城市公共空間商業(yè)化利用中公權(quán)與私權(quán)的沖突及解決

■ 白慧林 副教授（北京工商大學(xué)法學(xué)院 北京 100048）

有人講，城鎮(zhèn)化就是城市空間化（許學(xué)強(qiáng)、劉琦，1988），城鎮(zhèn)化不但帶來城市空間的擴(kuò)展與外形的演變，更放大了城市空間的功能。近年來，城市公共空間的商業(yè)化利用將城市空間從傳統(tǒng)的橫向水平利用轉(zhuǎn)向縱橫結(jié)合的綜合開發(fā)，實現(xiàn)了城市空間功能的互補(bǔ)與互動，大幅提升了城市空間的商業(yè)效應(yīng)。但是與此同時，城市公共空間的商業(yè)化利用也使城市公共空間從無償使用的公共資源轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斒褂玫南∪辟Y源，政府、公眾、城市公共空間所依附的建筑物的業(yè)主以及相鄰權(quán)人等不同利益群體的權(quán)利訴求和利益紛爭在城市公共空間商業(yè)化利用進(jìn)程中不斷摩擦、碰撞，甚至激化，導(dǎo)致諸多群體性事件的爆發(fā)。單就戶外廣告的強(qiáng)拆與強(qiáng)制拍賣一事，就在多地出現(xiàn)所謂的“戶外廣告保衛(wèi)戰(zhàn)”，而政府以空間視覺權(quán)為由抽取一定比例的拍賣所得，又引起“與民爭利”的猜測與非議。城市公共空間商業(yè)化利用中的一些法律問題不得不引發(fā)我們的深刻思考：第一，政府是否有權(quán)將城市公共空間拍賣給個別人專有使用？是否有權(quán)限制空間使用人的使用范圍和權(quán)限？是否有權(quán)征收管理費或提取轉(zhuǎn)讓金？是否有權(quán)強(qiáng)拆？第二，公眾讓渡公共空間的使用權(quán)是否應(yīng)經(jīng)合法程序？應(yīng)否獲得補(bǔ)償？該補(bǔ)償以何種形式實現(xiàn)？第三，建筑物所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓建筑物的空間使用權(quán)是否必須經(jīng)拍賣程序？其收益應(yīng)否與政府分成？第四，相鄰權(quán)人對公共空間商業(yè)化利用的容忍義務(wù)是否等同于相鄰權(quán)人的傳統(tǒng)義務(wù)？等等。這些問題既有私法問題，也有公法問題，恰恰體現(xiàn)出城市公共空間商業(yè)化利用的特點，而解決這一系列問題的前提就是明確城市公共空間使用權(quán)的性質(zhì)，在準(zhǔn)確定性的基礎(chǔ)上確定城市公共空間商業(yè)化利用中的法律調(diào)整手段和各方利益主體的權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建權(quán)利配置和爭端解決的機(jī)制。

城市公共空間使用權(quán)性質(zhì)之爭

城市公共空間的商業(yè)化利用是城市公共空間使用權(quán)的表現(xiàn)形式。城市公共空間使用權(quán)是專有性權(quán)利還是非專有性權(quán)利？是否可以商業(yè)化利用？解決這些問題的前提是確定城市公共空間使用權(quán)是私權(quán)還是公權(quán)？是用益物權(quán)還是公共資源使用權(quán)？

關(guān)于空間權(quán)的性質(zhì)，私法理論主要集中于物權(quán)理論，物權(quán)法注重保護(hù)民事主體對物的排他性所有和自由處分的權(quán)利，物權(quán)以私有性、絕對性、排他性為特征?？墒欠从^城市公共空間使用權(quán)，其既有物權(quán)的特征，又與物權(quán)不完全相符。城市公共空間使用權(quán)總體上講不具有專有性，城市公共空間實質(zhì)上為城市公眾集體使用，不為某個私法主體所專有或獨享。所以，在公法學(xué)界，有研究探討公物概念，認(rèn)為“物”包含“私物”與“公物”。私法意義上的物，即私物，主要受私法的規(guī)范和制約；公物，則是公法意義上的物，是指由行政主體提供的直接用于公用目的的物，包括公務(wù)用公物和公眾用公物，主要由公法規(guī)范和制約。相較于私物，公物是直接供于公用目的的物，受到特別的公法約束，為保證公用目的的實現(xiàn)，在融通性、強(qiáng)制執(zhí)行、取得時效和公用征收等方面都有很大的限制。所以，也有觀點認(rèn)為城市空間使用權(quán)是公共資源使用權(quán)，本質(zhì)上屬于公權(quán)利的范疇，受公法調(diào)整。

城市公共空間使用中的公權(quán)與私權(quán)的沖突

城市空間使用權(quán)到底是私權(quán)還是公權(quán)，看似一個理論爭議，實際上也是一個實踐問題。以城市建筑物外墻的戶外廣告為例，如果對建筑物外墻空間的使用權(quán)是建筑物所有人的物權(quán)，為私權(quán)，則建筑物所有人有權(quán)自由決定外墻的使用范圍和使用方式，其可以閑置不用、可以授權(quán)他人張貼廣告并獲得全部收益、也可以自己在上面涂鴉。但是，建筑物所有權(quán)人的意思自治往往與城管部門清除非法廣告牌的集體行動發(fā)生沖突，與城管部門對征收管理費的行為發(fā)生摩擦。城管部門緣何對戶外廣告有管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)？城管部門是由地方政府授權(quán)，代表地方政府對城市環(huán)境、衛(wèi)生、安全、交通、市容市貌等進(jìn)行綜合管理的行政管理部門。戶外廣告所占據(jù)的空間屬于城市公共空間，就像城市土地一樣，城市公共空間歸國家所有，城市土地歸地方政府管理，城市公共空間由地方政府管理自無異議。經(jīng)合法授權(quán)，城管部門有權(quán)代表地方政府行使對城市公共空間的管理權(quán)。因此，對戶外廣告的空間使用權(quán)，建筑物所有權(quán)人和城市管理部門各有法律依據(jù)，難免各執(zhí)一詞，產(chǎn)生權(quán)利（權(quán)力）沖突。

解決城市公共空間使用中的權(quán)利沖突需要從根源上解決問題，即城市公共空間這一特殊的“物”到底歸誰所有？我國《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”。既然我國城市土地歸國家所有，地上和地下的空間權(quán)亦應(yīng)歸國家所有，《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立……”；第137條規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式”。國家通過劃撥或出讓的方式在城市公共空間設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，國家顯然是城市公共空間的所有權(quán)主體。因此，在《物權(quán)法》框架內(nèi)，城市公共空間使用權(quán)就是私權(quán)，在權(quán)利不得濫用原則指引下，可由權(quán)利主體自由地、排他地占有、使用、收益、處分，其中最典型的就是商業(yè)化利用，而其他任何人（包括政府）不得干預(yù)。

但是，城市公共空間從來不是國家“私有”的財產(chǎn)，它是城市居民共同使用的公共資源，其承載著公共服務(wù)的社會職能。如果城市公共空間由國家專有并排他性使用，則其“公共”性無從談起不說，城市居民的生產(chǎn)生活也無法得到保障。而且，如果城市公共空間的商業(yè)化利用權(quán)僅僅是民事主體的私權(quán)，即意味著社會公共資源可以由國家交付給個別私人專有使用，國家因設(shè)定用益物權(quán)而受益，使用權(quán)人因商業(yè)化利用城市公共空間也受益，唯獨讓渡了公共資源、犧牲了公共福利的城市其他居民被無償剝奪或限制了對城市公共空間的使用利益。由此可見，將城市公共空間的使用權(quán)狹義地理解為物權(quán)，并用私法的手段進(jìn)行單一化調(diào)整，實踐中不可行不說，也會造成很大的社會不公，并助長政府部門或有權(quán)人員在城市公共空間使用權(quán)設(shè)定中的權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象。其實，不論國家對城市土地的所有，還是對城市公共空間的所有，國家所有權(quán)的內(nèi)涵除了私法意義上的占有、使用、收益和處分權(quán)能之外，還應(yīng)包括公法意義上的行政管理和公共服務(wù)權(quán)能。雖然國家通過劃撥或出讓的方式讓渡了特定范圍的城市公共空間使用權(quán)，此種處分僅具有私法上的效力，國家所有權(quán)所蘊(yùn)含的公法職能，即城市公共空間的行政管理職能和公共服務(wù)職能并沒有隨之轉(zhuǎn)移或消滅，這也是城管部門得以對城市公共空間的使用進(jìn)行執(zhí)法檢查的根源。正因為此，在城市公共空間商業(yè)化利用中，才經(jīng)常會產(chǎn)生私主體與城市管理部門的權(quán)利沖突。

大陸法國家的“公產(chǎn)”與“私產(chǎn)”之分及其啟示

（一）大陸法國家的“公產(chǎn)”與“私產(chǎn)”之分

當(dāng)城市公共空間的商業(yè)化使用權(quán)與行政管理權(quán)發(fā)生沖突時應(yīng)當(dāng)依照公法還是私法解決，是城市公共空間商業(yè)化利益處理中最棘手的問題。我國《憲法》第12條將國家所有和集體所有的財產(chǎn)稱之為“公共財產(chǎn)”，這是從所有權(quán)的歸屬而不是從財產(chǎn)的公共使用角度下的定義；《物權(quán)法》規(guī)定了“國家所有權(quán)”，但是沒有明確國家所有權(quán)與私人所有權(quán)的區(qū)別，由此導(dǎo)致我們在涉及國有資產(chǎn)、公共資源的所有與利用問題上主體不清、客體混亂、程序不明，關(guān)于城市公共空間的所有權(quán)和使用權(quán)就是其中典型的問題。實踐中，城市公共空間使用人常常以自己享有合法的用益物權(quán)為由對抗城市管理部門的行政管理，社會輿論也不乏褒貶之意，認(rèn)為城市管理部門對城市公共空間的管理行為系與民爭利。之所以有這樣的看法，主要是認(rèn)為國家所有權(quán)本質(zhì)上既有公權(quán)的屬性，亦有私權(quán)的特征，如果我們不對國家所有權(quán)的客體進(jìn)行分類，區(qū)分“公物”與“私物”，就不能很好地建立國家所有權(quán)理論體系，僅有私法的手段不但不足以規(guī)范國家所有權(quán)及其行使，而且會使國家對國有資產(chǎn)和公共資源的管理缺乏法律依據(jù)，造成行政執(zhí)法的困難。在這方面，大陸法國家民法中對國家所有的“物”進(jìn)行“公物”與“私物”的區(qū)分對完善我國立法有重要借鑒意義。

羅馬法上在對物進(jìn)行分類時以物能否為個人所有將物區(qū)分為非財產(chǎn)物或不可有物與財產(chǎn)物或可有物兩類，非財產(chǎn)物是指不可作為個人財產(chǎn)所有權(quán)客體的物，財產(chǎn)物是指可以作為個人財產(chǎn)構(gòu)成部分的物。非財產(chǎn)物又包括神法物與人法物兩種，神法物是指那些不是人們所有的物，包括神用物、安魂物和神護(hù)物；人法物是指供公眾使用的物，又分為共用物、公有物和公法人物。共用物是指供人類共同享用的東西，如空氣、陽光，共用物是沒有主體的物，不是嚴(yán)格意義上的物，故不能作為法律上所有權(quán)的客體；公有物是指羅馬全體市民公共享有的物，其所有權(quán)一般屬于國家，私人不得擁有，只有在公用目的消失后，才可作為私權(quán)的標(biāo)的；公法人物是指市府等的財產(chǎn)，如羅馬市的斗獸場等，供本市的人共同享用，公法人物與公有物一樣，只是范圍略小。羅馬法上將所有權(quán)歸屬于國家的物稱之為公有物，后來又根據(jù)其作用的不同將公有物進(jìn)一步劃分為公產(chǎn)與私產(chǎn)（周，1996）。

羅馬法關(guān)于國有財產(chǎn)的公、私產(chǎn)的劃分，對近代社會大陸法國家立法產(chǎn)生深刻影響。法國、德國、日本和我國臺灣地區(qū)的立法均將國有資產(chǎn)劃分為公產(chǎn)與私產(chǎn)，或稱公物與私物。

在法國，《法國民法典》對國有財產(chǎn)規(guī)定得很簡單，沒有公與私的區(qū)分。這種劃分首先由民法學(xué)者在19 世紀(jì)初提出，并很快被學(xué)術(shù)界和司法界所接受，認(rèn)為公物不能轉(zhuǎn)讓和因時效而喪失。20世紀(jì)后，公物理論得到很大發(fā)展，除自然性質(zhì)的公物外，還包括越來越多的人工公物。而且公物和私物的區(qū)分有了相對性，公物也不完全排除政府可以獲取收益，私物也不完全都能適用民法規(guī)則。1947 年，民法改革起草委員會提出公物和私物的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)：第一，民眾直接使用的財產(chǎn)；第二，公務(wù)作用的財產(chǎn)，即專門或主要用于公務(wù)所要達(dá)到目的的財產(chǎn)。這一標(biāo)準(zhǔn)得到學(xué)術(shù)界和司法界的普遍認(rèn)同。因此公物被界定為行政主體為民眾使用、執(zhí)行公務(wù)所不可替代的財產(chǎn)，沒有專門法律規(guī)定不能由私法調(diào)整，這樣形成了所謂一元論的公物規(guī)范，即認(rèn)為公物法完全屬于公法范疇，否定公物的私法調(diào)整（劉藝，2010）。由于公物的種類多、差異大，1957年法國還制定了《國有財產(chǎn)法典（French General Code of Public Property）》，對公物和私物的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，并規(guī)定公物在不用于公共服務(wù)目的時，經(jīng)法定程序可以轉(zhuǎn)化為私物（private property），轉(zhuǎn)換為私物的國有資產(chǎn)可以用于交易目的。

在德國，國有財產(chǎn)是指政府作為行政主體享有私法上所有權(quán)的財產(chǎn)。它包括：第一，行政主體直接用于執(zhí)行公務(wù)的行政財產(chǎn)；第二，通過其本身的財產(chǎn)價值或收益間接用于公共行政的財政財產(chǎn)；第三，行政主體為實現(xiàn)公務(wù)目的而設(shè)置的經(jīng)濟(jì)設(shè)施和企業(yè)財產(chǎn)；第四，行政相對人可以自由使用的外部財產(chǎn)。其中第一、四項屬于公物，第二、三項屬于私物。德國的公物法采取了私法和公法二元論的規(guī)定模式，即以其統(tǒng)一的民法上的所有權(quán)制度為前提，為了確保公物的利用設(shè)定了公法上的限制，而這種公法的限制無法涉及的部分，仍然要適用私法的規(guī)定。因此，德國公物法以適用私法規(guī)范為原則，特別是適用民法典中有關(guān)所有權(quán)的規(guī)定，同時確立了公法支配權(quán)，而此種支配權(quán)又與私法支配權(quán)相互對應(yīng)并交叉重疊。這就是德國公物法的基本特征（馬俊駒，2011）。由此可見，德國與法國的公物觀念截然不同，法國公物理論一直是以否定私人所有權(quán)為特點，而德國公物理論則以存在私人所有權(quán)為前提。在德國，聯(lián)邦國庫或州國庫都可以“國家”名義參與民事交易關(guān)系，所以國有資產(chǎn)的私法性體現(xiàn)的更為鮮明。

在日本，國有資產(chǎn)以公用為目的，通常稱之為公物，包括公共用物和公用物，公共用物是指提供給一般民眾使用的財產(chǎn)，公用物是指提供給行政主體活動使用的財產(chǎn)。國有資產(chǎn)中不具有公用功能的，雖所有權(quán)歸屬國家，但在法律性質(zhì)上與所有權(quán)歸屬個人的財產(chǎn)并無區(qū)別，通常稱之為國家的私物。

在我國臺灣地區(qū)，國有資產(chǎn)的劃分方法基本沿襲了上述大陸法國家的做法。比如，我國臺灣《國有財產(chǎn)法》第4條規(guī)定：“國有財產(chǎn)區(qū)分為公用財產(chǎn)與非公用財產(chǎn)兩類”。下列各種財產(chǎn)稱為公用財產(chǎn)：“一、公務(wù)用財產(chǎn)：各機(jī)關(guān)、部隊、學(xué)校、辦公、作業(yè)及宿舍使用之國有財產(chǎn)均屬之。二、公共用財產(chǎn)：國家直接供公用使用之國有財產(chǎn)均屬之。三、事業(yè)用財產(chǎn)：國營事業(yè)機(jī)關(guān)使用之財產(chǎn)均屬之。但國營事業(yè)為公司組織者，僅指其股份而言。非公用財產(chǎn)，系指公用財產(chǎn)以外可供收益或處分之一切國有財產(chǎn)”。我國臺灣國有財產(chǎn)中的非公用財產(chǎn)，即私物是可參與民事流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)。

綜上所述，上述大陸法國家和地區(qū)對國有財產(chǎn)做出公物與私物的劃分，與其法律體系中公法與私法的劃分有密切關(guān)系，此種劃分使國有資產(chǎn)在公、私法不同法律關(guān)系中的調(diào)整成為可能。即按照國有財產(chǎn)的不同性質(zhì)和分類，國家既是公法上的所有權(quán)主體，又是私法上的所有權(quán)主體。

（二）啟示

其實，隨著人類對自然資源和社會財富開發(fā)與利用范圍的拓展，“物”的內(nèi)涵和外延也在擴(kuò)張?！段餀?quán)法》中的“物”僅指動產(chǎn)與不動產(chǎn)，“物權(quán)”主體僅指民事法律關(guān)系的主體，即《民法通則》規(guī)定的公民、法人和其他社會組織，而“物”的法律關(guān)系局限于私法關(guān)系。因此，一些不具有動產(chǎn)或不動產(chǎn)形態(tài)的物，比如空間，是否屬于物權(quán)法的調(diào)整范疇就受到爭議。雖然《物權(quán)法》第316條可以認(rèn)為是我國立法上對建設(shè)用地空間權(quán)的肯定，但是空間權(quán)權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、設(shè)定程序、行使方式、以及權(quán)利行使的限制等缺乏法律依據(jù)。此外，我國沒有對國有財產(chǎn)的管理進(jìn)行立法，即缺乏公法意義上的公物法，也就導(dǎo)致對國家所有的“物”只用民法手段調(diào)整的一邊倒立法模式，使得政府公共管理機(jī)構(gòu)對進(jìn)入私法領(lǐng)域流轉(zhuǎn)的國有資產(chǎn)進(jìn)行公共管理時無法可依。大陸法國家對國有資產(chǎn)“公物”與“私物”的劃分，給我們啟示：

1.國家所有權(quán)既包括公權(quán)又包括私權(quán)，既受公法調(diào)整也受私法調(diào)整，具體立法模式可有差異。對國有資產(chǎn)，法國以公法調(diào)整“公物”，以私法調(diào)整“私物”，但實踐中也認(rèn)可“公物”向“私物”的轉(zhuǎn)換，國家所有權(quán)理論實質(zhì)上建立在公、私法的雙重體系下；德國在私法模式下建立國家所有權(quán)理論，但因國有資產(chǎn)的不同使用目的，又將其分為公物與私物，公物可適用公法手段調(diào)整。在我國，也有必要對國有資產(chǎn)進(jìn)行公物與私物的劃分，將為實現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)為目的時使用的財產(chǎn)劃為“公產(chǎn)”或“公物”，接受公法的調(diào)整；將國家投入到市場經(jīng)營的國有資產(chǎn)劃入“私產(chǎn)”或“私物”，由國家委派的代表機(jī)構(gòu)代表國家行使所有權(quán)，接受私法的調(diào)整。

2.“公產(chǎn)”與“私產(chǎn)”可以相互轉(zhuǎn)換。國有資產(chǎn)因其使用目的不同，可以有公物與私物的劃分，但是其使用目的的變化也會帶來財產(chǎn)屬性的轉(zhuǎn)換和法律調(diào)整手段的變化。比如，屬于國家所有的資源（包括土地、山嶺、礦產(chǎn)、森林、草原、灘涂等）應(yīng)當(dāng)是公物，但是如果國家將這些資源投入經(jīng)營性開發(fā)利用，則實現(xiàn)了由公物向私物的轉(zhuǎn)換，應(yīng)同時受公法和私法的雙重管制。而國家已經(jīng)出讓的公物，比如土地使用權(quán)，也可以通過征收的方式從私物轉(zhuǎn)化為公物，受公法調(diào)整；再如，劃撥給行政事業(yè)單位使用的國有資產(chǎn)，主要是為了實現(xiàn)國家行政管理職能的，屬于公物，應(yīng)由公法管制。但是，如果行政事業(yè)單位將此公產(chǎn)投入到市場進(jìn)行交換，比如以預(yù)算內(nèi)資金購買辦公設(shè)備，此部分預(yù)算內(nèi)資金事實上已經(jīng)轉(zhuǎn)化為私產(chǎn)，其交換行為同時接受私法管制。

3.公物向私物轉(zhuǎn)換的過程，法律調(diào)整的手段和方法應(yīng)有不同。屬于公物的國有資產(chǎn)，完全受公法調(diào)整。當(dāng)公物轉(zhuǎn)換為私物時，其權(quán)屬關(guān)系和權(quán)利內(nèi)容主要接受私法的調(diào)整，但是權(quán)利行使的方式也受公法的限制，使其符合行政管理的目的。此外，公物向私物的轉(zhuǎn)化過程，在程序上要同時接受公法與私法的制約。在公法手段上包括召開公眾聽證會、接受政府審批、繳納公共管理費等；在私法手段上主要是建立防止國有資產(chǎn)的流失的民事流轉(zhuǎn)程序，比如建立健全招投標(biāo)、拍賣制度等。

結(jié)論

城市公共空間商業(yè)化利用使城市公共資源從無償、非排他性使用的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃?、專有性使用的財產(chǎn)，并引發(fā)政府與私人、使用權(quán)人與城市公眾等的利益沖突。而我國《物權(quán)法》所建立的國家所有權(quán)理論體系無法為行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為和社會公眾的利益訴求提供法律保障。本文對這一問題進(jìn)行分析，并借鑒大陸法國家的國有資產(chǎn)立法得出啟示，將上述立法啟示應(yīng)用于對城市公共空間的商業(yè)化利用的分析，可以得出如下結(jié)論：

第一，對城市公共空間的法律規(guī)制，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其不同使用目的和模式來確定。

第二，一些以方便市民生產(chǎn)生活為目的而使用的城市公共空間，比如地下通道、地下管線、地上走廊、廣場空間等，對這些空間由市民無償?shù)?、非排他性地使用，屬于公物，主要受公法的調(diào)整。

第三，一些城市公共空間的利用，雖然與方便市民生產(chǎn)、生活的使用目的有關(guān)，但其受益群體已從城市居民大眾轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ㄈ后w，使用方式由無償?shù)?、非排他性地使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃數(shù)?、排他性地使用，比如小區(qū)的地下停車場。這部分城市公共空間的使用權(quán)實質(zhì)上已經(jīng)由國家出讓給建設(shè)用地使用權(quán)人，并經(jīng)建設(shè)用地使用權(quán)人出讓給小區(qū)業(yè)主共同所有。此部分城市公共空間已經(jīng)實現(xiàn)了純粹的商業(yè)化，其法律性質(zhì)由國家所有的公物轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺怂械呢敭a(chǎn)，應(yīng)主要受私法調(diào)整。

第四，還有一些城市公共空間、不直接影響市民的生產(chǎn)、生活，主要關(guān)涉城市的環(huán)境、交通、安全、衛(wèi)生、市容市貌等，比如收費的公共停車場、戶外廣告所占據(jù)的城市公共空間，這部分國有資產(chǎn)事實上已經(jīng)由國有“公物”轉(zhuǎn)化為國有“私物”，即公共資源實現(xiàn)了商業(yè)化利用，應(yīng)接受私法、公法雙重管制。私法側(cè)重于保障交易的公開和平等，公法側(cè)重于調(diào)整行政管理行為，確保程序公平，并符合城市規(guī)劃法、環(huán)境法、稅法等公法的要求。

1.許學(xué)強(qiáng)，劉琦.珠江三角洲的發(fā)展和城市化.中山大學(xué)出版社，1988

3.劉藝.公物法中的物、財產(chǎn)、產(chǎn)權(quán).浙江學(xué)刊，2010（2）

4.馬俊駒著.國家所有權(quán)的基本理論和立法結(jié)構(gòu)探討.中國法學(xué)，2011（4）