人口老齡化背景下對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理

王殿元

摘 要：人口老齡化已經(jīng)開始沖擊我國的社會(huì)保障制度，就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，不論是現(xiàn)收現(xiàn)付制，還是部分積累制，都面臨著巨大的基金壓力。當(dāng)前，應(yīng)該創(chuàng)新基金管理運(yùn)營機(jī)制，完善規(guī)章制度，健全管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格地講，政府對(duì)個(gè)人賬戶基金的管理運(yùn)營，要在確保最高利率的同時(shí)，隔離市場風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；基金管理

中圖分類號(hào)：F810.44 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）32-0146-02

一、人口老齡化給我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)

中國目前正在經(jīng)歷著世界上規(guī)模最大同時(shí)也是速度最快的人口老齡化過程。歷次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，65歲及以上總?cè)丝谥兴嫉谋壤?953年為4.4%，1964年為3.6%，1982年為4.9%，1990年為5.56%，2000年為6.96%，2005年底則為8.2%。按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，中國已經(jīng)跨入了老齡化國家的行列。與其他已經(jīng)成為老年型國家的人口老化歷程相比，中國人口老齡化進(jìn)程帶有如下主要特征：一是人口老齡化的速度快，老年人口數(shù)量巨大。從1990年中國人口普查到2000年中國人口普查，僅10年間65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤蜕仙?.4個(gè)百分點(diǎn)（由5.56%到6.96%），65歲及以上的老年人口由1990年的6 299萬人，上升到2000年的8 811萬人[1]。二是中國高齡老人數(shù)量與比例將增大。據(jù)預(yù)測，我國85歲以上的高齡老人將由1995年的200多萬（占老人總數(shù)的3.2%），增加到21世紀(jì)中葉的5 000萬以上（占老年人口總數(shù)的15%）。三是中國人口老化超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而提前出現(xiàn)，呈現(xiàn)出“未富先老”明顯特征。

人口老齡化趨勢的加快，老年人群體的日益龐大，無疑已經(jīng)成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不可忽視的社會(huì)問題，它給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的影響也是多方面的。人口老齡化所導(dǎo)致的社會(huì)問題首要的是養(yǎng)老問題，也就是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需求問題。特別是在中國這樣的經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的發(fā)展中國家，由于人口老齡化直接導(dǎo)致對(duì)老年人的社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)迅速加重，使國家和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)明顯加大。

目前我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正處于由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，使得我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金面臨著現(xiàn)實(shí)與未來的雙重壓力。據(jù)有關(guān)方面計(jì)算，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口大約為2萬億—3萬億元人民幣左右。根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，21世紀(jì)的前半個(gè)世紀(jì)內(nèi)，中國老年人口的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)呈不斷加重的趨勢。到21世紀(jì)的三四十年代，中國將迎來老年人口高負(fù)擔(dān)時(shí)期，這也正是中國人口老齡化所帶來的挑戰(zhàn)最為嚴(yán)峻時(shí)期。根據(jù)遼寧大學(xué)人口所預(yù)測，2001—2050年，中國的老年撫養(yǎng)比將從8.9%上升到40.8%，屆時(shí)我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將承受巨大的支付壓力。

二、政府在人口老齡化背景下的責(zé)任

在社會(huì)保障方面，政府應(yīng)科學(xué)地確立責(zé)任定位，擺正自己的位置。社會(huì)保障是國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，這一點(diǎn)已經(jīng)毋庸置疑。但政府在社會(huì)保障中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任及責(zé)任實(shí)現(xiàn)的方式則有不同的看法。一是認(rèn)為既然社會(huì)保障是國家責(zé)任，它就應(yīng)當(dāng)通過稅收來解決全體國民的社會(huì)保障問題；二是認(rèn)為社會(huì)保障不能搞成一個(gè)純粹的國家福利和政府行為，主張政府扮演最后出臺(tái)的角色；三是認(rèn)為政府在社會(huì)保障中只能承擔(dān)有限的責(zé)任，有限責(zé)任的下限是保障水平與財(cái)政能力相適應(yīng)，上限是社會(huì)保障水平與社會(huì)保障的性質(zhì)相一致；四是認(rèn)為無論社會(huì)保障制度如何改革，政府均肩負(fù)著主導(dǎo)社會(huì)保障制度的責(zé)任[2]。

筆者認(rèn)為，目前關(guān)于政府在社會(huì)保障中的責(zé)任定位存在著兩方面誤區(qū)：一是縮小化，將“政府責(zé)任”等同于財(cái)政責(zé)任；二是擴(kuò)大化，將立法責(zé)任視為政府的職責(zé)之一。政府在社會(huì)保障中的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是總體主導(dǎo)下的有限責(zé)任，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)和規(guī)范責(zé)任、有限財(cái)政責(zé)任、制度監(jiān)管責(zé)任和實(shí)施責(zé)任。為了保障社會(huì)保障制度的正常運(yùn)行，在財(cái)政責(zé)任的履行上，政府應(yīng)建立固定的財(cái)政機(jī)制；監(jiān)管責(zé)任應(yīng)該不斷得到強(qiáng)化。在社會(huì)保險(xiǎn)中，政府承擔(dān)的雖然是有限責(zé)任但仍處于主導(dǎo)地位。首先政府在社會(huì)保險(xiǎn)中承擔(dān)一定的財(cái)政責(zé)任，予以社會(huì)保險(xiǎn)一定的財(cái)政補(bǔ)貼，承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行成本；其次，政府在社會(huì)保險(xiǎn)中應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)管責(zé)任，保證社會(huì)保險(xiǎn)制度的正常、健康、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，保持基金的保值增值。再次，政府在社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施中的責(zé)任應(yīng)該有限責(zé)任—基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是政府責(zé)任的底線?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是政府負(fù)責(zé)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為支付廣大離退休人員基本養(yǎng)老金的資金來源，政府理應(yīng)承擔(dān)起它的管理運(yùn)營和保值增值的責(zé)任。

三、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的性質(zhì)與構(gòu)成

1997年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確立了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的部分積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式。按照這一模式，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金應(yīng)由社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金兩部分構(gòu)成。從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)看，“社會(huì)統(tǒng)籌”意味著養(yǎng)老金的現(xiàn)收現(xiàn)付制，因此社會(huì)統(tǒng)籌基金主要應(yīng)該用于當(dāng)期的養(yǎng)老金支付；而“個(gè)人賬戶”實(shí)際上是一種積累制的養(yǎng)老金，因此個(gè)人賬戶基金主要應(yīng)該用于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的支付。

社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金是兩種性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，按照有關(guān)規(guī)定，社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金應(yīng)當(dāng)分賬管理，社會(huì)統(tǒng)籌基金不得占用個(gè)人賬戶基金。但是，由于實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度前，國家并沒有進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累，實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工所繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，不僅要作為以后的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累，還要支付實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”制度前已經(jīng)離退休人員的全部基本養(yǎng)老金和“統(tǒng)賬結(jié)合”制度前參加工作、“統(tǒng)賬結(jié)合”制度后退休人員的過渡性養(yǎng)老金，這一部分資金被稱為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“轉(zhuǎn)軌成本”?！稗D(zhuǎn)軌成本”本應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)，但在實(shí)踐中卻是通過提高企業(yè)繳費(fèi)比例的方式逐步解決，其結(jié)果是盡管城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的程度，但社會(huì)統(tǒng)籌基金仍不敷開支，各地為了平衡本地的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡，不得不占用個(gè)人賬戶基金，導(dǎo)致現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”。endprint

個(gè)人賬戶基金的“空賬運(yùn)行”，使得“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的部分積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式設(shè)計(jì)的初衷沒有實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)行的制度本質(zhì)上仍是現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。針對(duì)這一現(xiàn)象，國家在東北三省啟動(dòng)了做實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作，目前這項(xiàng)工作仍在進(jìn)行。實(shí)踐層面雖然在東北三省進(jìn)行了“做實(shí)”個(gè)人賬戶的試點(diǎn)，但是其客觀效果仍需進(jìn)一步評(píng)估。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)的理論和實(shí)踐背景下，問題的關(guān)節(jié)點(diǎn)并不在于是否做實(shí)個(gè)人賬戶從而實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷，而是應(yīng)該重新審視“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的制度模式的科學(xué)性與合理性。現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，作為一種基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，其目標(biāo)替代率是比較高的，為此國家承擔(dān)了過多的責(zé)任。進(jìn)一步的改革應(yīng)該考慮是否使“社會(huì)統(tǒng)籌”與“個(gè)人賬戶”相分離，并將基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為基本養(yǎng)老金實(shí)行全國統(tǒng)籌，從而可以降低基本養(yǎng)老金目標(biāo)替代率，減輕國家所承擔(dān)的責(zé)任。對(duì)此筆者將另外行文進(jìn)行論證，在此不做更多的探討。

由于以上的原因，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)操作層面違背制度設(shè)計(jì)初衷，在“社會(huì)統(tǒng)籌基金”入不敷出時(shí)占用了“個(gè)人賬戶基金”，造成了個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”。這種做法按照國家有關(guān)規(guī)定是不允許的，但這種不允許只是制度上的，而不是模式上的。從制度模式上看，個(gè)人賬戶基金本質(zhì)上是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，而不是個(gè)人儲(chǔ)蓄性基金。作為一種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，個(gè)人賬戶基金在必要的時(shí)候也應(yīng)該發(fā)揮統(tǒng)籌基金的功能，否則就失去了“積累”的意義。比如，在老齡化高峰來臨“社會(huì)統(tǒng)籌基金”收不抵支時(shí)，國家也可以動(dòng)用個(gè)人賬戶基金履行其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。從形式上看，個(gè)人賬戶基金是個(gè)人權(quán)益，屬于參保人員個(gè)人的。但由于個(gè)人賬戶基金是在國家按照特殊政策和優(yōu)惠利率管理和運(yùn)營的，它又具有統(tǒng)籌的性質(zhì)。這樣也就更好地體現(xiàn)了個(gè)人在社會(huì)保障體系中應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，使社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金積累更有作用和意義，從而更好地體現(xiàn)公平與效率的關(guān)系。

四、人口老齡化背景下政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理

以上關(guān)于社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金性質(zhì)的分析說明，社會(huì)統(tǒng)籌基金與個(gè)人賬戶基金雖然都是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，但兩者性質(zhì)與功能不同，兩種基金的管理應(yīng)有不同的模式。社會(huì)統(tǒng)籌基金，作為一種現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的來源，更接近于一種稅收，因此它不應(yīng)該形成太多的積累，也不能用于投資運(yùn)營。這樣，政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理與運(yùn)營實(shí)際上就是對(duì)個(gè)人賬戶基金的管理與運(yùn)營。個(gè)人賬戶基金雖然在特殊時(shí)期可以作為統(tǒng)籌基金用于平衡養(yǎng)老保險(xiǎn)收支，但是在人口結(jié)構(gòu)正常時(shí)期更應(yīng)該作為一種長期的儲(chǔ)存基金。作為我國老齡化高峰來臨時(shí)期平衡養(yǎng)老金收支的個(gè)人賬戶基金，它的管理應(yīng)有別于社會(huì)統(tǒng)籌基金，保值增值是其第一要?jiǎng)?wù)[3]。

筆者認(rèn)為，根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)際，個(gè)人賬戶基金作為一種用于支付保證老年人基本生活的資金，在中國現(xiàn)有的投資運(yùn)營工具缺乏、金融與資本市場不發(fā)達(dá)的環(huán)境下，通過中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場將面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。政府在社會(huì)保障體系中的責(zé)任是有限的，但在其所承擔(dān)的個(gè)人賬戶基金運(yùn)營管理方面的責(zé)任則是無限的，“零風(fēng)險(xiǎn)”管理是其應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，當(dāng)前應(yīng)該創(chuàng)新管理運(yùn)營機(jī)制，完善規(guī)章制度，健全管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)。嚴(yán)格地講，政府對(duì)個(gè)人賬戶基金的管理運(yùn)營，要在確保最高利率的同時(shí)，隔離市場風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前老齡化速度越來越快、壓力越來越大的形勢下，要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，以下幾點(diǎn)值得注意：

第一，近期內(nèi)應(yīng)慎重考慮是否將個(gè)人賬戶基金交由中介機(jī)構(gòu)運(yùn)營與管理。其主要原因一是中國的金融、資本市場還不夠完善，通過中介機(jī)構(gòu)將個(gè)人賬戶基金投入金融、資本市場將面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。二是交由中介機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本較高，降低了個(gè)人賬戶基金的運(yùn)營收益率。智利的情況就是一個(gè)很好的例證。智利養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營投資回報(bào)率曾達(dá)到14.4%，但其運(yùn)營成本高達(dá)5.4%，通貨膨脹率為3%，工資增長率為3%，實(shí)際投資回報(bào)率僅為3%，而且近些年已經(jīng)出現(xiàn)負(fù)值并有逐漸下滑的趨勢[4]。

第二，現(xiàn)行的存銀行、買國債的管理運(yùn)營辦法雖然安全穩(wěn)妥，但收益率不高，在高通貨膨脹時(shí)期保值增值的風(fēng)險(xiǎn)很大。由于不能直接投資運(yùn)營，個(gè)人賬戶基金作為一種長期穩(wěn)定的基金其利用率也將受到相應(yīng)的影響?，F(xiàn)在各地存入銀行與購買國債的社會(huì)保險(xiǎn)基金回報(bào)率都很低，保值增值相當(dāng)困難。如果投資回報(bào)率長期低于工資增長率和通貨膨脹率，個(gè)人賬戶基金積累將無法保值增值。

第三，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢出發(fā)，統(tǒng)籌我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，建立適用于城鎮(zhèn)企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位及農(nóng)村各類從業(yè)人員的國民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。通過建立城鄉(xiāng)融合的國民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可以統(tǒng)一管理運(yùn)營城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金，從而做大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，增強(qiáng)老齡化高峰時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的社會(huì)調(diào)劑功能。

第四，進(jìn)一步強(qiáng)化政府管理運(yùn)營個(gè)人賬戶基金意識(shí)，建立健全管理運(yùn)營個(gè)人賬戶基金的機(jī)構(gòu)隊(duì)伍?，F(xiàn)時(shí)期可以以各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，賦予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)新的職能，使社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能夠切實(shí)承擔(dān)起代表政府行使管理運(yùn)營個(gè)人賬戶基金的責(zé)任。

第五，要建立相應(yīng)的政策法規(guī)，給政府管理運(yùn)營個(gè)人賬戶基金以支持?？梢灾贫ㄏ鄳?yīng)的優(yōu)惠政策，使養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金在保證高利率的前提下，優(yōu)先投資于國家大型建設(shè)項(xiàng)目。也可以將個(gè)人賬戶基金用做其他收益率較高的國家投資項(xiàng)目。例如，可以考慮把大部分基金用于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面；把一部分基金用于城市經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)上，既解決城市居民住房困難，又可實(shí)現(xiàn)基金的增值。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint