。

“APEC藍”轉瞬即逝，諸多頑疾待解

國家環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，2014年上半年，74個城市總體空氣質量有所改善，平均達標天數(shù)比例由58.7 %上升為60.3%，其中，京津冀區(qū)域空氣質量明顯改善，13個城市達標天數(shù)比例提高3.2個百分點，空氣重污染發(fā)生的頻次、持續(xù)的時間和污染的強度同比均明顯降低。

但大氣污染防治形勢依然不容樂觀。參照新的環(huán)境空氣質量標準，2013年74個城市中僅有3個達標，兩個重點污染物二氧化硫和碳氧化物排放量已經(jīng)超過2000萬噸。2014年下半年，京津冀地區(qū)遭逢連續(xù)霧霾，北京“APEC藍”轉瞬即逝。

前不久召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，對當前生態(tài)環(huán)境承載能力作出嚴峻判斷：“環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限”。

緊迫形勢下，大氣污染治理，仍有諸多頑疾待解。全國人大常委會2014年進行大氣污染防治法執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，當前大氣污染重末端治理，輕源頭預防，部分老工業(yè)城市主城區(qū)及周邊還存在大量重污染企業(yè)，缺乏區(qū)域協(xié)同控制統(tǒng)一規(guī)劃，重污染天氣監(jiān)測預警機制不健全。

執(zhí)法檢查報告還提到，2013年環(huán)境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但全年查處案件中大氣污染類僅占12%，數(shù)字懸殊，并指出“小馬拉大車”的執(zhí)法困境，基層環(huán)保執(zhí)法力量薄弱，監(jiān)管能力嚴重不足，調(diào)查難、取證難、查處難。

“真正檢查出來的問題，可能比報告里寫的更讓我們觸目驚心”，參與執(zhí)法檢查的袁駟委員提到，某市介紹情況時說“鐵腕治污”，但只拿出五個案例，最多罰了十萬，大部分是罰兩萬、掛牌警告，甚至當著執(zhí)法檢查組的面請求對其可能的排污免罰。

亡羊補牢未為遲也，時隔14年啟動大修

現(xiàn)行大氣污染防治法1987年制定，1995年、2000年兩次修改。中國政法大學教授、中國法學會環(huán)境資源法研究會副會長王燦發(fā)提到，1995年只做了個別改動，修改不充分，以至于短時間又再次修改，2000年通過實施。

中國環(huán)境科學院副院長柴發(fā)合提到，2006年環(huán)保部在論證國外大氣污染防治法律法規(guī)、實地調(diào)研基礎上，再次啟動修訂工作。

但草案2010年報國務院法制辦后，一直處于“排期”狀態(tài)，沒有進入審議。柴發(fā)合表示，原因是當年開始出現(xiàn)灰霾天氣，大氣污染形勢有所變化，需要研究新的對策，期間征求意見、調(diào)研沒有停止，“修改稿不計其數(shù)”。

然而在王燦發(fā)看來，2008年是一個分水嶺，經(jīng)濟危機下，各地為拉動經(jīng)濟，對環(huán)保要求放松，一些污染或不達標的項目也紛紛上馬，“如果這個法2009年或2010年修改實施，可能大氣污染就不會這么嚴重，實際上有點遲了”。

中國工程院院士、生態(tài)學家王如松也曾指出，2008年中國基本從工業(yè)化初級階段進入中級階段，經(jīng)濟總量、化學燃料使用量、機動車保有量等均達到一定數(shù)量，環(huán)境污染逐漸“過載”。

隨著多地頻現(xiàn)嚴重霧霾天氣，2013年，數(shù)百名全國人大代表在全國兩會上提出關于修改大氣污染防治法的提案，國務院也出臺大氣污染防治行動計劃，簡稱“大氣十條”。

2014年，數(shù)易其稿的大氣污染防治法終于再次提交國務院法制辦，并公開征求意見。2014年11月26日，國務院常務會議通過了大氣污染防治法(修訂草案)，按照立法計劃，該法如期進入人大修法程序。

柴發(fā)合提到，此次提交給人大常委會的草案和之前公開征求意見稿相比，改動還是不小的，在一些關鍵問題上有所深化和拓展，一些規(guī)定更加具體、平衡。

修法三問

大氣污染防治法為何要大修？

全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華介紹，2000年的修訂版本著重規(guī)范企事業(yè)單位的污染防治義務，對于各級政府、相關部門的職責、義務則規(guī)定得較為籠統(tǒng)，只作原則性約束，最為重要的是，內(nèi)容中不包含對政府部門得考核和問責，14年來治理大氣污染難以真正落實目標責任。

在法條設計的管控內(nèi)容方面，此前2000年修訂的大氣法主要針對的是煤煙型的污染物，而在今天，以京津冀地區(qū)的霧霾為例，其污染源比較混雜，主要來自于燃煤、工業(yè)、機動車和揚塵，混合型的污染。

另一方面，與新的區(qū)域污染形勢相比，現(xiàn)行大氣法并沒有涉及區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的內(nèi)容。大氣污染不同于土壤污染和水污染，具有較強的流動性，區(qū)域共同防治則尤為重要。目前，京津冀、長三角、珠三角分別建立了區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，在目標措施制定、重污染天氣共同應對等方面開展了有益的嘗試，但現(xiàn)行大氣法只提到城市空氣污染的防治。

涉及治理大氣污染這項工作的職能部門，其工作范圍交叉比較嚴重。據(jù)環(huán)保部介紹，在初步總結出的127項管理職能中，現(xiàn)行大氣法中僅規(guī)定了其中的52項，明確了管理部門的有32項，環(huán)保部門行使監(jiān)管權的僅有17項。遇到揚塵、惡臭、無組織排放等問題，監(jiān)管部門不明確或職能不清等問題突出。

此外，現(xiàn)行大氣法缺少對重污染天氣的應急機制，而這一內(nèi)容早已被各地環(huán)保部門納入日常工作范圍。駱建華認為，在嚴峻的大氣污染防治問題中，現(xiàn)行大氣法早已顯得不合時宜，“大修大改”是時勢所需。

此次修法要啃什么“硬骨頭”？

已故的全國人大代表、中國生態(tài)學會理事長、中國工程院院士王如松曾指出，當前環(huán)境惡化，一個重要原因是中國經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的體制條塊分割，比如發(fā)改委重點搞經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)保部主要管污染防治，在環(huán)境管理上，這兩個部門的關系是割裂的，因此部門之間體制協(xié)調(diào)，也是環(huán)保立法會遭遇的困境。

在審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告時，多位全國人大常委會組成人員指出，當前大氣污染防治中，區(qū)域之間、部門之間權責邊界不清，導致執(zhí)法不到位。

當前大氣污染管理職能中，存在諸多交叉情況，比如機動車管理職能涉及環(huán)保、公安、工業(yè)、交通、質檢等13個部門，但部門間未能有效協(xié)調(diào)聯(lián)動。馬志武委員直言，“多龍治水”造成整個大氣污染的合力不足，梁勝利委員指出，需打破部門、單位和個人的利益壁壘。

王燦發(fā)認為，當前征求意見稿對職責權限的規(guī)定依然不夠明確，應當寫明什么機構有什么職責，對交叉職責分工明確，此外，簡單規(guī)定“建立協(xié)調(diào)機制”是不夠的，需要建立跨區(qū)域、跨部門的綜合防治協(xié)調(diào)機構，由國務院相關負責人牽頭，才“協(xié)調(diào)得動”。

參加大氣污染防治法執(zhí)法檢查的全國人大代表王筱虹也在審議中指出，一些地方環(huán)保工作條塊分割，對于環(huán)保法律法規(guī)，涉及除環(huán)保部門外的其他部門責任時，不清楚到底哪條法律條文與其相關，建議大氣污染防治法修訂中，進一步明確多部門共管的各部門職責。

對此，廣東佛山印發(fā)《環(huán)境保護“一崗雙責”責任制實施辦法》，明確各區(qū)政府和市有關部門的環(huán)保工作職責。佛山市環(huán)保局負責人2014年12月21日介紹，下個月佛山將與30多個部門一把手簽“一崗雙責”，年初分好職責，年底據(jù)此考核。

征求意見稿還有哪些改進?

此前公布的《征求意見稿》與現(xiàn)行大氣污染防治法相比，已經(jīng)有諸多改善之處，不過，對于其中的一些細節(jié)，有專家學者認為還需要繼續(xù)改進。

王燦發(fā)認為，作為環(huán)境污染防治法當中的一個單行法律，大氣污染防治法最主要的目標應該是保持空氣清潔、保障人民健康。

她指出，當前環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系，已經(jīng)走到應該堅持環(huán)境優(yōu)先的地步，“以人為本、環(huán)境優(yōu)先”的原則已寫入2014年頒布實施的《北京市大氣污染防治條例》，希望大氣污染防治法修訂也能明確這一點，并將多年來“預防為主，防治結合”的思路改為“預防原則”，不給“先污染，再治理”留口子。

此外，劉振來委員在審議大氣污染防治法執(zhí)法檢查報告時特別提出，有的地方為改變經(jīng)濟落后狀態(tài)，正在從發(fā)達地區(qū)引入淘汰的水泥廠、煉鋼廠、電解鋁廠等，要防止發(fā)達地區(qū)剩余落后產(chǎn)能向西部地區(qū)轉移，造成新的大氣污染。

全國人大代表馬豪輝則建議，對于重污染天氣的預警機制應該以保障民眾健康為前提，有必要考慮引入健康指標，比如香港環(huán)境保護局就向市民提供在戶外環(huán)境接觸不同程度空氣污染的時候，可能引致的健康風險。

不少專家還指出，霾須治污要“治污先治人”，建議增加空氣質量等信息公開與公眾參與機制相關的規(guī)定。全國人大環(huán)境與資源保護委員會副主任委員王云龍則提醒，防治大氣污染要防止顧此失彼，要著急但不要急躁。

對于征求意見稿，駱建華的評價是“中修中改”，從長遠看，不能滿足治理大氣污染尤其是治理霧霾的需要，因此中國更需要一部中國版本的《清潔空氣法》。