市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)的配置研究

吳葉乾

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州 215000)

一、問(wèn)題的提出

與將限制人身自由的決定交由司法機(jī)關(guān)獨(dú)占行使的國(guó)際慣例不同，我國(guó)的行政拘留是行政處罰的法定種類。長(zhǎng)久以來(lái)，公安機(jī)關(guān)基本作為權(quán)力的唯一主體(1)1996年《行政處罰法》第16條規(guī)定，限制公民人身自由的處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)實(shí)施。《反間諜法》第29、30、31、32條作為特別法條款賦予國(guó)家安全機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政拘留權(quán)。按照特別法優(yōu)于一般法的效力規(guī)則，在反間諜和國(guó)家安全執(zhí)法領(lǐng)域，《反間諜法》的特別規(guī)定優(yōu)先適用。也即，除國(guó)家安全機(jī)關(guān)依法行使外，行政拘留權(quán)由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。，主要是在擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利和妨害社會(huì)管理等治安領(lǐng)域行使行政拘留權(quán)[1]。但隨著《食品安全法》《藥品管理法》等市場(chǎng)監(jiān)管法律的制定與修改，增設(shè)了諸多行政拘留條款，使得行政拘留不再局限于社會(huì)治安領(lǐng)域，“行政拘留的治安底色逐漸褪化”[2]。依據(jù)這些法律的規(guī)定，此類市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)依然是由公安機(jī)關(guān)行使。不過(guò)新修改的《行政處罰法》第18條第3款規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使?！边@就為公安機(jī)關(guān)以外的行政主管機(jī)關(guān)依法行使行政拘留權(quán)提供了原則規(guī)范上的可能性。那么在行政拘留權(quán)已然擴(kuò)張和執(zhí)法主體可能擴(kuò)張的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)如何配置，即是需要審慎思考的問(wèn)題，因?yàn)檫@不僅涉及公權(quán)力的合理分工，更事關(guān)公民基本權(quán)利的有效保障。為此，本文在深入分析市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因的基礎(chǔ)上，通過(guò)分析備選方案，確立基本原則，探尋市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)合理配置的可能選擇，最終為市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)的配置與行使提供一個(gè)可行的操作模板。

二、市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

在我國(guó)，限制人身自由這一公民基本權(quán)利的決定僅由行政機(jī)關(guān)就可以獨(dú)立作出，學(xué)界一直對(duì)此爭(zhēng)議不斷，行政拘留刑罰化的呼聲也不斷高漲。但與此似乎“背道而馳”的是，近年來(lái)我國(guó)行政拘留的體量卻呈現(xiàn)擴(kuò)張之勢(shì)，尤其是在非治安性的市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域中出現(xiàn)了食品安全拘留、藥品管理拘留等特殊行政拘留形式。2015年修訂的《食品安全法》被稱為“史上最嚴(yán)”，在該法第123條設(shè)定了針對(duì)八種嚴(yán)重食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)違法行為的行政拘留處罰。2019年修訂的《藥品管理法》秉持對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的藥品違法行為處以“最嚴(yán)厲的處罰”之宗旨，在該法第118條、第122、123、124條同樣規(guī)定了行政拘留的法律責(zé)任。立法者緣何要對(duì)一般不具有相當(dāng)程度人身危險(xiǎn)性的市場(chǎng)監(jiān)管中的相關(guān)責(zé)任人施以行政拘留處罰，本文認(rèn)為，主要基于以下現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。

(一)嚴(yán)重違法呼喚更嚴(yán)厲的市場(chǎng)監(jiān)管措施

在我國(guó)行政處罰體系中，存在著嚴(yán)厲性和威懾力由低到高的金字塔結(jié)構(gòu)。人身罰處于金字塔的頂端，相較而言，行為罰、資格罰、財(cái)產(chǎn)罰和申誡罰是常規(guī)性處罰，處于較低的位置。當(dāng)實(shí)踐表明，某種行政處罰對(duì)一違法行為或一嚴(yán)重情形已經(jīng)不具有足夠威懾力時(shí)，就有必要在規(guī)范上引入更為嚴(yán)厲的行政法律責(zé)任。對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管中某些情節(jié)嚴(yán)重的違法行為規(guī)定行政拘留的處罰就是基于此原因。

根據(jù)守法能力和違法動(dòng)機(jī)的不同，可以將行政相對(duì)人分為行業(yè)引領(lǐng)者、偶然違法者、惡意違法者和無(wú)力守法者[3]。對(duì)于偶然違法者而言，協(xié)商和勸服式的執(zhí)法措施或許能具有立竿見影的效果，但對(duì)于惡意違法者，罰款、責(zé)令改正等常規(guī)性處罰經(jīng)常顯得軟弱無(wú)力，必須借助更為嚴(yán)厲的懲罰性措施，乃至行政拘留的最終手段。經(jīng)濟(jì)的理性人是趨利避害的，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，違法主體之所以選擇惡意違法，背后的主要原因在于其違法收益往往高于違法成本。且不考慮違法行為被查處的不定可能性，違法主體可能早就計(jì)算過(guò)一番，知曉可以通過(guò)長(zhǎng)期積累的違法收益抵消被處罰款而造成的財(cái)產(chǎn)損失。在市場(chǎng)監(jiān)管中增加行政拘留的最嚴(yán)厲處罰，即是為了彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)罰等常規(guī)性處罰對(duì)某些嚴(yán)重違法行為的威懾不足。正如學(xué)者所言，“唯有行政拘留所帶來(lái)的體膚之痛、精神壓制及聲譽(yù)減損，方為其不愿承受之重”[4]。

(二)“單罰制”無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)

市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)是規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造安全、公平、繁榮的市場(chǎng)環(huán)境。在以往的市場(chǎng)監(jiān)管中，對(duì)違法行為實(shí)施的是“單罰制”，即僅將企業(yè)、單位等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為違法主體，實(shí)施罰款、沒收違法所得或吊銷許可證等處罰。這就使得“法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員”這些在單位主體的違法行為中作出主要決定、也獲得最大利益的自然人違法主體能夠逍遙法外。從某種意義上說(shuō)，正是對(duì)這些“關(guān)鍵少數(shù)”自然人主體的放縱，催生了食品、藥品等市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域中違法行為屢禁不止的困難局面，使得市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)落空。因?yàn)榧词故菍?duì)單位主體決定吊銷許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，這些相關(guān)責(zé)任人依然可以另起爐灶、東山再起，而他們的管理決策和守法理念因未經(jīng)切身處罰卻沒有大的改變，只是換了個(gè)操縱的單位主體繼續(xù)違法行為，破壞市場(chǎng)秩序與環(huán)境。

在刑法中，對(duì)單位犯罪的處罰原則是“雙罰制”，即《刑法》第31條規(guī)定的：“對(duì)單位判處罰金，并對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員判處刑罰?！薄半p罰制”的處罰到人，有效避免了自然人主體通過(guò)實(shí)施責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和責(zé)任逃避而“置身事外”。在市場(chǎng)監(jiān)管中對(duì)某些嚴(yán)重違法行為的單位主體課以罰款、沒收違法所得或吊銷許可證等責(zé)任，對(duì)自然人主體也課以罰款、行政拘留等責(zé)任，正是對(duì)此的借鑒。對(duì)上述自然人主體設(shè)定行政拘留的切身法律責(zé)任，可以有效敦促其在合法的框架內(nèi)審慎決策，確保單位合規(guī)地開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，最終達(dá)成市場(chǎng)監(jiān)管中“人人守法，市場(chǎng)有序”的良好局面。

三、市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)配置的兩種方案

認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域存在行政拘留權(quán)的擴(kuò)張跡象，并且也分析了其背后的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因后，接下來(lái)面臨的問(wèn)題即是這一權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何配置。配置問(wèn)題，是一項(xiàng)權(quán)力體系中最基本、最需明確的部分，也是權(quán)力有效行使的基本前提。市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)與審判權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)等主體單一、無(wú)需考慮配置問(wèn)題的權(quán)力不同。盡管行政拘留權(quán)在治安領(lǐng)域的配置問(wèn)題也是明晰的，是由公安機(jī)關(guān)行使，但在市場(chǎng)監(jiān)管中，行政拘留權(quán)卻面臨著兩個(gè)難以抉擇的主體：一個(gè)是公安機(jī)關(guān)，一個(gè)是市場(chǎng)監(jiān)管部門。由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政拘留權(quán)是一項(xiàng)行政執(zhí)法傳統(tǒng)，公安機(jī)關(guān)也具備行使權(quán)力的物質(zhì)條件；由市場(chǎng)監(jiān)管部門行使市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)則是基于專業(yè)性的考慮，市場(chǎng)監(jiān)管部門具有有效行使權(quán)力的主場(chǎng)優(yōu)勢(shì)?；诖?，對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)的配置，形成了兩種方案。

(一)方案一：繼續(xù)由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使

這也是現(xiàn)行《食品安全法》《藥品管理法》等市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的法律有關(guān)條款規(guī)定的，一般表述為：“情節(jié)嚴(yán)重的”，對(duì)相關(guān)責(zé)任人“可以由公安機(jī)關(guān)處五日以上十五日以下的拘留”。這樣的規(guī)定表明，市場(chǎng)監(jiān)管部門在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有法律規(guī)定的嚴(yán)重情節(jié)，可能對(duì)相關(guān)責(zé)任人處以行政拘留的違法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)將案件移送至公安機(jī)關(guān)，由其決定是否對(duì)相關(guān)責(zé)任人作出行政拘留的處罰。立法者緣何要在一個(gè)完整的市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法中將行政拘留權(quán)單列出來(lái)？是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門的執(zhí)法能力不信任，還是出于行政拘留權(quán)的特殊性而必須集中行使？或許只有立法者才最為清楚[5]。但是可以確定的是，這樣繼續(xù)由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)的做法帶來(lái)了不少問(wèn)題。

首先，對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，市場(chǎng)監(jiān)管并不是自己的專業(yè)領(lǐng)域，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門移交給自己的違法行為作出違法性和危害性的判斷，最終作出是否行政拘留責(zé)任人的決定，著實(shí)有點(diǎn)難為公安機(jī)關(guān)。并且實(shí)際上，市場(chǎng)監(jiān)管部門在移送案件時(shí)已經(jīng)作出了“情節(jié)嚴(yán)重”的初步判斷，公安機(jī)關(guān)很可能會(huì)選擇不再重復(fù)判斷，直接采納前者的意見，這就使得移送變成了一種走過(guò)場(chǎng)，也浪費(fèi)了寶貴的執(zhí)法資源。

其次，對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管部門而言，無(wú)法在自己專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)作出行政拘留的處罰，無(wú)疑失去了一項(xiàng)威懾違法行為的“大殺器”。而且，市場(chǎng)監(jiān)管部門在作出了“情節(jié)嚴(yán)重”的基本判斷后，將案件移送給公安機(jī)關(guān)以作出行政拘留處罰的決定，還面臨著由于雙方對(duì)事實(shí)認(rèn)定和相應(yīng)證據(jù)的分歧而導(dǎo)致的移送被退回的風(fēng)險(xiǎn)。這就極可能導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法效率和執(zhí)法的精準(zhǔn)度的降低，進(jìn)一步影響執(zhí)法的權(quán)威性[6]。

再者，移送也存在程序繁瑣、銜接不暢等問(wèn)題。實(shí)踐中市場(chǎng)監(jiān)管部門與公安機(jī)關(guān)移送行政拘留的程序采用的仍是行刑銜接的模式，而治安違法和刑事違法之間的移送乃是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門之間的銜接，程序較為便捷。市場(chǎng)監(jiān)管部門在移送時(shí)需要在證據(jù)搜集和調(diào)查報(bào)告、物品清單、檢測(cè)報(bào)告或結(jié)論等文書制作上消耗大量的人力、物力。上文已經(jīng)指出，移送之后還面臨著可能被退回、反復(fù)補(bǔ)正等問(wèn)題。這就容易導(dǎo)致兩個(gè)部門的執(zhí)法積極性都不高，致使拘留處罰的滯后，甚至法律規(guī)定的虛置。

(二)方案二：由市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)關(guān)獨(dú)立行使

這是美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法中行政拘留權(quán)行使的現(xiàn)狀。不過(guò)其具有一個(gè)要求甚高的基本前提——專業(yè)警察隊(duì)伍的存在，即市場(chǎng)監(jiān)管等主要的執(zhí)法部門擁有自己的警察隊(duì)伍可以獨(dú)立行使包括行政拘留在內(nèi)的執(zhí)法權(quán)。以美國(guó)為例，美國(guó)的食藥警察隸屬于食品監(jiān)管部門,主要是聯(lián)邦食品藥品管理局。除了查處食品安全犯罪，美國(guó)的食藥警察還承擔(dān)查處藥品和醫(yī)療器材領(lǐng)域的犯罪的行政職責(zé)，根據(jù)《企業(yè)守法政策指南》判斷企業(yè)行為是否合法[7]。雖然我國(guó)也初步嘗試了設(shè)置“環(huán)保警察”“食藥警察”，但這與在市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門內(nèi)部形成專業(yè)警察隊(duì)伍不同，只是一種在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的專業(yè)分工、職能優(yōu)化。

在主要的執(zhí)法部門內(nèi)部都設(shè)置專業(yè)警察隊(duì)伍，將警察劃分為治安警察、稅務(wù)警察、環(huán)保警察、工商警察、衛(wèi)生警察等不同種類，更有利于提高執(zhí)法效率和執(zhí)法水平[8]，也有利于解決上述由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政拘留權(quán)帶來(lái)的問(wèn)題。要知道，公安機(jī)關(guān)的警察招錄和培養(yǎng)更傾向于打擊犯罪和維護(hù)社會(huì)治安，但市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法具有高度的專業(yè)性，所以在市場(chǎng)監(jiān)管部門內(nèi)部抽調(diào)人員形成警察隊(duì)伍，更有專業(yè)知識(shí)和技術(shù)支撐，更能準(zhǔn)確判斷是否應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)責(zé)任人決定行政拘留等處罰。我國(guó)《海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第6條就賦予了海關(guān)公安機(jī)關(guān)根據(jù)治安管理處罰的規(guī)定決定行政拘留處罰的權(quán)力，將海關(guān)偵查走私犯罪領(lǐng)域內(nèi)的行政拘留權(quán)交與專業(yè)的海關(guān)公安機(jī)關(guān)獨(dú)立行使。那同樣具有高度專業(yè)性的市場(chǎng)監(jiān)管部門為何就不能建設(shè)自己的專業(yè)警察隊(duì)伍依法獨(dú)立決定行政拘留處罰呢？這顯然不符合“相似問(wèn)題，相似立法”的基本邏輯和科學(xué)性要求。

綜上所述，市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)配置的兩種方案各有難點(diǎn)與痛點(diǎn)，方案一帶來(lái)了不少現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，方案二又有著建設(shè)專業(yè)警察隊(duì)伍的極高要求。那是否有取長(zhǎng)補(bǔ)短的第三種方案？本文認(rèn)為是存在的，但在此之前，我們必須把握市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)配置的基本原則。

四、市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)配置的基本原則

為了尊重和保障公民的權(quán)利與自由，執(zhí)行日益膨脹且不斷變動(dòng)的國(guó)家任務(wù)，權(quán)力需要被恰當(dāng)配置，以獲得行動(dòng)力與效果的提升。市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)承擔(dān)的是打擊嚴(yán)重的市場(chǎng)違法行為，規(guī)范和維護(hù)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境的職能，它的配置需要遵循一般的功能最適原則和特有的效率原則。

(一)權(quán)力配置的功能最適原則

傳統(tǒng)的形式主義認(rèn)為，分權(quán)是權(quán)力配置的基本原則。形式主義主張，為了控制政府的濫權(quán)，需要徹底的分權(quán)，將各種權(quán)力清晰劃分到不同的部門。不過(guò)，這種主張不僅容易走向使政府過(guò)度弱化以至于失能的極端，最終損害自由，也無(wú)法避免權(quán)力混合的客觀現(xiàn)實(shí)[9]。施米特就指出：“‘分權(quán)’系統(tǒng)絕不是一種在任何地方都從一切細(xì)節(jié)上得到了實(shí)施的帶有歷史具體性的組織形式，它不過(guò)是一個(gè)理論模式而已。”(2)轉(zhuǎn)引自張翔.我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋[J].中外法學(xué)，2018(2)：284-285.另參見Carl Schmitt,Verfassungslehre,8.Aufl,1993,S.198.因而，形式主義分權(quán)體制在理論和實(shí)踐上皆有困難，其“自由—限權(quán)—分權(quán)”的鏈條并不適合成為權(quán)力配置的內(nèi)在邏輯。

我國(guó)目前將市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)配置給公安機(jī)關(guān)仍具有形式主義分權(quán)的痕跡。其背后的邏輯是：為了減少對(duì)公民自由的侵犯，將公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管部門等的權(quán)力條分縷析地限制在各自的范圍內(nèi)，并因公安機(jī)關(guān)是具有武裝性質(zhì)的治安行政力量和刑事司法力量，在程序上貌似可能更加嚴(yán)格和公正，而把行政拘留權(quán)完全劃分給它[10]。這在公安機(jī)關(guān)主管的治安領(lǐng)域的確無(wú)可厚非，但在非治安領(lǐng)域卻并非如此，上文已經(jīng)對(duì)此進(jìn)行了闡釋。

“配置權(quán)力，保障自由”，自由與國(guó)家權(quán)力并不是水火不容，僅僅將國(guó)家權(quán)力視為自由所要警惕的威脅是狹隘片面的，國(guó)家權(quán)力也是能夠促進(jìn)和幫助自由實(shí)現(xiàn)的積極力量[11]。所以，權(quán)力配置強(qiáng)調(diào)的不只是限權(quán)、分權(quán)，更重要的是使其合理化，發(fā)揮出其積極作用。以戰(zhàn)后德國(guó)為代表，針對(duì)權(quán)力配置的問(wèn)題逐漸發(fā)展出“功能適當(dāng)原則”。依據(jù)黑塞提出的“任務(wù)—功能—機(jī)構(gòu)”的邏輯鏈條，權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)遵循兩層邏輯：一方面，以實(shí)現(xiàn)某一國(guó)家任務(wù)為目的的權(quán)力要配置給功能最適的機(jī)關(guān)；另一方面，被配置權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為針對(duì)該國(guó)家任務(wù)的功能最適的機(jī)關(guān)。這種功能最適的確認(rèn)與實(shí)現(xiàn)在于比較和調(diào)整權(quán)力機(jī)關(guān)的組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員等促進(jìn)其作出正確決定的基礎(chǔ)條件[12]。簡(jiǎn)言之，功能適當(dāng)原則要求權(quán)力的配置應(yīng)著眼于專業(yè)性和功能性。功能最適原則對(duì)于我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置和權(quán)力配置的優(yōu)化，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的行政拘留權(quán)配置極具指導(dǎo)意義。顯然，對(duì)于包括行政拘留權(quán)在內(nèi)的市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力，市場(chǎng)監(jiān)管部門具備不可比擬的專業(yè)和功能要素。

(二)市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力配置的效率原則

功能最適原則是所有的國(guó)家權(quán)力配置的基本要求，效率原則則是市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力配置的特殊要求。市場(chǎng)尤其講究效率，因?yàn)樾逝c經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，所以市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域較之其他領(lǐng)域?qū)π侍岢隽烁叩囊?，其中?quán)力配置與行使也必須符合效率原則。

效率原則要求市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力的配置能夠達(dá)成快速、有效、經(jīng)濟(jì)地完成職能的效果，這一原則一直為我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的改革所秉持。如2018年，國(guó)家組建市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，突出“大監(jiān)管”“專業(yè)性”“高效率”的特色，整合機(jī)構(gòu)、打破壁壘，持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)監(jiān)管中的權(quán)力配置，提升監(jiān)管效率。

現(xiàn)階段，將市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)賦予公安機(jī)關(guān)，徒增了部門間的銜接與移送環(huán)節(jié)，提升了成本，形式上就不符合效率原則快速、經(jīng)濟(jì)的要求。并且上文已經(jīng)指出，在市場(chǎng)監(jiān)管部門向公安機(jī)關(guān)移送的過(guò)程中，還可能因意見的不統(tǒng)一，造成對(duì)相對(duì)人行政拘留處罰的滯后甚至落空，實(shí)質(zhì)上也與效率原則有效維護(hù)市場(chǎng)秩序的要求相悖。因?yàn)閱适Я藭r(shí)效性的行政拘留，事實(shí)上也折損了有效性，及時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的處罰和對(duì)社會(huì)大眾的警示，能早日催生良好的市場(chǎng)環(huán)境。

另一方面，市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力配置的效率原則也是相對(duì)人對(duì)公權(quán)力的要求，即快速、有效地判斷、指引自身行為?，F(xiàn)階段，將市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)賦予公安機(jī)關(guān)，不僅增加了對(duì)相對(duì)人行為作出判斷的時(shí)間，使得相對(duì)人處于長(zhǎng)時(shí)間的“等候處理”的不安期，不能開展正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而且還可能因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的不專業(yè)性，對(duì)相對(duì)人行為作出錯(cuò)誤的判斷，使得相對(duì)人要么終止自身合法行為，折損市場(chǎng)活力，要么繼續(xù)自身違法行為，破壞市場(chǎng)秩序。

綜上所述，依據(jù)權(quán)力配置的功能最適原則與市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力配置的效率原則，應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)歸還市場(chǎng)監(jiān)管部門，由市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行多種行政處罰手段的組合使用，協(xié)調(diào)不同處罰手段之間的關(guān)系，以此達(dá)到最佳威懾效果[13]。

五、市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)配置的可能選擇

考察市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域法律的行政拘留條款實(shí)施現(xiàn)狀，依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人決定行政拘留的案例寥寥無(wú)幾，這就導(dǎo)致了法律規(guī)范的虛置以及制度初衷的落空。本文認(rèn)為，其背后的首要原因就在于市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)配置不當(dāng)。在既有的法律框架下，只能尋求市場(chǎng)監(jiān)管部門在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)“情節(jié)嚴(yán)重”的違法行為后向公安機(jī)關(guān)移送決定行政拘留處罰銜接程序的優(yōu)化。例如，2021年8月，上海市發(fā)布了《上海市食品安全監(jiān)管部門行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)行政拘留處罰銜接工作指南》，但這畢竟只是“治標(biāo)不治本”的權(quán)宜之計(jì)，根本方法在于依據(jù)功能最適原則和效率原則，通過(guò)修法將權(quán)力歸還給市場(chǎng)監(jiān)管部門。

(一)對(duì)新《行政處罰法》第18條第3款的解讀

1996年《行政處罰法》第16條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”這就從行政處罰總則性法律上對(duì)其他機(jī)關(guān)行使行政拘留權(quán)進(jìn)行了排除，也呼應(yīng)了《食品安全法》《藥品管理法》中市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的行政拘留權(quán)由公安機(jī)關(guān)獨(dú)占行使的規(guī)定。但新《行政處罰法》第18條第3款規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使?！痹摽钍沟眯姓辛魴?quán)的行使主體不再限于公安機(jī)關(guān)，而包括“法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)”。但這里的“法律保留”究竟是為其他法律增設(shè)“由市場(chǎng)監(jiān)管部門等其他機(jī)關(guān)行使行政拘留權(quán)”預(yù)留了空間，還是基于“客觀上存在國(guó)家安全機(jī)關(guān)可以行使行政拘留權(quán)”而在立法形式上的優(yōu)化？本文更贊同前者，理由有二。首先，1993年的《國(guó)家安全法》就有國(guó)家安全機(jī)關(guān)決定行政拘留處罰的規(guī)定，1996年的《行政處罰法》作為后法并沒有選擇對(duì)標(biāo)前法作出法律保留的規(guī)定，說(shuō)明立法者是刻意為之。而且《國(guó)家安全法》作為特別法，具有適用上的優(yōu)先性，《行政處罰法》作為一般法再作出法律保留的規(guī)定，實(shí)屬贅余。其次，前一種理解也符合上文權(quán)力配置的功能最適原則和效率原則的要求，暗含了我國(guó)機(jī)構(gòu)和行政體制改革的動(dòng)向。或許我們可以認(rèn)為，這是今后循序漸進(jìn)地通過(guò)相關(guān)法律修改將行政拘留權(quán)配置給市場(chǎng)監(jiān)管部門的開端。

(二)決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離

回顧上文所述的市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)配置的兩種方案，方案一有行政拘留處罰的執(zhí)行依賴公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)的拘禁留置場(chǎng)所的考慮，方案二更強(qiáng)調(diào)的是市場(chǎng)監(jiān)管部門在行政拘留處罰中的決定作用?？紤]到我國(guó)的警察制度短期內(nèi)不可能會(huì)有大的改變，專業(yè)警察隊(duì)伍的建設(shè)也不是一朝一夕就能完成的，結(jié)合功能最適原則和效率原則，本文建議將市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)劃分為決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，由市場(chǎng)監(jiān)管部門行使決定權(quán)，由公安機(jī)關(guān)行使執(zhí)行權(quán)。在今后的《食品安全法》《藥品管理法》等市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的法律修改中將相關(guān)條款表述為：“并可以對(duì)相關(guān)責(zé)任人決定處五日以上十五日以下拘留，交由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行?！币源撕魬?yīng)新《行政處罰法》第18條第3款的規(guī)定。

具體來(lái)看，市場(chǎng)監(jiān)管部門在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)“尚不構(gòu)成犯罪”且“情節(jié)嚴(yán)重”的違法行為時(shí)，可以依據(jù)法律規(guī)定對(duì)相關(guān)責(zé)任人決定處以“五日以上十五日以下拘留”。決定行政拘留處罰作為市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法完整過(guò)程中的重要一環(huán)，對(duì)于促進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管部門有效行使市場(chǎng)監(jiān)管職權(quán)、增強(qiáng)其在行政執(zhí)法中的威信具有重大意義。市場(chǎng)監(jiān)管部門在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員等基礎(chǔ)條件上也具有功能上的優(yōu)越性，支撐其作出行政拘留處罰的正確決定，達(dá)成法律規(guī)范的目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)的初衷。公安機(jī)關(guān)作為銜接主體，在市場(chǎng)監(jiān)管部門依法作出決定后，依法執(zhí)行行政拘留處罰。公安機(jī)關(guān)擁有拘留所的硬件設(shè)施，統(tǒng)一執(zhí)行自己決定的治安性和其他行政主管機(jī)關(guān)決定的非治安性的行政拘留處罰，不僅是在發(fā)揮與其組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員相適應(yīng)的維護(hù)社會(huì)治安的功能，也避免了其在決定非治安性行政拘留處罰時(shí)面臨的壓力大、不專業(yè)等問(wèn)題。

將市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離，符合我國(guó)強(qiáng)化政府市場(chǎng)監(jiān)管職能和優(yōu)化市場(chǎng)監(jiān)管部門結(jié)構(gòu)的背景，也符合法律體系的發(fā)展趨勢(shì)，還有國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)作為支撐，因而具有一定的可行性。但這種權(quán)力配置的方案，也隱含一定的局限與問(wèn)題——即市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)于新獲得的權(quán)力可能難以把握，存在誤用或?yàn)E用的傾向。權(quán)力意味著責(zé)任，保持權(quán)力與權(quán)利天平的平衡也并非易事。市場(chǎng)監(jiān)管部門在獲得行政拘留的決定權(quán)后，必須能夠有效行使，做到合法合理，否則極易導(dǎo)致權(quán)力行使目標(biāo)的落空或?qū)窕緳?quán)利的侵害。本文認(rèn)為，這就需要考慮權(quán)力配置的后續(xù)問(wèn)題——權(quán)力的行使與規(guī)制問(wèn)題，從有效規(guī)范權(quán)力行使、加強(qiáng)公民權(quán)利保障的角度，打消這種疑慮。

六、余論：市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)配置的后續(xù)問(wèn)題

結(jié)合權(quán)力配置的功能最適原則和市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)力配置的效率原則，以決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分屬完成了市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)的配置后，還需考慮權(quán)力的行使問(wèn)題。公安機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)行使自不存在太大疑慮，但市場(chǎng)監(jiān)管部門如何行使新獲得的決定權(quán)就是需要考慮的問(wèn)題。本文認(rèn)為，首先，在修改市場(chǎng)監(jiān)管的基本法律、賦予市場(chǎng)監(jiān)管部門的行政拘留處罰的決定權(quán)后，還需制定、修訂及細(xì)化其他相關(guān)配套規(guī)定，促進(jìn)決定權(quán)的合法、有效行使，如細(xì)化市場(chǎng)監(jiān)管部門作出行政拘留處罰決定的法定程序等。其次，根據(jù)功能最適原則，應(yīng)當(dāng)調(diào)整完善市場(chǎng)監(jiān)管部門的組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員等功能性要素。如市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)提高查處違法行為的積極性和主動(dòng)性，加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，熟練掌握和運(yùn)用法律法規(guī)，同時(shí)深入了解其他部門查辦違法案件的環(huán)節(jié)和難點(diǎn)，加強(qiáng)交流，相互學(xué)習(xí)[14]。

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是亙古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”[15]。因而，市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留權(quán)的行使還須注意權(quán)力的規(guī)制問(wèn)題，主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是注重市場(chǎng)監(jiān)管行政拘留外的補(bǔ)強(qiáng)恢復(fù)責(zé)任，二是創(chuàng)設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管行政拘留的聽證程序。第一個(gè)方面，主要是基于對(duì)相關(guān)責(zé)任人的行政拘留并不能直接恢復(fù)被其破壞的市場(chǎng)秩序和人民身體健康的法益。行政法通說(shuō)認(rèn)為，恢復(fù)功能是民事責(zé)任的特有內(nèi)容，行政處罰乃是基于衡平正義，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)違法者的報(bào)應(yīng)和制裁功能[16]。但隨著社會(huì)的發(fā)展，即使是更具制裁性的刑事責(zé)任也發(fā)展出了恢復(fù)功能，如“邱天仕等失火案”(3)參見：重慶市忠縣人民法院(2006)忠刑初字第157號(hào)刑事判決書。中在對(duì)責(zé)任人判處緩刑的同時(shí)責(zé)令其種樹護(hù)林。相對(duì)的，民法責(zé)任中也出現(xiàn)了制裁性的內(nèi)容，如我國(guó)《消費(fèi)者保護(hù)法》《食品安全法》和侵權(quán)責(zé)任中的懲罰性賠償規(guī)定。因而，尤其是在市場(chǎng)監(jiān)管等具有可恢復(fù)法益內(nèi)容的領(lǐng)域設(shè)置恢復(fù)性行政處罰責(zé)任是可以證成的[17]。市場(chǎng)監(jiān)管中的行政拘留權(quán)行使，應(yīng)當(dāng)結(jié)合恢復(fù)性責(zé)任的履行情況，限制作出決定或酌情減免執(zhí)行，具體由法律加以規(guī)定。第二個(gè)方面，結(jié)合市場(chǎng)監(jiān)管中行政拘留處罰決定權(quán)主體的變化之新形勢(shì)，再次呼吁設(shè)置行政拘留的聽證程序?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，保證當(dāng)事人和公眾參與的聽證程序，對(duì)于監(jiān)督制約市場(chǎng)監(jiān)管行政拘留權(quán)的行使意義重大。人身自由是基本的人權(quán)，財(cái)產(chǎn)罰和行為罰都有申請(qǐng)聽證的權(quán)利，行政拘留的決定程序更應(yīng)嚴(yán)密。抓住主體變更的良好時(shí)機(jī)，創(chuàng)設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管行政拘留的聽證程序，是未來(lái)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域法律修改的應(yīng)有內(nèi)容。