農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式研究

【摘 要】農(nóng)村集體建設(shè)用地是我國(guó)建設(shè)用地的重要組成部分，本文通過(guò)分析當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題現(xiàn)狀，比較國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)模式，分析它們的優(yōu)缺點(diǎn)，并從嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主體、提高集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化程度、優(yōu)化流轉(zhuǎn)利益分配原則和加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的立法建設(shè)四個(gè)方面提出完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的構(gòu)想，以期進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)模式研究的發(fā)展，保障農(nóng)民的合法的土地權(quán)益。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)模式；流轉(zhuǎn)收益

農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地是建設(shè)用地的兩大組成部分，當(dāng)前國(guó)家對(duì)國(guó)有建設(shè)用地的使用有很明確的法律體系規(guī)定。然而，我國(guó)直到20世紀(jì)90年代才開始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式的試點(diǎn)，由于試點(diǎn)時(shí)間起步晚，嚴(yán)重影響了農(nóng)村集體建設(shè)用地的巨大作用的發(fā)揮。據(jù)國(guó)土資源部的測(cè)算，我國(guó)當(dāng)前除交通設(shè)施和水利資源占用的土地外，農(nóng)村集體建設(shè)用地占我國(guó)建設(shè)用地的很大比例，約為70%。我國(guó)現(xiàn)在城鎮(zhèn)化水平越來(lái)越高，土地資源的資本價(jià)值也越來(lái)越高。近些年，郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地，其利用價(jià)值越來(lái)越高，流轉(zhuǎn)模式也越來(lái)越多樣化，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行比較性研究，有利于規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的合理利用和促進(jìn)農(nóng)村的快速發(fā)展。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)可以稱為混亂的狀態(tài)，出現(xiàn)諸多問(wèn)題，具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：首先，流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)制度不完善，缺乏統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)模式指導(dǎo)。再次，流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)薄弱。當(dāng)前對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)不充分，現(xiàn)有的法律有的已經(jīng)過(guò)時(shí)，缺乏對(duì)流轉(zhuǎn)中明確的操作指導(dǎo)體系。最后，流轉(zhuǎn)中，頻繁出現(xiàn)利益分配不均的現(xiàn)象。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益理應(yīng)歸屬于擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民，但是現(xiàn)行我國(guó)流轉(zhuǎn)收益大部分歸政府所有，收益所得也不透明公開，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的利益收入。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式

20世紀(jì)90年代，東部地區(qū)部分省市開始嘗試以集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的“流轉(zhuǎn)”為代表的模式探索。1991年，威海市率先提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式，這一流轉(zhuǎn)模式以“轉(zhuǎn)讓權(quán)利，統(tǒng)一出讓”為原則。隔年，南海市被列為首個(gè)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基層自發(fā)試點(diǎn)。1999年，安徽蕪湖正式被國(guó)土資源部批準(zhǔn)開展流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，從此，全國(guó)各地紛紛積極試點(diǎn)并形成了多個(gè)模式的流轉(zhuǎn)方式，目前，國(guó)內(nèi)形成了九個(gè)地區(qū)典型的流轉(zhuǎn)模式，按照政府與市場(chǎng)的職能模式主要分為三類。

1.以政府主導(dǎo)型的主體流轉(zhuǎn)模式

當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式中，多數(shù)以政府為主導(dǎo)型，政府是流轉(zhuǎn)中執(zhí)行的主體，在這些地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都是由政府充當(dāng)流轉(zhuǎn)主體，然后根據(jù)一定的比例對(duì)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行分配和再分配。如：威海模式、成都模式、蕪湖模式、安陽(yáng)模式、蘇州模式、古田模式。

2.以市場(chǎng)主導(dǎo)型的主體流轉(zhuǎn)模式

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大多以政府為主體方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，政府起著主要執(zhí)行者。廣東省作為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的大省，其兩個(gè)地區(qū)的兩種流轉(zhuǎn)模式則都以市場(chǎng)為主導(dǎo)型的流轉(zhuǎn)模式，把土地流轉(zhuǎn)推向市場(chǎng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。如海南模式、順德模式。

3.以政府和市場(chǎng)并重型的主體流轉(zhuǎn)模式

目前流轉(zhuǎn)典型模式中只有湖州模式以政府和市場(chǎng)為并重的流轉(zhuǎn)模式。湖州市通過(guò)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)擴(kuò)大規(guī)模使用租賃和一定年限的作價(jià)入股方式獲得集體土地使用權(quán)?！昂菽Ｊ健敝挟?dāng)?shù)卣越鉀Q鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地資產(chǎn)處置作為原始初衷，對(duì)湖州市多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，主要進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地的存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。通過(guò)這一方式，大大的促進(jìn)了湖州當(dāng)?shù)卦S多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)也維護(hù)了集體土地所有者的權(quán)益，廣大農(nóng)民也獲得了一定的租賃收入或其他方式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

三、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式評(píng)價(jià)

由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的法律體系方面的指導(dǎo)，農(nóng)村土地要素配置要素效率低下，土地利用效率較低，導(dǎo)致了土地所有者的權(quán)益受到了損害，無(wú)法適應(yīng)新時(shí)期的社會(huì)發(fā)展的變化。各個(gè)地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r不一樣，各有其流轉(zhuǎn)方式的特點(diǎn)，流轉(zhuǎn)模式不一定適用于各個(gè)地區(qū)，現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)模式也不一定是十全十美，也有其弊端。

1.“蘇州模式”、“湖州模式”和“蕪湖模式”，這三個(gè)地區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式都是基于這三個(gè)地區(qū)高度發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。一方面，能增加政府的財(cái)政收入以及土地所有者的經(jīng)濟(jì)收益，另一方面，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。但是三種模式也存在著一定的缺陷：無(wú)法做到公開民主，同時(shí)，流轉(zhuǎn)過(guò)程中身為土地所有者的農(nóng)民處于被動(dòng)地位。

2.“威海模式”和“古田模式”，這兩個(gè)模式的相似之處都在于以轉(zhuǎn)權(quán)讓利的模式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。不管從流轉(zhuǎn)主體還是收益分配上，“古田模式”和“威海模式”都是由政府對(duì)土地進(jìn)行執(zhí)行控制，明顯具備計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的特征，其實(shí)質(zhì)是政府利用職權(quán)從中謀取更大利益，而土地所有者的農(nóng)民只能有一小部分的收益，嚴(yán)重?fù)p害了他們的利益。

3.“成都模式”和“安陽(yáng)模式”，“成都模式”中，政府為了擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地，對(duì)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地的價(jià)格進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，并規(guī)定不低于一定的區(qū)域保護(hù)價(jià)格，并且流轉(zhuǎn)獲得收益優(yōu)先用于社會(huì)保障支出。

4.“南海模式”和“順德模式”，這兩種流轉(zhuǎn)模式都結(jié)合了政府和市場(chǎng)的作用，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海省份，一方面保留了集體土地所有權(quán)，另一方面又保護(hù)了集體土地所有者的權(quán)益，對(duì)其他地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)模式都有很好的借鑒意義。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式的政策建議

針對(duì)當(dāng)前的幾種集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式存在著諸如流轉(zhuǎn)主體不明確、市場(chǎng)化程度低、收益分配不均以及缺乏相應(yīng)的法律指導(dǎo)體系等問(wèn)題，提出了以下幾個(gè)方面構(gòu)想，以期完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式。

1.加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)登記，確定農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建設(shè)的首要工作就是“確權(quán)頒證”，繼續(xù)實(shí)施土地權(quán)屬登記制度。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，政府一般是流轉(zhuǎn)的主體和執(zhí)行者，這嚴(yán)重?fù)p害了作為土地所有權(quán)的農(nóng)民的切身利益，應(yīng)當(dāng)明確界定農(nóng)民是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體，土地的處置聽從農(nóng)民的安排，加強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的控制，國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的征用，應(yīng)本著公平公正的市場(chǎng)交易原則進(jìn)行，流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)民所有。

2.提高并加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度

嚴(yán)格按照市場(chǎng)運(yùn)行模式，對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，根據(jù)不同的位置，做好對(duì)土地用途及價(jià)格的評(píng)估。建立相應(yīng)的土地經(jīng)營(yíng)公司和土地監(jiān)管機(jī)構(gòu)，禁止炒地行為，嚴(yán)格管制土地交易的面積和用途。做好交易的試點(diǎn)工作，提供諸如農(nóng)地信托、農(nóng)地抵押和農(nóng)地保險(xiǎn)等中介服務(wù)工作，保障土地健康有序的進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3.優(yōu)化受益分配機(jī)制，讓流轉(zhuǎn)收益的利益相關(guān)者實(shí)現(xiàn)利益共享

地確權(quán)登記只是對(duì)權(quán)利主體的明確，但要實(shí)現(xiàn)有秩序的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，離不開政府、集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他主體的共同努力。通過(guò)稅制改革和法律明確規(guī)定受益分配原則，充分考慮各利益相關(guān)者的收益，調(diào)動(dòng)他們的積極性，不斷推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性。

4.加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法建設(shè)

首先對(duì)現(xiàn)有的適用法律能被更好的執(zhí)行，其次從法律上嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民是土地的流轉(zhuǎn)主體并對(duì)流轉(zhuǎn)流程流轉(zhuǎn)收益分配違反流轉(zhuǎn)規(guī)定的相應(yīng)處理方法做出立法建設(shè)。法律上嚴(yán)格規(guī)定流轉(zhuǎn)中的具體程序和形式、審批管理的規(guī)定、相關(guān)的違法交易等制定明確的規(guī)定。讓農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做到按照法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定流程辦事情，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，其流轉(zhuǎn)模式在全國(guó)已經(jīng)具有很高的普遍性，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的郊區(qū)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)更為明顯。流轉(zhuǎn)中如何使土地所有者的農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益得到保障也成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，因此，加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式制度的建設(shè)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的更進(jìn)一步發(fā)展，更有利于規(guī)范城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，形成一個(gè)積極向上健康的良好的用地市場(chǎng)。

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作者簡(jiǎn)介：

周亮華（1981-），男，福建省長(zhǎng)汀縣人，福建行政學(xué)院講師，主要從事土地資源管理研究。