“小官貪腐”發(fā)生機制探究

呂德文

近來“小官貪腐”現(xiàn)象層出不窮。人民論壇問卷調(diào)查中心基于9634份公眾樣本的調(diào)查結(jié)果顯示：現(xiàn)實中的各類貪腐事件，“小官貪腐”占到了七成以上（76.17%），且發(fā)生在區(qū)縣基層干部和村干部身上的較多。

盡管中央不斷加大力氣治理“小官貪腐”問題，然而 “小官貪腐”現(xiàn)象仍然層出不窮。當前，“小官貪腐”分布極為廣泛，方式相較以往更為隱蔽、危害也更大，呈現(xiàn)出新特征。

“小官貪腐”的隱蔽方式

隨著新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進，大量國家財政資金涌入農(nóng)村，農(nóng)村資源也不斷資本化，使得農(nóng)村資源密集度不斷提高，一些看似不重要的職位也掌握了大量資源流量，“小官”也有了實權(quán)。近年來，全國各地發(fā)生過多起拆遷辦主任偽造拆遷材料騙取拆遷補償款的案件，涉及資金少則幾十萬，多則幾千萬。

一是“窩案”多。無論是非法套取國家資金，還是瓜分、貪腐集體經(jīng)濟，都非一個人所能為。因此，“小官貪腐”相當大比例是“窩案”。由于一些村官本來就是拉幫結(jié)派競選上臺的，他們更容易集體作案。而涉及到套取國家資金，則需要經(jīng)過多個程序，必然是“窩案”。

二是貪腐行為隱蔽?，F(xiàn)在，直接吃拿卡要、直接侵占集體財產(chǎn)、直接侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象已經(jīng)極為少見，“小官貪腐”的技術(shù)含量越來越高。比如，充分運用合法的自由裁量權(quán)為自己謀利。不少政策實施都賦予了基層干部自由裁量空間，這為一些“小官”的貪腐行為提供了便利。再比如，充分運用上下級之間的信息不對稱的現(xiàn)實為己謀利。還比如，充分運用市場化的運作方式為己謀利。當前很多地方政策實施都要求進行市場化運作，盡管有公開招投標等程序要求，但這遠不能控制亦官亦商的基層干部行為。

“小官貪腐”的發(fā)生機制

當前的“小官貪腐”已經(jīng)不再局限于蠅頭小利，也不再明目張膽，而是充分利用了基層行政的復(fù)雜性、制度監(jiān)管的漏洞、政策實施的固有缺陷來謀取巨額利益。應(yīng)該說，“小官貪腐”有其內(nèi)在的發(fā)生機制。

首先，利用其在國家與農(nóng)民關(guān)系中的橋梁作用，從國家和農(nóng)民身上謀取利益。在農(nóng)村稅費改革之前，我國各級政府需要從農(nóng)村、農(nóng)民身上收取稅費，因此，鄉(xiāng)村干部既是基層公共事務(wù)的服務(wù)者，也是基層政權(quán)的“代理人”。農(nóng)民希望鄉(xiāng)村干部提供公共服務(wù)，也寄希望于通過鄉(xiāng)村干部向國家表達訴求，而鄉(xiāng)村干部則合法地從農(nóng)民身上獲取好處。當前，雖然國家不再寄希望于通過鄉(xiāng)村干部從農(nóng)村汲取資源，但向農(nóng)村輸入資源同樣需要鄉(xiāng)村干部的配合，因此，鄉(xiāng)村利益共同體并沒有隨著農(nóng)業(yè)稅的取消而消失，而是以另一種形態(tài)存在：“小官”不再從農(nóng)民身上汲取資源，卻從國家財政轉(zhuǎn)移支付中謀取利益，這主要表現(xiàn)為通過發(fā)補助、獎金的名義將公款私分，或借待客、跑項目、購物資等事項，虛列開支、虛報冒領(lǐng)。

其次，“小官”依靠市場化機制，從國家財政轉(zhuǎn)移支付中獲取利益。當前，國家財政轉(zhuǎn)移支付主要分為兩種形式，一是普惠性的財政轉(zhuǎn)移支付，如種糧補貼、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等等;二是專項轉(zhuǎn)移支付，如新農(nóng)村建設(shè)、水利工程、道路村村通、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、專業(yè)合作社補助等等。一般情況下，隨著政策制度的不斷完善，群眾認知水平的不斷提高，再加上涉及面較廣，普惠性的財政轉(zhuǎn)移支付很難被“小官” 貪腐。但是，專項轉(zhuǎn)移支付卻很容易被“小官” 貪占、截留、私分、挪用，鄉(xiāng)村干部、不法商人之間甚至形成了灰色利益鏈條。為了有效規(guī)避風險，不法商人也樂于與鄉(xiāng)村干部合作，共同從國家財政轉(zhuǎn)移支付中獲取利益。

最后，監(jiān)管制度不健全，導(dǎo)致這些“小官”成為“三不管”干部。農(nóng)村資源密集度的提高，調(diào)動了群眾參與自治的積極性。但是，也造成了部分地區(qū)村民自治的變異，群眾難以對村干部進行監(jiān)督。與此同時，既有的黨紀、政紀、法律存在監(jiān)管漏洞，“小官貪腐”處于失控狀態(tài)。這表現(xiàn)在：一是“小官貪腐”具有相當大的隱蔽性、灰色性，游離在合法與非法之間，監(jiān)管難度較大。二是多頭監(jiān)管體系造成對小官貪腐的監(jiān)察力量薄弱。三是缺乏相關(guān)的法律制度支撐。村干部不是公務(wù)員，他們不受行政法規(guī)的約束，而村民自治組織法又難以保障實施，導(dǎo)致村干部成為“三不管”干部。

從源頭上治理“小官貪腐”

治理“小官貪腐”，必須進一步打破基層利益共同體的格局，縮小鄉(xiāng)村兩級之間的利益交換空間，其關(guān)鍵是重新定位社區(qū)、村干部的職能。應(yīng)將村務(wù)和政務(wù)明確劃分，減少村干部的政務(wù)工作，切斷鄉(xiāng)村干部的合謀空間。還要完善財政轉(zhuǎn)移支付方式，斬斷基層灰色利益鏈，核心是發(fā)揮群眾自治組織在公共服務(wù)上的積極性。

要整合既有的“小官貪腐”治理機制。組織、紀檢、民政部門應(yīng)在兩委換屆中密切配合，保障村民選舉依法依規(guī)進行，實現(xiàn)村干部貪腐的源頭治理。要建立村干部的常規(guī)監(jiān)察制度，對其經(jīng)濟問題、職務(wù)行為進行審查，實行過程治理。

（作者系華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授）endprint