美軍預(yù)備役力量建設(shè)及發(fā)展趨勢(shì)

陳 都 曹巨輝

為適應(yīng)在阿富汗和伊拉克作戰(zhàn)的長(zhǎng)期性和低強(qiáng)度要求，美軍對(duì)預(yù)備役人員的義務(wù)履行、角色定位、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)然締?wèn)題進(jìn)行了深入研究，不斷探索預(yù)備役建設(shè)的本質(zhì)屬性和活動(dòng)規(guī)律，進(jìn)一步闡明了預(yù)備役和現(xiàn)役力量的相容性和互利性。

一、美軍預(yù)備役的特性

預(yù)備役在本質(zhì)上是一種帶有兼職性質(zhì)的服役，其根本特征主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

其一，亦軍亦民。由于預(yù)備役人員具有部分時(shí)間服役特點(diǎn)，大部分預(yù)備役人員來(lái)自社會(huì)上各行各業(yè)的普通人之中，有穩(wěn)定的職業(yè)和社會(huì)角色，以兼職的形式服役。預(yù)備役人員一方面要去供職的職業(yè)崗位盡職盡責(zé)，另一方面要滿足國(guó)家和軍隊(duì)對(duì)預(yù)備役的管理要求，兩者之間往往存在矛盾和沖突，需要協(xié)調(diào)解決。

其二，經(jīng)濟(jì)實(shí)用。由于預(yù)備役人員所特有的兼職屬性，在軍隊(duì)正式服役和參加軍事訓(xùn)練活動(dòng)的時(shí)間很少。當(dāng)預(yù)備役人員處于非動(dòng)員狀態(tài)時(shí)，只需對(duì)其進(jìn)行很少的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。戰(zhàn)爭(zhēng)不同階段和時(shí)期對(duì)部隊(duì)總量的需求是不斷變化的，在最危急的關(guān)頭有一個(gè)需求峰值出現(xiàn)，用預(yù)備役部隊(duì)作為戰(zhàn)略力量?jī)?chǔ)備，以及時(shí)滿足這一峰值的需要，不失為一種費(fèi)效比較低的明智之舉。

其三，訓(xùn)練有限。預(yù)備役人員的實(shí)戰(zhàn)能力較現(xiàn)役人員而言，有很大差距。在臨戰(zhàn)動(dòng)員時(shí)，對(duì)預(yù)備役人員的強(qiáng)化訓(xùn)練往往需要花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，甚至數(shù)月之久。在某些情況下，其作戰(zhàn)與保障能力仍難以達(dá)到現(xiàn)役力量的同等水平；而在平時(shí)的專業(yè)崗位上，如神職人員、土木建筑、消防滅火、軍事警察等，預(yù)備役人員則不亞于甚至高于現(xiàn)役人員的專業(yè)能力與水平。

二、美軍預(yù)備役平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換所致的成本變化

從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)動(dòng)員學(xué)理論來(lái)看，使用預(yù)備役部隊(duì)在節(jié)約成本上具有很大優(yōu)勢(shì)。由于預(yù)備役部隊(duì)都是由兼職人員組成，因而軍方只需對(duì)其支付很低的維持費(fèi)用，予以相對(duì)寬松的科學(xué)管理，就可達(dá)到常規(guī)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與目的。

冷戰(zhàn)時(shí)期，預(yù)備役部隊(duì)作為戰(zhàn)略力量加以建設(shè)，只有在國(guó)家進(jìn)入總動(dòng)員時(shí)才會(huì)全部轉(zhuǎn)為現(xiàn)役，并全程服役。因此，預(yù)備役建設(shè)在只考慮平時(shí)建設(shè)成本，而不考慮戰(zhàn)時(shí)及平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換費(fèi)用的情況下，其成本消耗只有現(xiàn)役部隊(duì)費(fèi)用的1/5～1/3。

隨著美國(guó)全球反恐和重返亞太軍事需求的變化，美軍對(duì)預(yù)備役部隊(duì)的需求急劇攀升，預(yù)備役部隊(duì)往往處于頻繁的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換之中。在“沙漠風(fēng)暴”行動(dòng)后的數(shù)次實(shí)戰(zhàn)過(guò)程中，預(yù)備役部隊(duì)被大量使用，頻繁進(jìn)行平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，即預(yù)備役人員被首次征召投入戰(zhàn)前強(qiáng)化訓(xùn)練后，到戰(zhàn)區(qū)服役一段時(shí)期，回到預(yù)備役狀態(tài)；經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，視作戰(zhàn)需要，再次被征召轉(zhuǎn)服現(xiàn)役。這一變化至少給預(yù)備役建設(shè)帶來(lái)兩個(gè)方面的變化。

一是美軍在觀念上不再將預(yù)備役部隊(duì)視為戰(zhàn)略儲(chǔ)備力量，只有總動(dòng)員之后才將其投入戰(zhàn)場(chǎng)全程使用，而是根據(jù)需求情況頻繁征召預(yù)備役部隊(duì)，并將其投入實(shí)戰(zhàn)運(yùn)用。在這一背景下，預(yù)備役平時(shí)建設(shè)、戰(zhàn)時(shí)使用、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的費(fèi)用都要計(jì)入其建設(shè)成本。

二是重視平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換所產(chǎn)生的影響。在平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換狀態(tài)下，科學(xué)的經(jīng)濟(jì)性分析方法應(yīng)當(dāng)考察兩種不同狀態(tài)成本生成模型，考慮兩種不同狀態(tài)的時(shí)間比例。

可信的費(fèi)用分析方法，不是籠統(tǒng)地計(jì)算某一單位的建設(shè)費(fèi)用，而是必須先考慮平戰(zhàn)兩種不同狀態(tài)的時(shí)間比，對(duì)不同狀態(tài)的成本依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行對(duì)比分析。美軍現(xiàn)行政策規(guī)定，現(xiàn)役部隊(duì)的部署時(shí)間為1/3，即一年時(shí)間部署在戰(zhàn)區(qū)，另外兩年在本土；實(shí)際情況往往高于這個(gè)比例，有的達(dá)到1/2甚至更高。預(yù)備役部隊(duì)平戰(zhàn)時(shí)間比例規(guī)定為1/6，即每6年動(dòng)員一年，其余5年處于非動(dòng)員狀態(tài)。美國(guó)陸軍預(yù)備役的平戰(zhàn)時(shí)間比例已調(diào)整為1/5。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于力量需求急劇增加，美軍將動(dòng)員后的強(qiáng)化訓(xùn)練主要放在本土開展，不計(jì)入部署時(shí)間，因此，實(shí)際上的動(dòng)員時(shí)間比例往往高于政策規(guī)定的比例。

平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換政策是計(jì)算維持一個(gè)單位處于部署狀態(tài)所需的預(yù)備役與現(xiàn)役力量之比以及相應(yīng)費(fèi)用比的關(guān)鍵依據(jù)。根據(jù)前述美軍現(xiàn)行平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換政策，維持一個(gè)單位處于部署狀態(tài)所需的預(yù)備役與現(xiàn)役力量之比應(yīng)略小于3∶1。換句話說(shuō)，要在沖突地區(qū)長(zhǎng)期部署一個(gè)單位的某種現(xiàn)役部隊(duì)，需要建設(shè)2～3個(gè)這樣的預(yù)備役單位，實(shí)際上，近年來(lái)由于反恐戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)兵員需求劇增，現(xiàn)行平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換政策早已突破，美軍這一比值已接近于4∶1。

可由此見，制約成本分析結(jié)論的關(guān)鍵因素在于轉(zhuǎn)換政策。美軍如果堅(jiān)持當(dāng)前的平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換政策，即維持一個(gè)單位處于部署狀態(tài)所需編制的預(yù)備役和現(xiàn)役部隊(duì)之比略低于3∶1，使用預(yù)備役就比較經(jīng)濟(jì)；如果采用當(dāng)前實(shí)際執(zhí)行的轉(zhuǎn)換政策，即維持一個(gè)單位處于部署狀態(tài)所需編制的預(yù)備役與現(xiàn)役力量之比接近于4∶1，則使用預(yù)備役比使用現(xiàn)役成本更高。換言之，無(wú)平戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換，使用預(yù)備役有明顯的成本優(yōu)勢(shì)，有了平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換，這種優(yōu)勢(shì)就微乎其微。

美國(guó)軍方要應(yīng)對(duì)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換導(dǎo)致預(yù)備役成本費(fèi)用劇增的難題，如果單純從經(jīng)濟(jì)角度考慮，無(wú)外乎得出兩個(gè)結(jié)論：一是減少對(duì)預(yù)備役的需求量，即盡量少使用成本費(fèi)用高的預(yù)備役兵種；二是降低預(yù)備役的待遇與補(bǔ)貼，使總體預(yù)備役力量規(guī)模減到費(fèi)效比適度為止。但美軍在確定預(yù)備役建設(shè)戰(zhàn)略時(shí)，不可能將成本因素作為唯一因素進(jìn)行考量，甚至也不會(huì)作為最關(guān)鍵的因素進(jìn)行考量，因?yàn)檫€有許多其他重要因素產(chǎn)生影響：如滿足國(guó)土安全防衛(wèi)需要，具備應(yīng)對(duì)突發(fā)應(yīng)急事件能力，為國(guó)家安全力量需求峰值出現(xiàn)時(shí)提供充足的戰(zhàn)略預(yù)備役力量，實(shí)現(xiàn)相對(duì)高效的軍事效能等。

三、美軍如何對(duì)預(yù)備役進(jìn)行補(bǔ)償

當(dāng)預(yù)備役每10年征召不超過(guò)一次時(shí)，符合預(yù)備役登記條件的公民在決定是否做預(yù)備役登記時(shí)，主要考慮的是和平時(shí)期的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的美國(guó)預(yù)備役政策意味著，在其10年登記期內(nèi)有可能被多次征召，基于這一政策的改變，在決定是否登記時(shí)，公民則會(huì)考慮平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)兩種不同狀態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

盡管預(yù)備役戰(zhàn)時(shí)較平時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高出不少，但自愿應(yīng)征的人員卻很少。這主要是由于激勵(lì)政策不夠，一旦預(yù)備役人員處于動(dòng)員狀態(tài)，其個(gè)人和家庭的境況會(huì)面臨諸多實(shí)際困難。一方面，國(guó)防部勢(shì)必采取其他政策工具以確保力量需求得到滿足，這樣既增加難度，也增加成本費(fèi)用；另一方面，此舉不利于持續(xù)動(dòng)員能力的形成與發(fā)揮。

當(dāng)前，美軍正抓緊研究制定新的預(yù)備役人員補(bǔ)償政策，以彌補(bǔ)戰(zhàn)時(shí)應(yīng)征人員做出的諸多犧牲。美軍已間接采取提高被征人員教育福利和醫(yī)療福利待遇等政策措施，收到了較好效果。其他的綜合和長(zhǎng)遠(yuǎn)政策，如對(duì)長(zhǎng)期服役的預(yù)備役人員給予附加補(bǔ)償?shù)?，也將陸續(xù)出臺(tái)。

四、美軍預(yù)備役建設(shè)發(fā)展趨勢(shì)

一是更加重視國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)的作用發(fā)揮。美國(guó)國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)是美軍的一種特殊預(yù)備役形式，平時(shí)應(yīng)急，戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)。平時(shí)由聯(lián)邦和各州地方政府加以建設(shè)和管理，戰(zhàn)時(shí)成建制部署到戰(zhàn)區(qū)投入使用。在近幾年的反恐作戰(zhàn)中，美軍充分認(rèn)識(shí)到國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)這一預(yù)備役模式的優(yōu)勢(shì)：可成建制部署，人員和單位之間相對(duì)熟悉，易于協(xié)同；地方政府對(duì)本區(qū)域的人力資源情況熟悉，當(dāng)賦予的任務(wù)明確后，能準(zhǔn)確分析需求與不足，并以正確的策略和措施去滿足需求；實(shí)施平戰(zhàn)狀態(tài)轉(zhuǎn)換時(shí)，由同一地方政府指揮，可確保履行任務(wù)指揮、管理與保障關(guān)系的連續(xù)性；州政府在人員的構(gòu)成上，有能力動(dòng)員本區(qū)域?qū)I(yè)素質(zhì)和能力高的人力資源去完成工作，如警察、民事、建筑工程、環(huán)保專業(yè)力量等。在不久的未來(lái)，這一力量勢(shì)必發(fā)揮更重要的作用。2011年，美國(guó)防部首次讓聯(lián)邦國(guó)民警衛(wèi)局局長(zhǎng)成為參聯(lián)會(huì)成員，就是一個(gè)明確的信號(hào)。

二是推廣應(yīng)用美國(guó)陸軍工程兵部隊(duì)建設(shè)模式。美國(guó)陸軍工程兵部隊(duì)是隸屬美國(guó)陸軍部的現(xiàn)役單位，部隊(duì)長(zhǎng)為中將，下屬8個(gè)分部和41個(gè)地區(qū)分部，共有3.6萬(wàn)余人，現(xiàn)役軍人僅600余人，其余均為各類工程技術(shù)專業(yè)人才；現(xiàn)役軍人主要承擔(dān)指揮與管理責(zé)任，專業(yè)技術(shù)人才全部由聘用的非現(xiàn)役人員構(gòu)成；部隊(duì)按責(zé)任區(qū)分，為美軍提供工程建設(shè)管理與保障服務(wù)，并依法承接聯(lián)邦和地方工程建筑任務(wù)。該部隊(duì)歷史悠久，其源頭可上溯至獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)起之初，已形成良好的部隊(duì)傳統(tǒng)和專業(yè)能力，聯(lián)邦政府經(jīng)常將一些特殊的工程保障任務(wù)賦予其組織實(shí)施，如聯(lián)邦所有涉核場(chǎng)地的放射性污染清理和伊拉克油氣設(shè)施戰(zhàn)后重建等大型工程。這種專業(yè)性強(qiáng)的保障部隊(duì)具有很強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)：首先，可有效成建制地動(dòng)員大量非現(xiàn)役技術(shù)力量。平時(shí)只占用極少的現(xiàn)役編制和國(guó)防資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)大量非現(xiàn)役力量的動(dòng)員。其次，可有序滿足戰(zhàn)時(shí)保障需求。無(wú)論是派遣力量到戰(zhàn)區(qū)服役，還是在本地組織專業(yè)力量對(duì)前線實(shí)施遠(yuǎn)程研判，都可依托平戰(zhàn)統(tǒng)一的建制系統(tǒng)予以實(shí)現(xiàn)。再次，組織編成有利于專業(yè)保障力量的生長(zhǎng)。可形成較為寬松的專業(yè)學(xué)術(shù)研究環(huán)境和條件，并在大型復(fù)雜的工程實(shí)踐中形成良好的專業(yè)能力。

三是采用新的預(yù)備役組訓(xùn)與管理模式。一種方式是組建一批新的預(yù)備役單位，平時(shí)只預(yù)編部分軍官和專業(yè)性強(qiáng)的技術(shù)崗位，待有征召需求時(shí)再進(jìn)行實(shí)編實(shí)訓(xùn)。另一種是征召一批自愿延長(zhǎng)服役期的預(yù)備役人員，組建相應(yīng)的預(yù)備役單位，制訂專門的有激勵(lì)效果的特殊政策予以補(bǔ)償，以此提高國(guó)家持續(xù)動(dòng)員能力和動(dòng)員效能。

［1］MR-899-OSD, 1997. As of September 19, 2008:http//www.rand.org/pub/monograph_reports/MR899/

［2］Brigadier General Stephen L. Danner, of the Missouri National Guard. Counterinsurgency and Beyond:Operationalizing the Civilian Surge. MILITARY REVIEW,2010.

［3］Michael Boito, Cynthia R. Cook, John C. Graser.Contractor Logistics Support in the U.S. Air Force. RAND Corporation, 2009.

［4］Drezner, Jeffrey A., and Robert S. Leonard ,Innovative Development. Global Hawk and Dark Star——Transitions Within and Out of the HAE UAV ACTD Program, Santa Monica, Calif. RAND Corporation, 2002,MR-1476.

［5］Federal Acquisition Regulation, March 2005 edition.As of March 28, 2008: http//farsite.hill.af.mil/farsite.html

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