村鎮(zhèn)規(guī)劃中的公眾參與：理論與路徑安排

◎ 吳智剛 王 帥 陳忠暖

一、引言

公眾參與早已成為歐美眾多發(fā)達(dá)國(guó)家城市規(guī)劃行政體系中的一個(gè)重要的法定環(huán)節(jié)[1]。公眾參與以法律化、制度化形式被納入規(guī)劃決策體系，不但有利于規(guī)劃決策的科學(xué)化和民主化，而且增強(qiáng)了人們參與城市建設(shè)的積極性，提高規(guī)劃的后期實(shí)施效果。在我國(guó)，公眾參與還處于起步階段，尚未真正落到實(shí)處，特別是在村鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中。

村鎮(zhèn)規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃的末端[2]。傳統(tǒng)村鎮(zhèn)規(guī)劃是線(xiàn)性模型[3]，決策者（一般而言是地方政府部門(mén)或經(jīng)濟(jì)集團(tuán)）確定規(guī)劃要達(dá)到的預(yù)期目標(biāo)，規(guī)劃師根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，針對(duì)問(wèn)題制定相應(yīng)規(guī)劃對(duì)策，最后由決策者進(jìn)行決策后，進(jìn)行規(guī)劃公示、實(shí)施程序。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和規(guī)劃范圍上的弱勢(shì)地位，使得這種規(guī)劃模式中規(guī)劃決策權(quán)屬于決策者，由決策者指令規(guī)劃師做“命題作文”，規(guī)劃師等技術(shù)人員往往受制于決策者，在規(guī)劃過(guò)程中始終是“自上而下”進(jìn)行規(guī)劃，在相當(dāng)一部分規(guī)劃中民眾訴求得不到有效體現(xiàn)，利益得不到保障。一些違背群眾意愿的規(guī)劃決策也時(shí)有發(fā)生，如濫用耕地、違法拆遷、侵占農(nóng)民利益，造成群體上訪(fǎng)、聚眾鬧事、武力對(duì)抗等群體性事件，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重后果[3]①。

究其原因，這種“自上而下”的傳統(tǒng)線(xiàn)性規(guī)劃作為政府行為，規(guī)劃目標(biāo)取決于長(zhǎng)官意志或經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的利益，缺乏基層公眾的實(shí)質(zhì)有效參與，使得規(guī)劃不能體現(xiàn)滿(mǎn)足村民的普遍性需求與愿望，也無(wú)法協(xié)調(diào)與平衡公共利益，往往出現(xiàn)“閉門(mén)造車(chē)、脫離實(shí)際”，“缺乏地方特色”，“操作實(shí)施性差”等問(wèn)題，最終淪為“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”，無(wú)法系統(tǒng)地科學(xué)地指導(dǎo)村莊建設(shè)發(fā)展。因此，在2008年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，明確規(guī)定了城市規(guī)劃作為公共政策的功能，同時(shí)也把公眾參與列入了規(guī)劃的法定過(guò)程中。規(guī)劃中的公眾參與成為制度化的協(xié)調(diào)利益手段[4]。

隨著國(guó)家“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”戰(zhàn)略的提出和“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”的持續(xù)進(jìn)行，如何科學(xué)合理地編制村鎮(zhèn)規(guī)劃成為引導(dǎo)和控制村莊整治和建設(shè)進(jìn)程的重要課題，通過(guò)村鎮(zhèn)規(guī)劃改善經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村民生活居住環(huán)境也具有更加現(xiàn)實(shí)的意義。本文針對(duì)當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃中公眾參與發(fā)展現(xiàn)狀與不足，提出了在規(guī)劃編制過(guò)程中公眾參與的內(nèi)容框架，以期能夠使規(guī)劃體現(xiàn)更多人的利益，提高規(guī)劃的指導(dǎo)性和可操作性。

二、公眾參與城市規(guī)劃研究進(jìn)展

參與是直接表達(dá)民主的方式，從早期的古典民主理論到現(xiàn)在任一決策計(jì)劃的動(dòng)機(jī)需求、規(guī)劃方針、設(shè)計(jì)、執(zhí)行以及經(jīng)營(yíng)管理，使用者的參與才能真正表達(dá)其最初的目標(biāo)與需求。而通過(guò)自身參與，對(duì)于計(jì)劃步驟程序中各方面存在的癥結(jié)才能更好地厘清并加以解決。

公眾參與最早起源于西方的政治參與，其后許多其他領(lǐng)域中公眾參與的實(shí)踐和研究都得到了重視和發(fā)展，如城市政策、地方治理、城市規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等[5-7]。梁鶴年在總結(jié)北美公眾參與規(guī)劃與市政建設(shè)的基礎(chǔ)上，指出公眾參與是在一定的社會(huì)環(huán)境下，民眾通過(guò)各種形式，自主發(fā)動(dòng)受公共決策影響的各方參與到有關(guān)的決策過(guò)程中，對(duì)決策施加影響乃至改變決策方向的過(guò)程[6]。

從“權(quán)利分配”的角度對(duì)公眾參與進(jìn)行分析一直是研究的主流。Mathews[8]認(rèn)為公眾參與實(shí)質(zhì)是權(quán)力和資源的再分配，涉及實(shí)際決策的參與；Pateman[9]提出公眾參與的目的是通過(guò)政治權(quán)力再分配以求得決策的公正性。Garson[10]等認(rèn)為公眾參是公眾權(quán)力表達(dá)的必要性過(guò)程，它是權(quán)力的再分配，讓過(guò)去只能扮演接受者角色的公眾，在未來(lái)能從各個(gè)計(jì)劃中政策與經(jīng)濟(jì)等執(zhí)行討論過(guò)程，從“排除在外”轉(zhuǎn)為“參與”。我國(guó)學(xué)者周大鳴[11]等認(rèn)為，參與實(shí)質(zhì)是決策民主化的過(guò)程，即從資金、權(quán)力等資源擁有者（傳統(tǒng)的決策者）那里分權(quán)，或賦權(quán)給其他相關(guān)群體，以便在多方傾聽(tīng)中求得決策的公正與科學(xué)。

城市規(guī)劃中公眾參與的興起是在特定的社會(huì)思潮和實(shí)踐中產(chǎn)生的結(jié)果[12]。自1960年代中期開(kāi)始，公眾參與作為一種規(guī)劃實(shí)踐的重要手段在英、美等西方國(guó)家的城市更新和社區(qū)發(fā)展領(lǐng)域得到了普遍重視和應(yīng)用，進(jìn)而促進(jìn)了城市規(guī)劃中公眾參與理論的發(fā)展。

早期關(guān)于公眾參與城市規(guī)劃的里程碑式的兩篇文章是Davidoff 在1965年發(fā)表的“倡導(dǎo)性規(guī)劃與多元社會(huì)”[13]與Arnstein在1969年發(fā)表的“市民參與階梯”[14]。

20世紀(jì)60年代初，Davidoff等首先發(fā)表了“規(guī)劃的選擇理論”[15]，從多元主義出發(fā)來(lái)建構(gòu)城市規(guī)劃中公眾參與的理論基礎(chǔ)。他們認(rèn)為，規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程都充滿(mǎn)著選擇，而任何選擇的做出都是以一定的價(jià)值判斷為基礎(chǔ)的，規(guī)劃師不應(yīng)以自己認(rèn)為是正確的或錯(cuò)誤的這樣的判斷來(lái)決定社會(huì)的選擇，因?yàn)檫@是規(guī)劃師的價(jià)值觀(guān)的作用，而不是社會(huì)大眾的判斷。規(guī)劃的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是擴(kuò)展選擇和選擇的機(jī)會(huì)，而不是相反。以此理論為基礎(chǔ)，1965年，Davidoff進(jìn)一步提出“倡導(dǎo)性規(guī)劃”(Advocacy planning)，認(rèn)為，從社會(huì)政治學(xué)角度來(lái)看，規(guī)劃師應(yīng)該正視社會(huì)價(jià)值的分歧，并選擇與社會(huì)底層人士相同的價(jià)值觀(guān)：一方面規(guī)劃師要成為他們的政治倡導(dǎo)者，另一方面又為他們提供規(guī)劃的技術(shù)知識(shí)。在多元化的社會(huì)，規(guī)劃沒(méi)有一個(gè)完整的、明確的公眾利益，只有不同的“特別利益”。規(guī)劃工作者要自己明白，并要公開(kāi)表白，究竟他為哪一個(gè)利益作規(guī)劃，并要為受規(guī)劃影響的其他人員發(fā)言。這一思想后來(lái)構(gòu)成了城市規(guī)劃公眾參與的理論基礎(chǔ)[15]。

1969年Arnstein發(fā)表“市民參與階梯”一文，在分析了大量1960年代左右美國(guó)各地進(jìn)行的城市改造運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上，指出，在美國(guó)當(dāng)時(shí)不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下有8類(lèi)不同層次的公民參與：操縱、治療、告知、咨詢(xún)、安撫、合作、代表權(quán)利和公民控制。這8個(gè)層次的公民參與，又可以按照民眾享有的決策權(quán)力分為3類(lèi)：無(wú)參與、象征性參與和有實(shí)權(quán)的參與（表1）。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著規(guī)劃理論中人本主義思潮的興起，公眾參與城市規(guī)劃理論逐漸被介紹到我國(guó)規(guī)劃界，在理論引介與借鑒的同時(shí)[17-22]，也在我國(guó)城市更新和社區(qū)建設(shè)中進(jìn)行了一些有益嘗試[4、7、23-26]。但與國(guó)外成熟的公眾參與體系相比，我國(guó)的公眾參與城市規(guī)劃狀況一直是停留在對(duì)公眾參與概念的表象化理解和實(shí)踐活動(dòng)中的形式化運(yùn)用上, 與真正意義上的公眾參與還有一定的距離[19]。在現(xiàn)實(shí)規(guī)劃編制過(guò)程中，很多實(shí)際操作層面的公眾參與不論是組織的形式上、參與的深度上（很多城市中的公眾參與內(nèi)容主要是對(duì)城市規(guī)劃成果的介紹和宣傳，公眾僅僅是在規(guī)劃決策之后“學(xué)習(xí)”規(guī)劃方案），還是參與的程序上都是屬于“形式性參與”[27]。

表1 Arnstein的市民參與規(guī)劃階梯

有學(xué)者將當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃領(lǐng)域公眾參與的諸多不足歸結(jié)于制度的缺位[19、28]。由于規(guī)劃在我國(guó)歷史發(fā)展過(guò)程中扮演著一個(gè)計(jì)劃的角色，城市規(guī)劃完全成為一種政府行為，社會(huì)個(gè)體或者群體缺乏一種受法律保障的參與渠道，使得公眾在規(guī)劃前期無(wú)法真正知曉規(guī)劃意圖，后期也因?yàn)橹贫热笔o(wú)法對(duì)規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)督，部分規(guī)劃中實(shí)施的參與也因?yàn)閺挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制演變過(guò)來(lái)的城市施政主體單邊的、一言堂式的決策，而阻礙參與效果的發(fā)揮[4]。另一方面，針對(duì)城市規(guī)劃不同階段如何推進(jìn)公眾參與的具體方法和措施研究也相對(duì)缺乏，在一定程度上也阻礙了實(shí)踐層面公眾參與規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展[29]。

三、公眾參與村鎮(zhèn)規(guī)劃研究進(jìn)展

在公眾參與村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)踐與研究方面，國(guó)外也已經(jīng)有了較為成熟的成果。王雷[30]通過(guò)文獻(xiàn)回顧指出，在德國(guó)的村莊更新項(xiàng)目中公眾要參與8個(gè)重要的規(guī)劃階段；日本的農(nóng)村規(guī)劃編制方式依次經(jīng)過(guò)了“非村民參與型、村民參與型和村民主體型”三大階段，“村民參與”規(guī)劃的制約因素與規(guī)劃因素之間的關(guān)系直接影響到參與模式的選擇?，F(xiàn)階段日本農(nóng)村居民已經(jīng)廣泛地參與“村鎮(zhèn)的編制過(guò)程”，并積極地推動(dòng)“村莊共建活動(dòng)”，其參與方式包括民意調(diào)查、村民與規(guī)劃專(zhuān)家組建共議會(huì)、多回合的“村民座談會(huì)”等。

近年隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的展開(kāi)，有關(guān)村民參與村鎮(zhèn)規(guī)劃的研究探索得到了一定關(guān)注。在已有的成果中，包括：

（1）從村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)主體出發(fā)，圍繞“村民主導(dǎo)”[31]和“政府引導(dǎo)，農(nóng)民參與”[32]的原則進(jìn)行的探索性研究。

（2）關(guān)于公眾參與的具體方法，多數(shù)研究移植公眾參與城市規(guī)劃手法，采用了問(wèn)卷調(diào)查、規(guī)劃模型展示、方案公示、村民座談會(huì)等形式，取得了一定效果，但目前尚未出現(xiàn)被規(guī)劃人員和政府相關(guān)部門(mén)、村民廣泛認(rèn)可的參與模式。如張斌結(jié)合深圳龍崗村鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)踐，提出規(guī)劃展覽系統(tǒng)、規(guī)劃方案網(wǎng)上咨詢(xún)、小區(qū)規(guī)劃委員會(huì)及規(guī)劃聽(tīng)證會(huì)和貫穿規(guī)劃過(guò)程的民意調(diào)查等公眾參與的形式和渠道[33]。張志國(guó)等在許昌市紫云鎮(zhèn)規(guī)劃中采用了問(wèn)卷調(diào)查、開(kāi)放式研討會(huì)、關(guān)鍵人物訪(fǎng)談以及巡回展示等方法，其中對(duì)公眾代表人物的重視有利于規(guī)劃人員更好了解村民的規(guī)劃預(yù)期[34]，呂斌在北京夏村規(guī)劃中也采用了類(lèi)似的方法[3]。王雷等通過(guò)蘇南地區(qū)兩個(gè)村莊規(guī)劃參與的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)村民最希望參與規(guī)劃的途徑依次是村民座談會(huì)討論、填寫(xiě)意見(jiàn)簿以及規(guī)劃人員個(gè)人訪(fǎng)談[30]，許世光也認(rèn)為村民代表大會(huì)是現(xiàn)階段珠江三角洲地區(qū)村莊規(guī)劃公眾參與最具有法定性、實(shí)效性和可操作性的方式，入戶(hù)訪(fǎng)談也能收到較好效果[27]。

（3）公眾參與規(guī)劃模型構(gòu)建。在村鎮(zhèn)編制過(guò)程中規(guī)劃師應(yīng)該轉(zhuǎn)變“自上而下”的傳統(tǒng)思路，將“自上而下”的政府主導(dǎo)的村莊規(guī)劃與廣泛征求吸取村民意見(jiàn)的公眾參與相結(jié)合，嘗試在“目標(biāo)—調(diào)研—規(guī)劃—實(shí)施”的各關(guān)鍵階段深入基層調(diào)查，聽(tīng)取村民呼聲，保證村民在規(guī)劃中的知情權(quán)和參與權(quán)[35、36]。

圖1 公眾參與下的村鎮(zhèn)規(guī)劃“菱形”模型[3]

總體而言，國(guó)內(nèi)目前有關(guān)公眾參與村鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)性研究成果較少。在具體方法上多數(shù)研究移植公眾參與城市規(guī)劃手法，雖然取得了一定效果，但大多處于經(jīng)驗(yàn)性的嘗試階段，并沒(méi)有總結(jié)出一套具有普遍可行性的參與式框架。而且，研究多針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（珠三角、長(zhǎng)三角及北京地區(qū)），而對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是西部地區(qū)的研究為空白。在國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，如何通過(guò)規(guī)劃手段改善量大面廣的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村鎮(zhèn)居民的生活居住環(huán)境，具有更加現(xiàn)實(shí)和緊迫的意義。

四、公眾參與村鎮(zhèn)規(guī)劃路徑安排

村鎮(zhèn)規(guī)劃工作涉及農(nóng)村居民的切身利益，因此，在規(guī)劃過(guò)程中必須爭(zhēng)取到農(nóng)民的廣泛支持和參與，提高村民的決策參與積極性，讓村民感到自己有了發(fā)言權(quán)，讓決策充分反映村民利益?？紤]到公眾參與村鎮(zhèn)規(guī)劃的歷史很短、大部分村民文化程度不高，以及信息、眼界等諸多限制因素，在村鎮(zhèn)規(guī)劃工作中的公眾參與應(yīng)采用與城市規(guī)劃有所不同、更符合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的參與方法。在村鎮(zhèn)規(guī)劃的公眾參與系統(tǒng)構(gòu)建中，主要采用有：?jiǎn)柧碚{(diào)查、入戶(hù)訪(fǎng)談、村民代表大會(huì)座談、規(guī)劃公示意見(jiàn)反饋等。本文通過(guò)構(gòu)建三階段參與模式來(lái)說(shuō)明公眾參與村鎮(zhèn)規(guī)劃的具體方法（圖2）。

圖2 村鎮(zhèn)規(guī)劃中公眾參與的三階段模式

（一）規(guī)劃前期階段

結(jié)合規(guī)劃基礎(chǔ)資料的收集整理，公眾參與的主要內(nèi)容為規(guī)劃宣傳和問(wèn)卷調(diào)查，規(guī)劃的宣傳是尊重村民的知情權(quán)，同時(shí)宣傳的過(guò)程也是對(duì)村民進(jìn)行規(guī)劃相關(guān)知識(shí)普及的一個(gè)過(guò)程，通過(guò)規(guī)劃的宣傳，讓村民了解規(guī)劃、重視規(guī)劃，激發(fā)村民在規(guī)劃編制中參與規(guī)劃的熱情。問(wèn)卷調(diào)查則在規(guī)劃宣傳結(jié)束后，針對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容，主要就村鎮(zhèn)的公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)村民進(jìn)行調(diào)查，主要了解村民在日常的生活中急需解決的問(wèn)題，同時(shí)對(duì)規(guī)劃編制人員來(lái)說(shuō)，通過(guò)對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)分析可以進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)村民意愿的了解，同時(shí)可以確定在下一步的規(guī)劃編制中應(yīng)該重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

在進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的同時(shí)，規(guī)劃人員也應(yīng)該注意對(duì)關(guān)鍵人物和弱勢(shì)群體的深度訪(fǎng)談，以增進(jìn)對(duì)村鎮(zhèn)現(xiàn)狀的了解。關(guān)鍵人物主要包括基層黨政干部、教師、致富能手等一些素質(zhì)水平較高的人，通過(guò)他們可以更好更快地了解現(xiàn)狀以及規(guī)劃遠(yuǎn)景預(yù)期。由于現(xiàn)在青壯年大多外出務(wù)工，留守在家的多為老人、婦女和兒童，規(guī)劃中應(yīng)該給予這些群體更多話(huà)語(yǔ)權(quán)，體現(xiàn)出規(guī)劃的人文關(guān)懷。

（二）規(guī)劃編制階段

規(guī)劃人員根據(jù)規(guī)劃前期的基礎(chǔ)資料收集、問(wèn)卷與訪(fǎng)談分析來(lái)編制符合當(dāng)?shù)靥厣铱茖W(xué)合理可行的規(guī)劃。在規(guī)劃編制中如果遇到較為重大的建設(shè)項(xiàng)目，或者遇到較大規(guī)模的征地拆遷的時(shí)候，應(yīng)該通過(guò)村委會(huì)召開(kāi)村民代表大會(huì)，向村民代表介紹項(xiàng)目概況，并聽(tīng)取村民代表的建議，最后共同來(lái)編制項(xiàng)目的規(guī)劃方案。

（三）規(guī)劃公示階段

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論同意。同時(shí)規(guī)劃在報(bào)送審批前，還應(yīng)對(duì)公眾進(jìn)行公示，且公示時(shí)間不得低于30天。在規(guī)劃編制完成后，可首先通過(guò)座談會(huì)形式進(jìn)行小范圍意見(jiàn)搜集。座談會(huì)由規(guī)劃編制人員、上級(jí)職能部門(mén)代表、村委會(huì)成員及關(guān)鍵人員組成，對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行初步意見(jiàn)征集。

其次，召開(kāi)村民代表大會(huì)，由規(guī)劃編制人員首先向村民介紹規(guī)劃方案，然后就村民對(duì)規(guī)劃方案所存在的疑問(wèn)進(jìn)行解答，同時(shí)聽(tīng)取村民代表對(duì)規(guī)劃的建議和意見(jiàn)，并作出相應(yīng)的解釋?zhuān)尨迕翊砹私庖?guī)劃方案。

如上述兩次意見(jiàn)征集均無(wú)重大問(wèn)題，可將規(guī)劃方案在村內(nèi)進(jìn)行公示，村民代表也負(fù)責(zé)向村民解釋規(guī)劃方案中的相關(guān)問(wèn)題，同時(shí)收集村民提出的問(wèn)題。在公示期結(jié)束的時(shí)候，再次召開(kāi)村民代表會(huì)議，規(guī)劃人員就代表們收集上來(lái)的意見(jiàn)集中作出解釋?zhuān)詈笥纱迕裢镀睕Q定規(guī)劃是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否將規(guī)劃方案向上級(jí)政府報(bào)送審批。

五、結(jié)語(yǔ)

村鎮(zhèn)規(guī)劃是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的核心，如何科學(xué)合理地編制村鎮(zhèn)規(guī)劃成為引導(dǎo)和控制村莊整治和建設(shè)進(jìn)程的重要課題，通過(guò)村鎮(zhèn)規(guī)劃改善經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村民生活居住環(huán)境也具有更加現(xiàn)實(shí)的意義。而要編制一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量的規(guī)劃，除了要堅(jiān)持因地制宜的原則和突出當(dāng)?shù)靥厣?，還應(yīng)該在規(guī)劃的編制過(guò)程中充分征求村民的意見(jiàn)和建議，鼓勵(lì)和支持村民參與到規(guī)劃的編制中去。而目前在村鎮(zhèn)規(guī)劃的前期、編制和實(shí)施過(guò)程中公眾參與嚴(yán)重缺乏，村民的意愿在村鎮(zhèn)規(guī)劃和土地規(guī)劃中體現(xiàn)得非常不充分。由于規(guī)劃中公眾參與的缺失，導(dǎo)致很多規(guī)劃的實(shí)用性不強(qiáng)，村鎮(zhèn)規(guī)劃具體的實(shí)施過(guò)程中不能夠順利實(shí)施，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。

本文通過(guò)前人實(shí)踐總結(jié)并結(jié)合自身參與村鎮(zhèn)規(guī)劃工作遇到的實(shí)際情況，指出當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃中公眾參與發(fā)展現(xiàn)狀與不足，構(gòu)建在規(guī)劃編制過(guò)程中公眾參與的三階段模式，希望在村鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中能夠通過(guò)村民與規(guī)劃編制人員的積極互動(dòng)，使規(guī)劃充分體現(xiàn)村民的利益訴求，進(jìn)而提高規(guī)劃的指導(dǎo)性和可操作性。

注釋?zhuān)?/p>

①中國(guó)社科院法學(xué)研究所《2014年中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》指出，2000年以來(lái)近14年間的871起群體性事件中由拆遷征地引起的97起，占11.14%。世界銀行《中國(guó)：推進(jìn)高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》報(bào)告也指出2009年以來(lái)我國(guó)違法征地?cái)?shù)量有所上升，2011年全部征地?cái)?shù)量中約10%為違法征地。

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