財政分權背景下地方政府的角色界定與行為反思

宮 芳，鄭尚植

（東北財經(jīng)大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116025）

20世紀90年代初，鑒于中國和俄羅斯等經(jīng)濟轉型國家的經(jīng)驗現(xiàn)象受到廣泛重視，許成鋼、錢穎一、Gerard Roland以及政治學家Barry Weingast等將早期財政聯(lián)邦制的思想發(fā)揚光大，逐漸把財政分權的思想與地方政府的激勵聯(lián)系起來。根據(jù)他們的研究結論，中國特色的財政分權有效地促成地方政府間競爭，而且他們認為這是一個“趨好的競爭”。這種競爭使中國地方政府并沒有像俄羅斯地方政府那樣墮落為“攫取之手”，而是更多地發(fā)揮著“援助之手”，具體來說，分權的競爭：①促進和維護了不可逆轉的市場機制的發(fā)展（即market preserving）；②促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（TVEs）的發(fā)展；③促進了城市化和基礎設施的建設；④導致了改革實驗的發(fā)生和模仿；⑤促進了外商直接投資（FDIs）的流入。與俄羅斯相比，為什么中國地方政府的行為取向會截然相反呢？通過考察中國政治體制，經(jīng)濟學家們發(fā)現(xiàn)中國地方政府主要不是對下負責，而是對上負責，在政治集權和政績考核機制下，地方政府每年不僅要保證GDP的高增長（否則在政績考核中被一票否決），還要根據(jù)GDP等指標排名，地方政府官員為了政績具有競爭GDP增長率的強大激勵，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標尺競爭”。這種“為增長而競爭”的激勵成為中國政府推動經(jīng)濟增長的動力源泉，它是有助于轉型初期的經(jīng)濟增長和資源配置的。

1 中國式財政分權的增長績效與福利損失

很顯然，錢穎一等人的財政聯(lián)邦主義理論可以較好地解釋中國分權式改革迄今所取得的成就，但是這個理論更多地強調(diào)了中國分權式改革的好處，卻沒有分析分權式改革的代價。王永欽等（2007）認為政治組織中的激勵與經(jīng)濟組織中的激勵相比有很大的不同，他們給出了4個理由來說明為什么中國地方政府的激勵模式，與市場經(jīng)濟所需要的政府職能是不可能協(xié)調(diào)起來的。①政治組織委托人的偏好往往是異質(zhì)的，而企業(yè)組織中股東的偏好基本上是一致的，即收益最大化；②與委托人偏好的異質(zhì)性有關的是，政治組織一般是多任務的，除了效率和經(jīng)濟增長之外，政治組織還需要追求社會公正、收入平等、環(huán)境保護、公共服務質(zhì)量等目標；③與企業(yè)績效易于找到同類企業(yè)作參照不同，政治組織的績效難以找到一個可以參照的標準。中國的地方政府之間雖然可以進行一些比較，但地方之間的巨大差異也使得地方政府間的相互參照非常有限；④政治組織與經(jīng)濟組織不同，它在激勵機制的設計方面更多地會采用相對績效評估，而非絕對績效評估。所以，目前中國治理地方官員的激勵模式與有效的市場體制的培育有著內(nèi)在的矛盾。換句話說，這種激勵模式與一個良好的市場經(jīng)濟所需的政府“多任務”（multi－task）的職能之間存在嚴重沖突，使得行政與財政分權可能無法確保市場維護的持久的合理激勵。因此，“趨好的競爭”和“趨壞的競爭”在中國似乎是同時出現(xiàn)的，只是在經(jīng)濟轉型的早期來自分權的收益更大，但是在經(jīng)濟轉型和經(jīng)濟增長的后期階段，分權的外部成本遞增得更快了。

近年來，為增長而競爭的最大代價莫過于財政分權過程中地方公共物品供給效率的下降。為了追求任期內(nèi)的 “政績最大化”，地方官員對其所承擔的經(jīng)濟、社會、文化等各項職責表現(xiàn)出不同的關注，其行為取向通過財政支出結構上就能得到最為直接而客觀的體現(xiàn)。在財政支出安排上，地方政府對能夠很快促進經(jīng)濟增長的支出項目進行大量投入，而對科教文衛(wèi)項目上的支出則一再壓縮，甚至采取了“甩包袱”的做法，進行了大規(guī)模的市場化改革，最終導致了公民基本公共服務的供給不足。然而，更令人擔憂的是，分稅制以來地方財政支出結構扭曲一直呈固化狀態(tài)。從理論上說，對于一個大國而言，實施財政分權體制的目的是利用地方政府之間的競爭，提高地方公共品提供的效率。但是，中國式分權的典型事實表明，地方財政支出結構一直處于系統(tǒng)性的扭曲，而且這種扭曲并沒有隨著經(jīng)濟發(fā)展和體制改革而出現(xiàn)修正的跡象，相反繼續(xù)保持著僵化的鎖定狀態(tài)。

很顯然，這種扭曲狀態(tài)對地方經(jīng)濟的良性發(fā)展和體制轉軌的不斷推進帶來了嚴重危害。①增加了地方財政風險。在政治錦標賽的激烈競爭下，為了在短期內(nèi)做出引人注目的政績，地方官員就必須動員足夠的資源，甚至突破已有的預算選擇主動負債，較少考慮政府負債和透支財政資金的長期后果，這肯定會累積地方政府的財政風險，當前已經(jīng)出現(xiàn)了地方政府融資平臺和債務危機問題；②造成了中國目前經(jīng)濟發(fā)展的失衡。中國失衡的增長結構和需求結構在某種程度上，可以說是財政體制、財政制度和財政政策內(nèi)生的結果。因為對于一個政府主導型經(jīng)濟而言，財政支出結構反映的不僅是政府向公眾提供什么樣的公共服務，更反映了政府在整個經(jīng)濟社會中承擔的職能和充當?shù)慕巧Ｋ载斦С鼋Y構是否扭曲，不僅對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生直接影響，而且可以透過財政支出結構的變化間接影響到微觀經(jīng)濟的波動；③阻礙了經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。根據(jù)地方財政支出結構的統(tǒng)計分析，我們可以判斷當前我國地方政府仍是“經(jīng)濟建設型政府”。在經(jīng)濟建設型政府的治理觀念下，地方政府將其有限的財政資源大量用于經(jīng)濟建設時，勢必會削弱公共物品的供給能力，從而造成公共需求的短缺。我國正處于社會轉型時期，開始由生存型社會向發(fā)展型社會轉變。相應地，公民對公共服務的需求也呈現(xiàn)出不斷增長的趨勢，所以政府必須充分重視人的全面發(fā)展，密切關注和滿足社會成員的各種基本公共需求。為此，這就需要政府轉變治理模式，重新認識政府機構的時代特性，快速實現(xiàn)向公共服務型政府的轉型。

2 分權制度下地方政府的角色與責任

財政聯(lián)邦主義理論將地方政府視為多層體制當中的一個下屬層級，并提出了界定不同層次政府的角色和責任的原則。因而，依據(jù)地方反政府的憲法和法律地位，聯(lián)邦制國家中的州政府承擔的對地方公共服務的監(jiān)管權限亦有所不同。在這些國家里，公共服務產(chǎn)品可以由公共提供，也可以由私人提供，這由地方或區(qū)域政府自由決定。除純粹的地方性公共服務如消防以外，其他公共服務的供給責任都可以依據(jù)這些原則由各方分擔。將公共服務的供給責任分配給地方政府或城市政府或區(qū)域政府取決于多種因素，如規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟（地方公共服務的合理匹配，目地是通過信息和協(xié)作經(jīng)濟促進效率，并通過選民參與和費用補償增強可問責性）以及費用與收益的外溢，與收益人的接近程度、消費者偏好以及支出結構的預算選擇。服務具體分配到政府的哪，以層級決定了公共服務以公共方式還是以私人方式生產(chǎn)，當然還必須兼顧效率與公平。新公共管理文獻認為，公民是委托人但扮演多種角色，如治理者（所有者—授權者、投票人、納稅人、社區(qū)成員）、積極的生產(chǎn)者（服務提供者、合作生產(chǎn)者、迫使他人行動的自助者）以及消費者（顧客和受益人）。

在此背景下，強調(diào)的是政府作為人民的代理人服務公共利益和創(chuàng)造公共價值，莫莉（1996）將公共價值定義為社會結果或生活質(zhì)量的可度量的改善。這一定義與地方和市政服務直接相關，可以來度量這些服務的改進，而且還可以在某種程度上了解原因，這一概念還有助于我們評估地方資源使用中的沖突和復雜的選擇。該定義也有利于界定政府，尤其是地方政府的角色。它引發(fā)了一場爭論，即除了提供基本的市政和社會服務外，公共部門究竟是排擠了私人部門，還是私人部門獲得成功創(chuàng)造了條件。莫莉（Moore，1996）認為，與其說是從私人部門中轉移資源，毋寧說地方政府更愿意使用一些免費的資源，如同意、善意、好人、好事、社區(qū)精神、服從以及集體行動。這一論點表明，地方政府中公共管理者的職能就是利用這些免費的資源并突破有限地方收入的限制，而不斷拓展良好社會結果的邊界。因而，公共管理者通過動員和推動地方政府之外的各種供給者而創(chuàng)造價值。民主責任確保管理者與地方居民的廣泛共識為基礎選擇公共價值的創(chuàng)造。因此，地方公共部門應不遺余力地致力于尊重公民偏好和對公眾負責，這種致力于創(chuàng)造公共價值、鼓勵創(chuàng)新和試驗的環(huán)境，受到各社區(qū)中眾位選民的風險容忍度的限制。

新制度經(jīng)濟學為分析財政體制和地方授權以及地方治理機制的比較提供了框架，該框架有助于設計政府層級體制以及從更廣闊的地方治理的視角界定地方政府的責任。根據(jù)新制度經(jīng)濟學提供的框架，政府層級的設置服務于作為委托人的公民的利益。管轄權的設計應該確保機構服務于公共利益，同時使委托人的交易費用最小化?，F(xiàn)行的制度框架無法實現(xiàn)這種最優(yōu)化，因為委托人只有具備有限理性。也就是說，他們根據(jù)已有的信息做出最佳選擇，但對政府的運作情況知之不多。擴大知情范圍會帶來高昂的交易費用，而這又是公民不愿意承擔的，這些費用包括參與和監(jiān)督費用、立法費用、行政決策費用、代理費用或確保代理人遵守契約的費用，以及與不穩(wěn)定的政治體制相關的不確定性費用。與委托人相比，代理人（各級政府）更了解政府運作，但他們傾向于隱瞞信息和沉迷于機會主義行為，或“不正當?shù)刈分鹱陨砝妗?。因而，委托人與代理人之間的契約是不完整的，這種情形引發(fā)了承諾問題，因為代理人有可能違背契約。

3 結語

基于上述對政府理論的各種比較觀點，我們應該嘗試提供一種折中、邏輯一致的政府視角，并試圖揭示政府這個“黑箱”的真實內(nèi)涵。毫無疑問，政府應基于公共利益而作為，但同時也應該看到，政府存在出錯的可能。如果政府組織本身缺乏足夠的激勵來規(guī)制所屬官員以公民利益為導向而作為，這些官員最終將會選擇把資源配置向有利于自己的目標傾斜。所以，良政（good government）必須由能對作為政策制訂者的政府官員提供足夠激勵的制度框架來保障。另外，僅有激勵條件遠不是良政的完備要求，還必須確保能夠選擇出那些具備非凡智慧和相應特質(zhì)的卓越領導者。正如美國憲法之父詹姆斯·麥迪遜所倡導，所有政治立憲的目標，首先都在于尋求，或應致力于尋求，讓那些具備深邃洞察力且懷有崇高道德的人行使公權力，以服務于社會公共利益；其次在于發(fā)揮有效的警示作用，使這些執(zhí)政者在行使公共權力的同時依然保有上述情操。

[1][美]安瓦·沙.發(fā)展中國家的地方治理[M].北京：清華大學出版社，2011.

[2]Mark Moore.Creating Public Value [M].Cambridge，MA：Harvard University Press，1996.

[3]Albert Breton.Competitive Government [M].Cambridge，UK：Cambridge University Press，1995.

[4]Bailey Stephen.Local Government Economic：Theory，Policy，and Practice.Basingstoke[M].London，UK：Macmillan，1999.

[5]喬寶云，范劍勇，馮興元.中國的財政分權與小學義務教育[J].中國社會科學，2005（6）：37-46.

[6]張恒龍，陳憲.財政競爭對地方公共支出結構的影響——以中國的招商引資競爭為例[J].經(jīng)濟社會體制比較，2006（6）：57-64.