城鎮(zhèn)化進程中土地流轉(zhuǎn)與糧食安全問題研究

李維剛，徐曉婧

（佳木斯大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，黑龍江 佳木斯 154007）

1 城鎮(zhèn)化背景下土地流轉(zhuǎn)的含義以及城鎮(zhèn)化下的糧食生產(chǎn)情況

1．1 土地流轉(zhuǎn)的含義

土地流轉(zhuǎn)可以按照字面的意思簡單地理解為，土地使用權(quán)所有權(quán)人的變更，換句話說即“土地易主”。而城鎮(zhèn)化背景下的土地流轉(zhuǎn)可以理解為，在我國城鎮(zhèn)化步伐越來越快的背景下引發(fā)的農(nóng)村農(nóng)用土地建設(shè)任務(wù)的改變，從而使得土地使用權(quán)所有權(quán)人發(fā)生改變。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)指的是，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶把他所擁有的承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓，進而讓其他農(nóng)戶或經(jīng)營單位或企業(yè)獲得土地使用權(quán)限的一種制度。

1．2 城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

近年來，由于我國城鎮(zhèn)化道路的發(fā)展，導(dǎo)致許多農(nóng)民用來謀生的土地被征收用在城市的建設(shè)和發(fā)展上，從而使得中國的糧食產(chǎn)量下降。隨著我國的社會經(jīng)濟發(fā)展速度越來越快，生產(chǎn)力水平逐漸提高，以及政策的倡導(dǎo)和驅(qū)使，城鎮(zhèn)人口數(shù)量逐年攀升，農(nóng)村城鎮(zhèn)化已經(jīng)變成了一個重大的趨勢。目前，我國每年都會有大量的農(nóng)用地發(fā)生土地流轉(zhuǎn)，我國的土地資源特點是難以利用的土地面積大，后備耕地資源少，再加上我國人口基數(shù)大，就導(dǎo)致糧食安全問題變成了我們亟待解決的重大課題。面臨這樣的問題，我們就必須結(jié)合我國的城鎮(zhèn)化道路，透徹理解其帶來的土地流轉(zhuǎn)和糧食安全問題，并針對這些問題提出行之有效的解決建議和方法，保證農(nóng)民的生活品質(zhì)和糧食安全，使得社會主義現(xiàn)代化建設(shè)更加完善。中國共產(chǎn)黨在十八大報告中也十分明確地表達了城鎮(zhèn)化的大致路線，且把城鎮(zhèn)化作為我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性內(nèi)容調(diào)整的重點所在。2014年，我國的城鎮(zhèn)化比例已經(jīng)在55%左右，但如果從城鎮(zhèn)化增大的內(nèi)因方面來講，我國宏觀的城鎮(zhèn)化水平還存在很大的發(fā)展?jié)摿?。以黑龍江省為例考慮，近年來城鎮(zhèn)化趨勢越來越迅速，城鎮(zhèn)數(shù)量急劇增加，但是城鎮(zhèn)化的發(fā)展程度仍然存在著很大的空間。我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，不僅提高了國家的建設(shè)質(zhì)量和各方面實力，也使得我國的各種資源如土地、經(jīng)濟、人力等發(fā)生轉(zhuǎn)變和改進，因此土地流轉(zhuǎn)和糧食安全問題成為了城鎮(zhèn)化道路下應(yīng)該著重考慮的重要問題。怎樣在社會發(fā)展如此快速的21世紀，既保證城鎮(zhèn)化道路的健康發(fā)展，完善土地流轉(zhuǎn)工作，又能讓糧食安全充足地生產(chǎn)供人們食用，便成為了我國目前探討的主要話題。

1．3 糧食生產(chǎn)情況

因為城鎮(zhèn)化的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村土地被征收用作別的用途，使得糧食產(chǎn)量下降。與此同時，我國的糧食需求總量繼續(xù)增長，2010年居民人均糧食需求量為389公斤，預(yù)測到2020年將會達到395公斤，糧食需求總量從2010年的5 250億公斤預(yù)測到2020年將會增長到5 725億公斤。日益增長的糧食需求顯然需要大量的糧食供給才能保證正常的生活，但是根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，我國近年來有大量農(nóng)業(yè)用地土地流轉(zhuǎn)，由于我國人口基數(shù)大，糧食安全問題就成為了我國目前急需解決的重大問題。此外，隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展得越來越快，不僅帶來了土地流轉(zhuǎn)的問題，還引發(fā)了土地的“逆糧化”局面，我國糧食總產(chǎn)量也受到了巨大的影響。根據(jù)調(diào)查，我們能夠清楚地發(fā)現(xiàn)，我國在1985-2014年間城鎮(zhèn)化比重每年都有所增長，到2014年我國的城鎮(zhèn)化比率已經(jīng)超過了55%，城鎮(zhèn)化人口總數(shù)超過8 500百萬人。我們能夠很容易地從調(diào)查數(shù)據(jù)中看到，我國在城鎮(zhèn)化道路不斷提高的背景下，糧食的總產(chǎn)量也沒有減少，在1985-2014年間，我國糧食生產(chǎn)總量不斷提高到2014年時，已經(jīng)達到60 709萬噸（如圖1所示），雖然有個別年份出現(xiàn)了下降，但總體的趨勢還是在上漲。

圖1我國1987-2014年間糧食生產(chǎn)總量圖

2 城鎮(zhèn)化背景下的土地流轉(zhuǎn)帶來的糧食問題分析

2．1 城鎮(zhèn)化導(dǎo)致可用耕地面積減少，糧食安全存在隱患

雖然我國在1985-2014年期間，在城鎮(zhèn)化趨勢不斷加大的前提下，糧食的總產(chǎn)量并沒有減少，但并不表示這種好的表面下不存在安全隱患。城鎮(zhèn)化背景下發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)問題，使得大量的農(nóng)民沒有了生活的基礎(chǔ)，土地的“逆糧化”趨勢越發(fā)地加大。黑龍江省的一個地區(qū)由于城鎮(zhèn)化程度的增高，帶動了農(nóng)業(yè)機械化水平的提高以及大量勞動力的轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象，使糧食的生產(chǎn)存在很大的安全隱患。我國的土地資源存在絕對數(shù)量大、相對數(shù)量少，難以利用的土地面積較大、后備耕地資源少，以及農(nóng)業(yè)土地資源區(qū)域分布不均衡的特點，即土地面積大，但由于人口基數(shù)大，致使人均占有量少，且優(yōu)質(zhì)的土地少。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的逐步加快，土地流轉(zhuǎn)問題非常嚴重，使得耕地面積大量減少。根據(jù)我國國土資源部門的調(diào)查統(tǒng)計，2014年我國的耕地面積只有18.08億畝，這立刻就觸及我國基本的耕地面積紅線18億畝，人均耕地面積占有量為1．29畝，低于全世界平均水平的41%，因此我國的糧食產(chǎn)量存在著非常大的安全隱患。

2．2 農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移以及糧食商品率的提高帶來的隱患

我國城鎮(zhèn)化進程的主要表現(xiàn)，就是農(nóng)村人口和勞動力的大量轉(zhuǎn)移，很多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動人員由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展失去了土地，為了謀求生存，從農(nóng)村到了城鎮(zhèn)，農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生改變。從勞動力資源結(jié)構(gòu)來看，大量糧食生產(chǎn)的勞動力逐漸進入城鎮(zhèn)，而那些農(nóng)村有學(xué)歷的和身體強壯的青年也都去大城市謀求生存和發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村的主要勞動力和糧食生產(chǎn)者出現(xiàn)了邊緣化的現(xiàn)象。在這種大趨勢下，留守在農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)勞動的主要人群變成了老弱婦孺，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的主要勞動力呈現(xiàn)老年化的傾向。此外，現(xiàn)代人的思想觀念發(fā)生了一定程度的轉(zhuǎn)變，家長大多不愿意自己的孩子從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也是嚴重影響糧食安全生產(chǎn)的原因之一。從糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來看，隨著人民生活質(zhì)量的提高和商品經(jīng)濟領(lǐng)域的不斷擴大，我國糧食的商品率化也越來越大，截至2014年，我國的糧食商品率化已經(jīng)超過了70%，與1985年相比增加了36%，這也給糧食的安全帶來了隱患。

2．3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得不到保證，科研水平落后產(chǎn)生的隱患

城鎮(zhèn)化背景下發(fā)生的大量的土地流轉(zhuǎn)，使得我國經(jīng)濟收支出現(xiàn)了不平衡的現(xiàn)象，我國政府在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的財務(wù)支出數(shù)量越來越低，用作農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財務(wù)也就下降很多。黑龍江省是我國面積最大的省份，也是我國糧食產(chǎn)量最大的省份，但是國家在黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的財務(wù)投入?yún)s沒有相應(yīng)的數(shù)量，反而很少。2014年全年內(nèi)，在黑龍江省農(nóng)業(yè)方面的財務(wù)投入只有不到100億元人民幣，同比1985年下降了7．12%。與此同時，在城鎮(zhèn)化進程的大背景下，不管是國家還是各地區(qū)，在農(nóng)業(yè)科學(xué)研究水平上投入的精力也越來越低，缺乏技術(shù)創(chuàng)新，糧食的生產(chǎn)率沒有得到切實的增加，這些不足都給我國的糧食安全問題帶來了很大的隱患。

3 城鎮(zhèn)化進程中土地流轉(zhuǎn)保證糧食安全的對策探討

3．1 落實耕地保護政策

從前面的分析中，我們可以清晰明了地了解城鎮(zhèn)化背景下，糧食安全問題中所存在的巨大隱患，想達到在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)步上升的前提下，還保證糧食的安全順利生產(chǎn)，就需要我們找到切實可行的方法來解決這些問題。即便我國農(nóng)村的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)成為了一個必然的趨勢和方向，但為了保障我國農(nóng)業(yè)資源的充足供給和發(fā)展，提高糧食的安全生產(chǎn)質(zhì)量和產(chǎn)量，國家和政府就必須要做好耕地保護。落實我國的基本國策“十分珍惜和合理利用土地，切實保護耕地”。任何組織和個人都不可以非法進行土地流轉(zhuǎn)，各土地管理部門在土地征收的過程中，一定要切實考量公共利益，并經(jīng)過充分合理的論證，禁止亂用耕地的現(xiàn)象發(fā)生。同時，政府還必須嚴格規(guī)范土地審批手續(xù)，合法進行土地流轉(zhuǎn)并給予農(nóng)民合理的征地補償費。比如，我國黑龍江省在具體落實征收農(nóng)用地的過程中，就采用了GDP統(tǒng)計的方法，對農(nóng)戶的耕地進行全面的價值評估，為達到土地流轉(zhuǎn)的雙贏而進行合理的利益權(quán)衡。

3．2 對土地用途實施嚴格管制

為了有效提高我國耕地面積的利用效率，保障我國的總耕地面積紅線，即18億畝的耕地面積不能破，我國各地區(qū)政府必須嚴格制訂土地用途管制制度，對于可用于耕種的土地進行科學(xué)合理地管理和保護，防止出現(xiàn)征收和土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。此外，國家和各地方政府還必須嚴格控制土地的使用頻率，對土地資源進行宏觀地合理規(guī)劃，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中依據(jù)保護基本農(nóng)田的準則來規(guī)劃利用土地，進而確保糧食的安全生產(chǎn)。

3．3 加大農(nóng)業(yè)資金投入數(shù)量，確保耕地質(zhì)量

不管一個國家其他方面如何發(fā)達，農(nóng)業(yè)才是根本，只有國家不斷增加對農(nóng)業(yè)的物質(zhì)和技術(shù)投入，落實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，保證耕地質(zhì)量的提高，農(nóng)業(yè)得到真正的安全發(fā)展，國家才能實現(xiàn)真正意義上的發(fā)展。同時，國家要兼顧農(nóng)民的利益，均衡農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)與未進行土地流轉(zhuǎn)之間的保障，加強對于農(nóng)業(yè)用地的管理。比如，我國黑龍江省地區(qū)就在糧食生產(chǎn)中推行制度管理，對于農(nóng)民種植秸稈等科學(xué)的措施給予獎勵，幫助農(nóng)民對已經(jīng)流轉(zhuǎn)的可還原的土地進行復(fù)耕，從而提高糧食產(chǎn)量，支持國家的基礎(chǔ)建設(shè)。

綜上所述，隨著我國城鎮(zhèn)化的逐漸完善，農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)情況比較多，導(dǎo)致糧食安全生產(chǎn)面臨巨大的難題。在這種情況下，我們必須有針對性地找出切實可行的建議和對策，維護好農(nóng)民賴以生存的利益，在搞好國家建設(shè)的同時也不能忽視糧食生產(chǎn)的問題，進而使我國的不管是農(nóng)業(yè)還是經(jīng)濟各方面都得到長足的發(fā)展。

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