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    新鄉(xiāng)市落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的對策分析

    2015-01-03 02:58:51馮運(yùn)蘭李閃閃
    北方經(jīng)貿(mào) 2015年6期
    關(guān)鍵詞:新鄉(xiāng)市節(jié)水型節(jié)水

    馮運(yùn)蘭,李閃閃,梁 靜

    (新鄉(xiāng)市節(jié)約用水辦公室,河南新鄉(xiāng) 453002)

    一、引言

    水是人類生存和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的重要資源,是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)不可或缺的首要條件,是生態(tài)環(huán)境保障的基礎(chǔ)。近年來,隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展,各地區(qū)各行業(yè)的用水量不斷增大,水資源短缺和用水需求之間的矛盾已成為制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的主要矛盾。

    二、新鄉(xiāng)市水資源基本概況

    新鄉(xiāng)市地處太行山南麓,黃河下游北岸,總面積8249km2,全市總?cè)丝冢ǔW。?67.5萬人,2013年地區(qū)生產(chǎn)總值1766.1億元。新鄉(xiāng)市西北部為山丘區(qū),中部、南部為黃河沖洪積平原。全市分屬海河、黃河兩大流域,其中新鄉(xiāng)市區(qū)、輝縣、衛(wèi)輝以及獲嘉、新鄉(xiāng)縣的大部分區(qū)域?qū)俸:恿饔?,原陽、延津、封丘、長垣及獲嘉、新鄉(xiāng)縣的少部分地區(qū)屬黃河流域。

    新鄉(xiāng)市水資源主要分當(dāng)?shù)厮Y源和外來水資源兩部分。當(dāng)?shù)厮Y源主要來自于降雨。受地理位置和氣候影響,全市多年平均降水量610.7毫米,多年平均形成地表水資源7.97億m3,地下水資源11.59億m3,扣除重復(fù)計(jì)算量3.57億m3,全市年均當(dāng)?shù)厮Y源總量約15.99億m3。外來水資源主要是引用黃河水及未來南水北調(diào)來水。目前,新鄉(xiāng)人均水資源占有量僅為300多m3,相當(dāng)于中國平均水平的七分之一,世界平均水平的二十八分之一,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的人均水資源占有量1000m3的標(biāo)準(zhǔn),屬典型的資源型缺水城市。

    當(dāng)前,一方面水資源短缺,另一方面水浪費(fèi)仍然嚴(yán)重。工業(yè)用水重復(fù)利用率不高,農(nóng)業(yè)灌溉有效利用系數(shù)偏低,生活用水節(jié)水器具普及不到位,用水單耗偏大。此外,水污染仍有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢,地下水超采,水位下降,造成可用水資源進(jìn)一步減少。根據(jù)預(yù)測,大約到2030年,新鄉(xiāng)市人口增長將達(dá)到最高值,用水也將達(dá)到峰值,接近可合理利用水量的極限。

    2015年6月,南水北調(diào)中線工程將為新鄉(xiāng)供應(yīng)3.916億m3的優(yōu)質(zhì)水,屆時(shí)遠(yuǎn)距離輸送的丹江水將成為新鄉(xiāng)市的主要水源,有效緩解新鄉(xiāng)市的水資源短缺。但如果不加強(qiáng)管理,節(jié)水意識不足,水浪費(fèi)、水污染,引來再多的水也解決不了當(dāng)前的水危機(jī)。

    三、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度,破解水資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束

    為解決日益復(fù)雜的水資源問題,實(shí)現(xiàn)水資源高效利用和有效保護(hù),破解水資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束,2011年,中央一號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》中提出“要實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度”。2012年初,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》,對實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度工作進(jìn)行全面部署和具體安排。為貫徹落實(shí)好中央一號文件精神,新鄉(xiāng)市人民政府發(fā)布了《新鄉(xiāng)市人民政府關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》,對新鄉(xiāng)市實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度提出明確目標(biāo)和要求。嚴(yán)格的水資源管理制度,主要內(nèi)容概括來說,就是確立“三條紅線”,實(shí)施“四項(xiàng)制度”。

    為落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度,新鄉(xiāng)市以“三條紅線”為控制目標(biāo),以完善“四項(xiàng)制度”為重點(diǎn),采取有效措施,全面落實(shí)取水許可和水資源有償使用制度,提高用水效率,加快節(jié)水型社會建設(shè),以水資源的可持續(xù)利用推進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    (一)嚴(yán)格控制用水總量

    新鄉(xiāng)市首先從嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證入手,控制用水量。先后編制完成《新鄉(xiāng)市水資源調(diào)查評價(jià)》、《新鄉(xiāng)市水資源保護(hù)規(guī)劃》、《新鄉(xiāng)市水資源管理指標(biāo)分配方案》,逐步完善水資源管理、節(jié)約、保護(hù)、配置規(guī)劃體系,逐步強(qiáng)化涉水規(guī)劃水資源論證工作,進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理。其次,嚴(yán)格控制區(qū)域用水總量,對新鄉(xiāng)市區(qū)、7個(gè)市轄縣(市)及長垣縣的用水總量控制指標(biāo)進(jìn)行分解,并下發(fā)至各地。嚴(yán)格實(shí)施取水許可,依托省級取水許可電子臺賬平臺,建立新鄉(xiāng)市取水許可電子臺賬,規(guī)范取用水戶檔案管理。密切水利公安聯(lián)動,開展以保護(hù)水資源、打擊河道非法采砂為主要內(nèi)容的專項(xiàng)集中整治活動。嚴(yán)格落實(shí)水資源有償使用制度,加大水資源費(fèi)征收力度和執(zhí)法力度,嚴(yán)查水事違法行為,對全市自備井安裝遠(yuǎn)程監(jiān)控計(jì)量計(jì)費(fèi)程控管理系統(tǒng),確保水資源費(fèi)應(yīng)收盡收。嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)。協(xié)助省水利廳編制《河南省地下水開發(fā)利用保護(hù)規(guī)劃》、《河南省地下水超采區(qū)評價(jià)》、《河南省南水北調(diào)受水區(qū)地下水壓采實(shí)施方案》等,對新鄉(xiāng)市中深層地下水開展評估,對淺層地下水進(jìn)行監(jiān)測,對小店工業(yè)園區(qū)地下水進(jìn)行回灌。結(jié)合南水北調(diào)通水契機(jī),組織開展自備井封停工作,推進(jìn)引黃補(bǔ)源調(diào)蓄工程、山丘區(qū)集雨工程、百泉生態(tài)修復(fù)等地下水保護(hù)工程的進(jìn)展。

    (二)嚴(yán)格控制用水效率

    新鄉(xiāng)市首先加強(qiáng)節(jié)約用水管理。依據(jù)河南省用水定額,加強(qiáng)計(jì)劃用水考核,節(jié)獎超罰。按照《河南市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》及上級有關(guān)節(jié)水政策要求,先后制定出臺《新鄉(xiāng)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)新鄉(xiāng)市推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)實(shí)施意見的通知》(新政辦〔2009〕7號)、《新鄉(xiāng)市城市節(jié)約用水和節(jié)水技術(shù)進(jìn)步發(fā)展規(guī)劃》、《新鄉(xiāng)市引黃灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造總體可研報(bào)告》等相關(guān)節(jié)水規(guī)劃與技術(shù)報(bào)告,推進(jìn)節(jié)水工作進(jìn)展。積極開展節(jié)水型社會建設(shè),開展節(jié)水型社區(qū)、灌區(qū)、企業(yè)(單位)、公共機(jī)構(gòu)節(jié)水型單位創(chuàng)建活動。目前,全市共有20多個(gè)單位創(chuàng)建為省級節(jié)水型單位,60多個(gè)單位創(chuàng)建為市級節(jié)水型單位(企業(yè))。

    其次,加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造。嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn),加大工業(yè)、生活節(jié)水技術(shù)改造力度,進(jìn)行政策傾斜,鼓勵單位積極采用節(jié)水新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備,實(shí)行循環(huán)用水,一水多用,廢水綜合利用等措施,降低單位產(chǎn)品耗水量。同時(shí)應(yīng)用節(jié)水新器具,改造舊管網(wǎng),積極開展水平衡測試,查找漏水點(diǎn),降低管網(wǎng)漏失率,以此來提高經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)品市場的競爭力。2013年,新鄉(xiāng)市共新建節(jié)水工程9項(xiàng),新增節(jié)水能力1 500多萬m3,推廣應(yīng)用節(jié)水器具4 000多套件,金龍銅業(yè)、新鄉(xiāng)火電等9家計(jì)劃用水單位開展了水平衡測試工作。2014年,新建節(jié)水工程6項(xiàng),新增節(jié)水能力1000萬m3,推廣應(yīng)用節(jié)水器具5 000多套件,8個(gè)單位開展了水平衡測試工作。如新鄉(xiāng)豫新發(fā)電公司興建的中水用回工程,2臺330MW機(jī)組循環(huán)冷卻水使用城市中水,每臺機(jī)組年度可增加100小時(shí)發(fā)電利用小時(shí)數(shù),多發(fā)電量6 600萬度,年度預(yù)計(jì)可增加利潤900余萬元,可有效提高用水效率。對新建項(xiàng)目,在水資源論證和取水許可審批環(huán)節(jié),從政策上大力傾斜,鼓勵非常規(guī)水源開發(fā)利用。農(nóng)業(yè)節(jié)水方面,通過建設(shè)節(jié)水灌溉項(xiàng)目區(qū)和大中型灌區(qū)節(jié)水改造,提高農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率。2014年新增節(jié)水灌溉面積10萬畝,新增有效灌溉面積2萬畝,新增旱澇保收田面積2萬畝。

    (三)嚴(yán)格控制水功能區(qū)限制納污

    加強(qiáng)對全市主要河流的33個(gè)水功能區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測,監(jiān)測覆蓋率達(dá)到100%。加強(qiáng)工業(yè)污染源控制,提高城市污水處理率。擬定水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率評價(jià)考核方案,初步建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價(jià)體系。組織開展飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè),禁止在飲用水保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口、進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。全市水環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定,部分河流水質(zhì)進(jìn)一步改善。

    加強(qiáng)對重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)和濕地的保護(hù),推進(jìn)生態(tài)脆弱河湖和地區(qū)的水生態(tài)修復(fù),加大重點(diǎn)區(qū)域水土流失治理力度。2013年度共治理水土流失面積45.73km2,完成了3條中小河流治理項(xiàng)目,申報(bào)省級專項(xiàng)資金用于百泉生態(tài)修復(fù)治理項(xiàng)目。2014年,治理水土流失面積30.5km2。

    (四)完善水資源管理保障機(jī)制,強(qiáng)化責(zé)任和考核

    首先建立水資源管理責(zé)任和考核制度。制訂出臺《新鄉(xiāng)市關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》,明確規(guī)定各縣(市)、區(qū)人民政府是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的責(zé)任主體,政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。對用水單位,實(shí)行三級責(zé)任管理考核體系,加強(qiáng)用水考核,確保管理更細(xì)化、科學(xué)化和自動化。健全水資源監(jiān)控體系。從2011年河南啟動中央和省級水資源監(jiān)控能力建設(shè),到2013年底新鄉(xiāng)市已建設(shè)國控、省控取用水戶監(jiān)測點(diǎn)建設(shè)12處,開展市級水資源管理中心平臺系統(tǒng)建設(shè),進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)試運(yùn)行;其次,完善水資源管理投入機(jī)制。將水資源費(fèi)作為財(cái)政專項(xiàng)資金,保障水資源節(jié)約、保護(hù)和管理工作經(jīng)費(fèi)。對新鄉(xiāng)市市區(qū)水系景觀按規(guī)劃進(jìn)行大規(guī)模治理,各有關(guān)縣(市)充分利用市場機(jī)制招商引資,加大水系連通工程、水生態(tài)文明工程和工業(yè)、農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)。健全社會監(jiān)督機(jī)制。利用多種手段連年開展“世界水日”、“中國水周”和“全國城市節(jié)水宣傳周”等宣傳活動,在全市大力開展“人人節(jié)水行動”,進(jìn)一步增強(qiáng)全社會水憂患意識和水資源節(jié)約保護(hù)意識。

    四、“三條紅線”實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)

    通過加強(qiáng)用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污控制和水資源管理責(zé)任與考核各項(xiàng)措施的落實(shí),新鄉(xiāng)市初步確立了水資源管理指標(biāo)控制體系、水資源管理責(zé)任與考核制度,較好地實(shí)現(xiàn)了“三條紅線”目標(biāo)。

    2013年全市用水總量為18.5億m3,其中農(nóng)、林、漁業(yè)用水13.12億m3,占70.9%;工業(yè)用水3.07億m3,占16.6%;城鄉(xiāng)生活、環(huán)境綜合用水1.94億m3,占10.5%。全市2013年用水總量為18.5億m3,占年度用水計(jì)劃20億立方米的92.5%。2013年全市工業(yè)用水量扣除建筑業(yè) (0.20億m3)后,全市工業(yè)用水量2.867億m3,萬元工業(yè)增加值用水量32.81m3,低于37.05的控制目標(biāo),比2010年下降33%。2013年全市農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.553,超過了0.55的紅線目標(biāo)。新鄉(xiāng)市有8個(gè)水功能區(qū)被列入《全國重要江河湖泊水功能區(qū)2015年考核名錄》,其中1個(gè)水功能區(qū)達(dá)標(biāo),達(dá)標(biāo)率12.5%。

    五、落實(shí)嚴(yán)格水資源管理制度中存在的問題及原因

    (一)水資源規(guī)劃體系和法規(guī)規(guī)章不完善

    和先進(jìn)地市相比,新鄉(xiāng)市水資源整體管理水平還比較落后,水資源規(guī)劃體系還不完善,水資源分類規(guī)劃包括中水回用、污水治理、縣區(qū)水資源具體規(guī)劃等還不十分到位。地方法規(guī)也不健全,超計(jì)劃用水考核使用的法規(guī)文件已不適應(yīng)當(dāng)前的實(shí)際形勢,一定程度上增加了計(jì)劃用水管理工作的難度。地下水管理法規(guī)不細(xì)化,對有些違法用水難以定性。形成的原因主要是地方對水資源短缺重視不夠,水法規(guī)意識淡薄,立法遲緩,還有水資源分屬不同的部門形成的因素。

    (二)水資源管理體制存在一定的弊端

    目前,就城市規(guī)劃區(qū)而言,新鄉(xiāng)市節(jié)水和地下水資源管理歸市利局,公共供水歸住建委,水污染歸環(huán)保局,排污費(fèi)征收又歸市政設(shè)施管理處,水資源分屬不同的部門,牽涉單位較多,職能交叉,實(shí)際工作中經(jīng)常出現(xiàn)推諉、扯皮現(xiàn)象,個(gè)別縣區(qū)還存在行政干預(yù)的現(xiàn)象,對落實(shí)嚴(yán)格水資源管理制度工作造成一定的干擾。如,中水回用,根據(jù)《河南省節(jié)約用水管理?xiàng)l例》規(guī)定,達(dá)到一定規(guī)模的賓館、飯店、小區(qū)、機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)辦公設(shè)施及其他建設(shè)項(xiàng)目,要求建設(shè)中水回用。新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)采用節(jié)水型的工藝、設(shè)備和器具,節(jié)水設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用。建設(shè)項(xiàng)目竣工后,水行政主管部門應(yīng)當(dāng)參加節(jié)水設(shè)施的竣工驗(yàn)收。但實(shí)際工作中,新鄉(xiāng)市水行政部門一直未能真正參與新建項(xiàng)目的用水驗(yàn)收工作。形成的原因還是部門利益博弈,水資源管理體制不完善。

    (三)縣區(qū)水資源和節(jié)水管理工作滯后

    計(jì)劃用水管理工作在一些縣市區(qū)才剛剛起步,各項(xiàng)基礎(chǔ)工作都比較薄弱,管理人員素質(zhì)較低,水資源費(fèi)征收普遍存在協(xié)議收費(fèi)現(xiàn)象,重收費(fèi)輕管理,重罰款輕服務(wù),取水許可管理和水資源論證工作還處于初步啟動階段,更談不上任何科研及技術(shù)支撐。形成的原因是縣區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),《水法》宣傳不到位,法律觀念不強(qiáng),再加上個(gè)別縣區(qū)水資源工作經(jīng)費(fèi)不足,人員工資得不到保障,導(dǎo)致工作難度加大,計(jì)劃用水和水資源管理根本不能適應(yīng)當(dāng)前的形勢。

    六、對策或建議

    (一)健全節(jié)水和水資源行政法規(guī),完善相關(guān)制度

    盡快制訂出臺《新鄉(xiāng)市節(jié)約用水管理辦法》、《新鄉(xiāng)市地下水管理辦法》,為新鄉(xiāng)市的計(jì)劃用水管理、地下水管理、水資源論證、中水回用、節(jié)水“三同時(shí)”等各項(xiàng)工作提供充足的法律法規(guī)依據(jù)。結(jié)合實(shí)際,提前編制各類用水和節(jié)水規(guī)劃,指導(dǎo)縣區(qū)盡快啟動水資源開發(fā)利用及保護(hù)規(guī)劃的編制,抓緊細(xì)化實(shí)化具體落實(shí)方案和配套措施,完善相關(guān)制度,為水資源管理工作提供更加充足的依據(jù)。通過構(gòu)建完備的水法律法規(guī)體系,夯實(shí)水資源管理的制度基礎(chǔ),構(gòu)建高效的水行政執(zhí)法體系,推動水法律法規(guī)落到實(shí)處。

    (二)進(jìn)一步理順?biāo)Y源管理體制

    學(xué)習(xí)先進(jìn)地市經(jīng)驗(yàn),以水利局為基礎(chǔ),組建水務(wù)局,將分散在各部門的防洪、河道管理、城市供水、排水、節(jié)水、污水治理、中水回用等管理職能,全部劃歸在一起,建立高效統(tǒng)一的水資源管理體制;減少部門之間的不和諧因素,明確各部門分工,各司其職,強(qiáng)化協(xié)調(diào)和配合,形成合力,為水資源管理提供體制保障。在此基礎(chǔ)上,完善節(jié)水市場調(diào)節(jié)機(jī)制,加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,限制高耗水產(chǎn)業(yè),發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)和工業(yè),形成政府調(diào)控、市場引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型社會管理體系,扎實(shí)推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。

    (三)抓好最嚴(yán)格水資源管理制度考核

    建立責(zé)任與考核制度,嚴(yán)格考核管理。切實(shí)落實(shí)一把手負(fù)責(zé)制,將考評結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部考評直接掛鉤。嚴(yán)格考核不僅包括對政府履行水資源管理職責(zé)情況的綜合考核,也包括對用水單位節(jié)水計(jì)量的監(jiān)督考核。《新鄉(xiāng)市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度》以考核辦法已印發(fā),各部門各行業(yè)、各用水單位要以考核工作為載體,扎實(shí)推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的貫徹落實(shí)。

    (四)夯實(shí)水資源管理基礎(chǔ)

    按照國務(wù)院實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求,結(jié)合本地實(shí)際,特別是縣級水利部門,急需強(qiáng)化水資源基礎(chǔ)技術(shù)工作,盡快完善有關(guān)指標(biāo)體系,同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)水資源管理隊(duì)伍建設(shè),為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理打好技術(shù)和人才基礎(chǔ)。

    七、結(jié)語

    在當(dāng)前新鄉(xiāng)市日益嚴(yán)峻的水資源形勢下,落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度,需要各級政府負(fù)總責(zé),水行政主管部門帶頭,各相關(guān)部門密切配合,社會各界大力支持,結(jié)合實(shí)際發(fā)揮自身優(yōu)勢,加大整改力度,采取行政、市場、技術(shù)、法律等各種手段和措施,扎實(shí)推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。這樣,才能以水資源的可持續(xù)利用推進(jìn)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,確保最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí),實(shí)現(xiàn)“三條紅線”控制目標(biāo)。

    [1]中共中央國務(wù)院.關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[N].中國水利,2011.

    [2]中共中央國務(wù)院.關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見[N].2012.

    [3]新鄉(xiāng)市人民政府.關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見[N].2011.

    [4]胡四一.解讀《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》[N].中國水利報(bào),2012.

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