政府綠色采購文獻(xiàn)述評

饒寶紅，陳金友

（浙江工業(yè)大學(xué) 計劃財務(wù)處，杭州 310014）

政府綠色采購自1992年首次由歐盟推廣以來，許多國家和地區(qū)推出了各種行之有效的政策法規(guī)，進(jìn)行了較為深入的實(shí)踐活動。但各國對政府綠色采購的理論研究十分有限，政府綠色采購仍是一個相對較新的研究領(lǐng)域。綜觀國內(nèi)外政府綠色采購的研究文獻(xiàn)，主要集中在政府綠色采購的內(nèi)涵、政府綠色采購的理論基礎(chǔ)、政府綠色采購實(shí)踐的困境與障礙、政府綠色采購的影響因素、政府綠色采購的政策研究等方面。本文將圍繞上述方面依次展開述評，并提出了政府綠色采購的可能研究趨勢。

1 政府綠色采購的內(nèi)涵

1.1 政府綠色采購的定義

各國政府和學(xué)術(shù)界對政府綠色采購的定義并沒有達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識。丹麥綠色采購及環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展工作組（2000）將政府綠色采購定義為 “公共機(jī)構(gòu)采購對環(huán)境和人類具有最低影響和最安全的產(chǎn)品、服務(wù)和建筑，包括自然資源、原材料、消耗品、性能、運(yùn)行及廢棄等方面”[1]；OECD（2002）將綠色政府采購政策定義為“許多成員國當(dāng)局應(yīng)用政策，鼓勵采購人員購買可以減少環(huán)境破壞的產(chǎn)品和服務(wù)……作為提高公共采購環(huán)境績效的一個手段”[2]；歐盟委員會（2008）將政府綠色采購定義為“政府當(dāng)局尋求采購貨物、服務(wù)、工程，在整個生命周期中減少環(huán)境影響”[3]；Erdmenger（2003）認(rèn)為政府綠色采購是政府尋求環(huán)保產(chǎn)品的采購，在盡量避免不必要的采購的同時，優(yōu)先選擇更環(huán)保的產(chǎn)品[4]；Bouwer et al.（2005）[5]將政府綠色采購定義為“政府當(dāng)局將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)集成到采購過程的所有階段，因此鼓勵環(huán)境技術(shù)的傳播和環(huán)保產(chǎn)品的發(fā)展，通過尋求和選擇在整個生命周期內(nèi)有最小可能的環(huán)境影響的結(jié)果和解決方案”；Markku Simula（2006）認(rèn)為政府綠色采購是在采購整個過程中，把環(huán)境問題與采購過程相結(jié)合的活動[6]；Parikka－Alhola（2008）認(rèn)為政府綠色采購是一個減少采購產(chǎn)品的環(huán)境影響的方法，在整個生命周期內(nèi)通過鼓勵制造商來實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好產(chǎn)品的設(shè)計和生產(chǎn)[7]。

盡管對政府綠色采購定義的表述不盡相同，但其基本概念是建立在產(chǎn)品和服務(wù)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之上；盡管所使用的術(shù)語存在差異，政府綠色采購活動的本質(zhì)是，政府當(dāng)局應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任，在自己的采購實(shí)踐中，識別環(huán)境友好型的產(chǎn)品和服務(wù)，然后優(yōu)先采購這些產(chǎn)品和服務(wù)，因此政府綠色采購活動是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)活動[8]。綜上分析，本文將政府綠色采購定義為采購人員使用財政資金依法采購綠色的產(chǎn)品、工程、服務(wù)的經(jīng)濟(jì)行為。

1.2 其他相關(guān)概念

政府綠色采購的其他相關(guān)概念有環(huán)境責(zé)任政府采購、可持續(xù)政府采購、低碳采購。環(huán)境責(zé)任政府采購（ERPP）是環(huán)境產(chǎn)品政策工具集成的驅(qū)動力，在美國被稱為是環(huán)保采購（EPP）。EPP是聯(lián)邦或州政府計劃、鼓勵并協(xié)助采購的執(zhí)行機(jī)構(gòu)購買環(huán)保產(chǎn)品或服務(wù)，它們對環(huán)境和人類健康造成的環(huán)境影響和危害被認(rèn)為是很小的[9]。 Walker et al.（2012）將可持續(xù)政府采購（SPP）定義為“通過采購和供應(yīng)過程，結(jié)合社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)方面，追求可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”[10]。 Fernando Correia et al.（2013）將低碳采購（LCP）定義為“在組織尋求采購貨物、服務(wù)、工程和公用事業(yè)的整個生命周期中，考慮其直接和間接排放，減少碳足跡和／或?qū)е抡麄€組織碳足跡減少的過程”[11]。由上述定義看出，政府綠色采購（GPP）和環(huán)境責(zé)任政府采購實(shí)際上是同一概念，都是屬于生態(tài)采購或環(huán)保采購。由于低碳問題是更廣泛的生態(tài)環(huán)境問題的一部分，而生態(tài)環(huán)境是更廣泛的可持續(xù)發(fā)展問題的一部分，因此低碳采購應(yīng)從屬于政府綠色采購或環(huán)境責(zé)任政府采購，而政府綠色采購或環(huán)境責(zé)任政府采購是可持續(xù)政府采購的重要組成部分，無論何種政府采購都應(yīng)追求實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。

1.3 政府綠色采購的效應(yīng)

政府綠色采購實(shí)踐被認(rèn)為是一個對可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)有效的政策工具。在生態(tài)文明背景下，政府綠色采購至少存在經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)、示范帶動效應(yīng)和扶持效應(yīng)[8-12]。經(jīng)濟(jì)效應(yīng)主要表現(xiàn)在考慮到生命周期成本，政府綠色采購不僅節(jié)約了采購成本，而且提高了采購效率；生態(tài)效應(yīng)主要表現(xiàn)在政府綠色采購的生態(tài)價值導(dǎo)向，GPP對環(huán)境友好產(chǎn)品的開發(fā)和消費(fèi)者需求有間接影響，通過市場觸發(fā)器的操作，GPP可以強(qiáng)烈地刺激生態(tài)創(chuàng)新；示范帶動效應(yīng)主要表現(xiàn)在政府綠色采購的消費(fèi)導(dǎo)向，政府綠色采購可以產(chǎn)生溢出效應(yīng)，歐盟證實(shí)政府綠色采購政策不僅有利于政府“創(chuàng)建或擴(kuò)大環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)的市場”，又有利于刺激私人采購使用綠色標(biāo)準(zhǔn)[3]；扶持效應(yīng)主要表現(xiàn)在政府的綠色采購活動能夠幫助和促進(jìn)環(huán)保型企業(yè)的發(fā)展，能夠促進(jìn)清潔生產(chǎn)的推行[8]。但是，根據(jù)一項對歐盟政府采購政策的研究表明，政府采購政策不僅沒有推動歐盟的創(chuàng)新行為，反而在一定程度上起到了阻礙其創(chuàng)新活動的作用[13]。

2 政府綠色采購的理論基礎(chǔ)

綜觀國內(nèi)外文獻(xiàn)，主要是從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、可持續(xù)發(fā)展理論等方面，論述政府綠色采購的理論基礎(chǔ)[14]，具體而言，政府綠色采購活動主要是受到了外部性理論、綠色供應(yīng)鏈管理理論、可持續(xù)發(fā)展理論、利益相關(guān)者理論的指導(dǎo)。

外部性理論是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論。一方面，生態(tài)產(chǎn)品或環(huán)保產(chǎn)品正外部性很強(qiáng)，在某種程度上還具有公共物品的特征。由于公共物品的特點(diǎn)，導(dǎo)致了生態(tài)產(chǎn)品或環(huán)保產(chǎn)品在生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)產(chǎn)生“市場失靈”。因此，政府可以通過由私人企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)，政府采購后再提供給公眾消費(fèi)；另一方面，為消除經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境的負(fù)面影響，根據(jù)外部性理論和科斯定理提出了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論。碳排放交易制度就是一種很好的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，其中碳足跡制度直接影響政府低碳采購活動。

綠色供應(yīng)鏈管理是在傳統(tǒng)供應(yīng)鏈管理基礎(chǔ)上增加了環(huán)境因素的環(huán)境管理手段[15]。一方面，環(huán)境管理體系認(rèn)證制度、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品認(rèn)證制度、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)采購清單等，是各市場主體內(nèi)部環(huán)境管理的重要依據(jù)；另一方面，基于生命周期評價理論，政府綠色采購供應(yīng)商評價體系，由產(chǎn)品環(huán)境因素評價、生產(chǎn)過程清潔評價和綠色采購評價3個方面構(gòu)成。

可持續(xù)發(fā)展理論旨在創(chuàng)建可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式。一方面，可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)要求實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和消費(fèi)的“發(fā)展性”和“可持續(xù)性”；另一方面，低碳消費(fèi)和綠色消費(fèi)都屬于可持續(xù)消費(fèi)范疇，低碳消費(fèi)和綠色消費(fèi)是可持續(xù)消費(fèi)的源頭和重要的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，可持續(xù)消費(fèi)是根本目的[16]。因此，政府低碳采購受到低碳經(jīng)濟(jì)理論的指導(dǎo)，政府綠色采購受到循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論和生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論的指導(dǎo)，但這些理論本質(zhì)上都屬于可持續(xù)發(fā)展理論。

根據(jù)利益相關(guān)者理論，政府綠色采購的發(fā)展離不開各利益相關(guān)者（比如政府組織、采購人員、企業(yè)、非政府組織、新聞媒介、公眾等）的投入或參與，政府綠色采購追求的是利益相關(guān)者的整體利益，而不僅僅是某些行為主體的利益。在發(fā)達(dá)國家，非政府組織在相關(guān)監(jiān)測和促進(jìn)環(huán)境管理方面起到了重要作用，非政府組織等非政府利益相關(guān)者組織、媒體和公眾，可以促進(jìn)政府綠色采購的發(fā)展。

3 政府綠色采購實(shí)踐的困境與障礙

政府綠色采購實(shí)踐可以定義為集成環(huán)境對政府采購流程的擔(dān)憂，GPP實(shí)踐構(gòu)建包括綠色產(chǎn)品和服務(wù)的偏好（GP）、綠色物流（GL）和綠色供應(yīng)商監(jiān)控（GS）[17]。 盡管政府綠色采購有許多明顯的效應(yīng)，但在政府綠色采購實(shí)踐中經(jīng)常會遇到一些障礙和缺陷，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治和認(rèn)知3個層面。根據(jù)對意大利和英國政府當(dāng)局的調(diào)查，政府綠色采購實(shí)踐具體的障礙是綠色產(chǎn)品的成本比那些非環(huán)境友好的產(chǎn)品成本要高、缺乏政治支持的組織資源、缺乏產(chǎn)品的真正的環(huán)境影響的信息、找到供應(yīng)商或準(zhǔn)備要求招標(biāo)和采購的困難、缺乏從當(dāng)局高層的指導(dǎo)方針以及缺乏政府之間的合作[18－20]。根據(jù)OECD組織的一項對國家環(huán)境政策中實(shí)施GPP的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)通過采訪的大多數(shù)人認(rèn)為，政府綠色采購的障礙在于對政府采購人員缺乏培訓(xùn)、缺乏金融方面的信息、缺乏環(huán)境好處的信息。事實(shí)上，Varnas et al.（2009）調(diào)查了瑞典廣泛的建設(shè)項目采購組織，揭示了限制政府綠色采購應(yīng)用的一個原因，是缺乏知識來制訂具體的、可測量的和可核查的環(huán)境偏好[21]。根據(jù)Yong Genga et al.（2008）[22]對中國政府綠色采購能力建設(shè)的研究，雖然GGP在中國很有前途，但GGP的實(shí)現(xiàn)仍然缺乏必要的指導(dǎo)信息及相關(guān)技術(shù)，主要的實(shí)施障礙有：①對政府綠色采購的概念界定沒有統(tǒng)一；②環(huán)境法律體系不完善；③綠色產(chǎn)品成本較高阻礙采購決定；④政府采購人員和供應(yīng)商的環(huán)境意識普遍較低。

4 政府綠色采購的影響因素

政府綠色采購的有效實(shí)施取決于很多因素，對于政府綠色采購影響因素的研究，既有定性研究也有定量的實(shí)證研究。Brammer et al.（2011）[23]構(gòu)建了一個有用的概念框架，來識別政府綠色采購政策如何轉(zhuǎn)化為GPP實(shí)踐的4個影響因素，這4個因素分別是：①這些GPP政策的成本和收益的感知和比較；②綠色產(chǎn)品或服務(wù)的可得性；③組織壓力；④對政策的“熟悉”。很多文獻(xiàn)是通過問卷調(diào)查、因子分析等計量經(jīng)濟(jì)方法，從眾多影響因素中識別出關(guān)鍵因素。這些關(guān)鍵因素分別為政府綠色采購的法律法規(guī)、采購者的思想意識和能力、利益相關(guān)者的關(guān)注、財政經(jīng)濟(jì)和環(huán)保技術(shù)等。

（1）政府法律法規(guī)對政府綠色采購的影響最大[24]。政府的采購法律法規(guī)對政府綠色采購的有效實(shí)施是一個重要的保證，在我國無論是在國家層面還是在地方層面，政府為實(shí)施政府綠色采購制定了許多法規(guī)條例，完善強(qiáng)制性的政府綠色采購法更能促進(jìn)政府綠色采購的發(fā)展。

（2）政府采購者的思想意識和能力是政府綠色采購的關(guān)鍵。政府采購人員對GPP技術(shù)及采購的意識和知識，是發(fā)展政府綠色采購的最大驅(qū)動力，政府綠色采購的能力受到政府采購人員認(rèn)知水平的制約，而認(rèn)知是刺激GPP實(shí)踐的一個重要因素。

（3）利益相關(guān)者可以激勵政府綠色采購。各級環(huán)保民間組織等非政府組織、新聞媒介、綠色企業(yè)以及公眾對政府綠色采購的關(guān)注，給 GPP的實(shí)踐帶來了動力和壓力，Qinghua Zhu et al.（2013）使用收集自193個中國政府官員的原始數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)利益相關(guān)者施加壓力可以激勵GPP實(shí)踐的采用[17]。

（4）產(chǎn)品的初始采購成本是采購人員首先關(guān)心的問題。與傳統(tǒng)產(chǎn)品相比，綠色產(chǎn)品采購時的初始成本雖然更高，但其操作、維護(hù)運(yùn)營成本和最終處置成本更低，從產(chǎn)品整個生命周期來看，綠色產(chǎn)品的生命周期成本可能更低[25]。政府綠色采購成本的計算，可以左右政府綠色采購的實(shí)施，政府綠色采購成本的計算，不僅應(yīng)考慮采購時的初始成本，還應(yīng)考慮操作及維護(hù)運(yùn)營成本、回收及最終處理成本。

（5）環(huán)保技術(shù)是政府綠色采購實(shí)施的保障。為保證在采購實(shí)施過程中充分考慮環(huán)境因素，并采購大量綠色采購清單目錄外產(chǎn)品，在政府綠色采購實(shí)施過程中需要運(yùn)用相應(yīng)的政府綠色采購技術(shù)。這些環(huán)保技術(shù)和方法可以概括為綠色產(chǎn)品的界定與評價、產(chǎn)品在原材料采購、生產(chǎn)制造、運(yùn)輸及安裝的環(huán)保性以及在使用過程中的環(huán)境跟蹤和報廢后的生態(tài)處理等方面[24]，也就是說，這些環(huán)保技術(shù)應(yīng)該考慮到產(chǎn)品整個生命周期內(nèi)的環(huán)境影響，這些環(huán)保技術(shù)可以提高政府綠色采購的效率和競爭力。

5 政府綠色采購的政策研究

綜觀文獻(xiàn)，政府綠色采購的政策研究主要集中在法律法規(guī)、產(chǎn)品政策、技術(shù)政策和管理政策4個方面。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府綠色采購的實(shí)踐來看，通過立法的形式強(qiáng)制推行或鼓勵實(shí)行政府綠色采購是頗有成效的做法。比如，美國、日本、韓國、奧地利、德國、中國臺灣等都利用法律作為政府綠色采購的制度保障，很多文獻(xiàn)將我國的政府綠色采購的法律政策與GPP實(shí)踐發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，發(fā)現(xiàn)存在不少問題，比如對政府綠色采購缺乏明確的規(guī)定、強(qiáng)制力和操作性不強(qiáng)[12，26－27]。

集成產(chǎn)品政策（IPP）是將政府綠色采購與一些相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境政策工具，如生態(tài)標(biāo)簽、擴(kuò)展生產(chǎn)者責(zé)任相融合，以全面提高產(chǎn)品屬性，保證綠色產(chǎn)品價格合理，以刺激對綠色產(chǎn)品的需求，并進(jìn)一步推動綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)。因此，政府可以借助經(jīng)濟(jì)手段，對生產(chǎn)綠色產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行財政補(bǔ)貼，對采購者實(shí)施價格補(bǔ)貼，鼓勵綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)。

政府綠色采購技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是綠色采購標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分，政府綠色采購技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建立，可以有效推動綠色技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。政府綠色采購技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)給政府采購人員提供的只是一種標(biāo)準(zhǔn)，而不是某種特定的產(chǎn)品。根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，綠色采購標(biāo)準(zhǔn)可分成3類[8]：①強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。即在任何情況下都必須執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)，采購滿足該標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品、工程、服務(wù)；②硬性標(biāo)準(zhǔn)。即在技術(shù)水平和市場條件都允許的情況下，要求盡可能地執(zhí)行這類標(biāo)準(zhǔn)；③彈性標(biāo)準(zhǔn)。即執(zhí)行這類標(biāo)準(zhǔn)的條件不是充分具備，但確實(shí)是未來的發(fā)展方向。據(jù)此，政府綠色采購的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)至少也可以分為上述3種類型，只有制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，才能有效調(diào)控綠色產(chǎn)品市場。

要提高政府綠色采購的監(jiān)督和管理效率，還應(yīng)當(dāng)利用信息通信技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)。政府電子采購被認(rèn)為對構(gòu)建一個高效、透明和更少的官僚社會有重要的貢獻(xiàn)，并對買賣關(guān)系產(chǎn)生積極的影響。Helen Walker et al.（2012）對可持續(xù)采購和電子采購之間的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證研究，以來自20個國家280多個政府采購從業(yè)者為樣本，研究發(fā)現(xiàn)電子采購和供應(yīng)商的交流可能有助于環(huán)境、勞動、健康和安全方面的可持續(xù)采購，電子采購的采用可以實(shí)現(xiàn)更高的效率和透明度[28]。

6 政府綠色采購的可能研究趨勢

盡管學(xué)術(shù)界對政府綠色采購的關(guān)注越來越多，但相比于私營部門的綠色采購，GPP研究仍十分有限，而且大多數(shù)研究是描述性的定性研究，定量研究主要是針對發(fā)達(dá)國家的調(diào)查研究[17]。為促進(jìn)政府綠色采購的發(fā)展，必須在以下幾個方面進(jìn)行更深入地研究，以更好地用理論去指導(dǎo)GPP實(shí)踐，同時從實(shí)踐中更好地去發(fā)展GPP理論。

6.1 政府綠色采購的方法研究

發(fā)達(dá)國家在長期政府綠色采購實(shí)踐中形成了多種綠色采購方法，比如有生命周期成本法、價格優(yōu)惠法、綠色權(quán)重法、綠色資格法和綠色清單法。與發(fā)達(dá)國家相比，有些發(fā)展中國家綠色采購的方法比較單一，對綠色采購商品標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定方式過于簡單，這將削弱對本國民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度。因此，政府綠色采購的方法研究對一國政府綠色采購的發(fā)展、提升產(chǎn)業(yè)競爭力、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益有重要影響和意義。許多研究強(qiáng)調(diào)，政府綠色采購的工具包和文檔在促進(jìn)政府綠色采購實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，因此提高工具包和文檔的影響，可能是改善政府綠色采購實(shí)踐的重要方法。

6.2 政府綠色采購的績效評價研究

政府綠色采購理論上可以帶來經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)、示范帶動效應(yīng)和扶持效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會效益的有機(jī)統(tǒng)一，但效果如何還需要檢驗(yàn)。因此，需要更多的研究來對政府綠色采購的績效進(jìn)行評價。比如，政府綠色采購是否能夠引導(dǎo)企業(yè)和供應(yīng)鏈綠色發(fā)展、是否能夠帶動公眾綠色消費(fèi)、是否能夠促進(jìn)資源能源節(jié)約、是否能夠促進(jìn)企業(yè)綠色創(chuàng)新，分析這些問題是十分重要的。但績效評價指標(biāo)的缺乏是政府綠色采購實(shí)踐的關(guān)鍵障礙。然而，什么樣的績效評價指標(biāo)被采納，在相對較長的GPP歷史實(shí)踐中，無論對發(fā)展中國家，還是對發(fā)達(dá)國家，均是一個挑戰(zhàn)。

6.3 政府綠色采購實(shí)踐擴(kuò)散系統(tǒng)的調(diào)查研究

政府綠色采購實(shí)踐是一個對社會可持續(xù)發(fā)展有效的政策工具。然而，尤其是在發(fā)展中國家，政府綠色采購實(shí)踐的采用是一個問題。在發(fā)展中國家，建立促銷和擴(kuò)散政府綠色采購實(shí)踐的機(jī)制，是可持續(xù)發(fā)展的一個重要工具。一些發(fā)展中國家政府官員和采購人員，對發(fā)達(dá)國家有關(guān)政府綠色采購的法律法規(guī)和政策知之甚少。向政府綠色采購實(shí)踐發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)學(xué)習(xí)綠色采購網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展中國家需要考慮更多的實(shí)際情況，進(jìn)行更多的調(diào)查研究，這是因?yàn)?，這種全球擴(kuò)散需要考慮各種文化、社會和制度障礙。

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