城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化問題探析

■ 邢振江 副教授 劉太剛 教授 史 娟（、忻州師范學(xué)院政治系 山西忻州 034000、中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院 北京 0087）

山西省農(nóng)民工的現(xiàn)狀

據(jù)《2011年山西省統(tǒng)計年鑒》分析全省常住人口為3593.28萬，共1233.13萬戶，其中農(nóng)業(yè)人口為2334.79萬，非農(nóng)業(yè)人口為1162.44萬。由2011年的人口現(xiàn)狀可以看出目前山西省的農(nóng)業(yè)人口的比重還是相當(dāng)大。因而在離土在外工作的農(nóng)民工在農(nóng)業(yè)人口中占有很大比例。

2011年山西省城鎮(zhèn)常住人口在總?cè)丝谥兴急壤s為0.32%，城鎮(zhèn)居民在總?cè)丝谥兴急壤^小，但是其收入?yún)s較高。2013年全省農(nóng)村居民人均純收入盡管有所上升，但僅為7000元左右，僅僅是當(dāng)年城市居民平均收入的三分之一。城鄉(xiāng)收入的差距的擴大化和日常必需品的上漲，加速了農(nóng)村勞動力的流失和季節(jié)性流失。同時城鄉(xiāng)之間公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的不平等以及社會環(huán)境之間的差距，導(dǎo)致更多的農(nóng)民工離開土地。

山西省農(nóng)民工市民化進程中面臨的問題

（一）農(nóng)民工市民化過程中面臨的制度障礙

1.農(nóng)民工市民化過程中的戶籍制度問題。戶籍管理造成了城市鄉(xiāng)村管理的二元差異，使得農(nóng)民工被排除在城市的管理體制之外，與城市居民在身份與地位之間存在著較大的差別，使得農(nóng)民工難以融入城市中。二元戶籍制度的存在使得山西省農(nóng)民工呈現(xiàn)為“經(jīng)濟上接受，制度上排斥”的狀況。目前山西省主要城市的人口趨于飽和狀況，其更多的是在戶籍管理體系之內(nèi)接納更多人才，主要針對高學(xué)歷人才或是技術(shù)能力強的技工類人員。而中小城鎮(zhèn)具有較強的地方保護主義的觀念，對外來人口戶籍容納的排斥性較強，因而小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工市民化進程緩慢。因此2012年山西省全省常住人口中城鎮(zhèn)人口的增加速度與農(nóng)村人口的減少并不相同，人口流動之間存在相對差，因而未來山西省農(nóng)民工的總量將會呈現(xiàn)上漲的趨勢，二元戶籍的限制將成為山西省農(nóng)民工市民化的主要障礙。

2.社會保障體系的不完善，特別是醫(yī)療保險和職工工傷保險的不完善。目前山西省實行的是三種醫(yī)療保險制度，在各項醫(yī)療保險存在著差異，三項醫(yī)療保障制度制度上存在不公平，資金和優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療力量都流向城鎮(zhèn)，使得鄉(xiāng)村的醫(yī)療存在硬件設(shè)施不足、醫(yī)療資源不足的現(xiàn)狀。農(nóng)村的社會保障、醫(yī)療環(huán)境遠(yuǎn)不如城市，同時城市中農(nóng)民工得到的社會認(rèn)可度低，城市社會保障很難到位，轉(zhuǎn)戶之后其生活條件更加差。

（二）城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村土地問題

目前山西省農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中主要采取轉(zhuǎn)包、出租的方式，而土地的買賣是不被允許的，雖然進行土地流轉(zhuǎn)的人數(shù)不少，但是土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)并沒有使農(nóng)民脫離原有的土地，由農(nóng)業(yè)種植者變?yōu)閷Ｂ毜牡诙a(chǎn)業(yè)或服務(wù)業(yè)的從業(yè)人員，因而山西省農(nóng)民工在市民化過程中除了戶籍制度的限制之外，依靠戶籍制而存在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，無法脫離土地的羈絆。

（三）農(nóng)民工市民化過程中的城市承載能力不足

山西省基本公共服務(wù)建設(shè)不夠完善，城市的基本建設(shè)在短時間內(nèi)是難以提升的。目前山西省大型城市的人口趨于飽和狀態(tài)，大城市的人口容納能力嚴(yán)重不足。而小城鎮(zhèn)建設(shè)緩慢，依靠賣土地的財政收入進行城鎮(zhèn)的擴張，伴隨而來的是更多的失去土地的農(nóng)業(yè)戶口人員，越多的人口開始擁向城市，造成城市更加擁擠。目前山西省的支柱產(chǎn)業(yè)煤炭正處在下滑階段地方財政乏力，難以支付高額的城市轉(zhuǎn)化成本，因而城市難以接受更多的外來人口。山西省的地方財政收入和公共財政支出在存在很大的差距，在城市公共服務(wù)的同時地方財政的漏洞也比較大。

（四）農(nóng)民工市民化過程中面臨的農(nóng)民個人制度障礙

本文開展了一次專項調(diào)查，以獲取底層農(nóng)民工的心聲。本次調(diào)查發(fā)放問卷150份，收回有效問卷100份。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)民工市民化的主要因素有經(jīng)濟收入、文化水平、年齡。通過社會調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)處于小城鎮(zhèn)或位于城市邊緣地帶的郊區(qū)農(nóng)村地帶農(nóng)民工的市民化意愿不是很強。同時有固定職業(yè)或是經(jīng)濟來源比較穩(wěn)定的農(nóng)民工更愿意市民化。

從表1總體來看，大部分的農(nóng)民工都不愿意將自己的戶口遷入城市，在愿意將戶口遷入城市的農(nóng)民工大部分為收入的兩個極端即高收入者和低收入者，同樣不愿意轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民工中占大部分的同樣為低收入者和高收入者?？梢钥闯鲛r(nóng)民工在對待轉(zhuǎn)戶問題是存在一定的疑惑，城鄉(xiāng)之間的二元差別以及農(nóng)民工的文化水平較低，對農(nóng)民工融入到城市中的影響較大?？梢娫谵r(nóng)民工市民化過程農(nóng)民工的自我意愿比較弱。在此次調(diào)查中女性所占比例為37%，在這37%的女性中愿意將戶口遷入城市的比例為37.84%；而在63%男性中愿意將戶籍遷入城市的比例為31.75%。

（五）農(nóng)民工市民化過程中的社會環(huán)境問題

城鄉(xiāng)二元戶籍制度的建立，使得城鄉(xiāng)之間的交流阻斷，城鄉(xiāng)之間的觀念差距進一步加大，市民對農(nóng)民工的不認(rèn)可度隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷增強，觀念上的歧視使得農(nóng)民工更加難以融入城市。在城市化過程中農(nóng)民工大多從事的是體力勞動，所居住的地方大多為租賃的廉價公寓，因此和市民的交往較少。雙方交流的受阻使得農(nóng)民工在城市化的過程中很難以融入城市的特有的文化環(huán)境中。雙方交流受阻使農(nóng)民工感覺他們被排斥在城市之外。農(nóng)民工市民化意愿與市民關(guān)系調(diào)查結(jié)果如表2所示。

同時，由于農(nóng)民工的工作本身缺乏保障，農(nóng)民工的社會權(quán)益受到威脅，農(nóng)民工討薪，農(nóng)民工職業(yè)病，農(nóng)民工工傷保障等等，使得農(nóng)民工很難享受在城鎮(zhèn)中的生活。社會權(quán)益得不到保障，使得農(nóng)民工的生活現(xiàn)狀更加難以維持。社會生存環(huán)境的惡化和社會溝通條件的受阻，使得農(nóng)民工在城市化過程中難以獲得良好的社會環(huán)境，增強城市的認(rèn)同感，進一步融入城市。

加速山西省農(nóng)民工市民化的相關(guān)對策

（一）改革二元戶籍體系，完善社會保障制度

在農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中要注重對依附于二元戶籍制度而存在的社會保障制度有節(jié)奏、有條件地緩慢過渡。應(yīng)在二元戶籍制度之外加強流動人口的戶籍管理，給予農(nóng)業(yè)人口一定的轉(zhuǎn)戶條件。在山西省農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶方面，可以向相關(guān)城市借鑒一些經(jīng)驗，有條件、有范圍、有步驟地促進山西省農(nóng)民工市民化。

1.確定農(nóng)轉(zhuǎn)非的戶籍條件，建立全省通用的信息庫，支持跨區(qū)辦理。在《山西省的流動人口管理辦法》的基礎(chǔ)上，確定轉(zhuǎn)戶的條件和轉(zhuǎn)戶的人口比例，同時各市縣轄區(qū)內(nèi)片兒區(qū)派出所加強對轄區(qū)內(nèi)部人口的摸底調(diào)查，做好對流動人口的的暫住登記。如在山西省不同類型的城市確立不同的轉(zhuǎn)戶人口的比例，鼓勵農(nóng)民工逐步流向中小城鎮(zhèn)。同時公安系統(tǒng)內(nèi)部成立全省通用的流動人口的管理網(wǎng)絡(luò)，促進山西省農(nóng)民工市民化的發(fā)展，同時在社會保障方面要配合戶籍的轉(zhuǎn)變來轉(zhuǎn)變。

表1 農(nóng)民工的工資水平與轉(zhuǎn)戶意愿

合理利用經(jīng)濟改革的契機，科學(xué)分析山西省礦業(yè)區(qū)農(nóng)業(yè)人口在礦區(qū)的工作中的比例問題，將礦工的個人發(fā)展同轉(zhuǎn)戶的條件作為員工發(fā)展過程中的需求，提高礦區(qū)員工的歸屬感。同時轉(zhuǎn)戶可以享受職工醫(yī)療保障，確保礦區(qū)人才流動的穩(wěn)定性。目前山西有五大礦務(wù)局：大同、潞安、晉城、陽泉、焦煤礦務(wù)局，每個礦務(wù)局都有大大小小不同的煤礦，還有民辦煤礦的存在。因此在礦區(qū)建立一套礦區(qū)獨有的通用的流動人口戶籍管理體系（依據(jù)礦區(qū)工作時間、技術(shù)能力要求、工作的危險程度，建立過渡性質(zhì)的轉(zhuǎn)戶體系），確保遠(yuǎn)離農(nóng)耕土地的煤炭產(chǎn)業(yè)的工作鏈上的職工的戶籍轉(zhuǎn)移。同時礦區(qū)的存在將農(nóng)村部分的農(nóng)業(yè)用地變更為非農(nóng)業(yè)用地（建設(shè)用地），靠煤炭等礦業(yè)發(fā)展起來的礦區(qū)經(jīng)濟開始下滑，礦區(qū)周圍的次生自然災(zāi)害頻繁，礦區(qū)所覆蓋的山區(qū)的依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展或生存的農(nóng)民面臨著一定威脅，因而在礦區(qū)推行農(nóng)民工市民化時，可以優(yōu)先考慮在礦區(qū)工作的所轄山區(qū)的農(nóng)民工。

2.加強農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈蟮纳鐣Ｕ象w系建設(shè)。首先，應(yīng)當(dāng)解決農(nóng)民工市民化之后的居住問題，因而在社會保障體系中應(yīng)適當(dāng)提高住房公積金的比例，同時加快城鎮(zhèn)中保障性安居工程的建設(shè)，使得農(nóng)民工能夠在主觀上感受到社會保障的有用性。其次，社會保險在實施過程中能夠真正的落到實處，切實為人的生存、社會問題做保障。最后，相對于農(nóng)民工而言城市社會保障并不足以和農(nóng)村的土地及相關(guān)利益劃等號，因此社會保障體系需要調(diào)整養(yǎng)老保險中不同的支付主體和收益主體，使60年代的一代農(nóng)民工在市民化之后能夠真正安享晚年。

關(guān)注并完善社會保障，進一步體現(xiàn)社會公平，增強農(nóng)民工的城市融入感。而二元戶籍帶來的社會保障方面的差異要隨著戶籍的轉(zhuǎn)變，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，促使農(nóng)民工在市民化之后能夠在社會公平感上有所提升，在城市社會安定方面就有重要意義。

3.建立公平的教育硬件和軟件環(huán)境，實現(xiàn)義務(wù)教育的公平發(fā)展，提高教育者的素質(zhì)。在山西省農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶之后，子女的教育問題將是他們轉(zhuǎn)戶之后的關(guān)注重點。首先，要理性對待教育中的不公平現(xiàn)象，教師對于“優(yōu)生”和“差生”的排斥。因此在轉(zhuǎn)戶之后農(nóng)民工子女就業(yè)問題是我們關(guān)注的一個重點問題。教育資源作為公共資源具有限性和稀缺性，大批的農(nóng)民工在轉(zhuǎn)戶之后，城市公共教育資源的有限性限制了農(nóng)民工子弟的擇校。在農(nóng)民工子女的教育問題上必須予以重視。要進一步完善中型城市與小城鎮(zhèn)之間義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施與義務(wù)教育的教師人才的吸收。其次，加強對學(xué)前教育的支持，支持民辦幼兒教育并且政府予以資金支持。最后，在城鎮(zhèn)教育上進一步引入科學(xué)技術(shù)，完善科技教學(xué)，利用現(xiàn)代科技進一步促進城鎮(zhèn)與中大型城市的教育平等。

4.在轉(zhuǎn)戶之后，對農(nóng)民工在農(nóng)村的土地財產(chǎn)做合理分配，堅持土地有償自愿退出的原則。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村的村民沒有固定的財產(chǎn)作為抵押的資本，因此山西省在農(nóng)民工市民化的過程中要合理地處理農(nóng)民的宅基地，承包的農(nóng)耕地、林地及魚塘的集體財產(chǎn)，合理處理使用權(quán)和占有權(quán)的比例關(guān)系，使農(nóng)民在市民化的過程中能夠依靠土地獲得一定的福利。

在農(nóng)民工市民化的初階段政府在財政補貼支持方面要考慮的周全，在轉(zhuǎn)戶的一定時期（一年之內(nèi)）政府財政應(yīng)在農(nóng)民工土地就業(yè)方面予以補償，使得農(nóng)民工在失去土地的依靠時候能夠在城鎮(zhèn)中有長遠(yuǎn)的發(fā)展，同時，在居住方面予以補償使農(nóng)民工真正融進城市之中。在政府的財政支撐下提高個人技能，解決個人的住所問題，使其在就業(yè)市場上更容易獲得一份穩(wěn)定的職業(yè)，在城市中有一個穩(wěn)定的家。

（二）完善土地交易市場，完善農(nóng)村宅基地和土地使用權(quán)的抵押政策

土地對于農(nóng)民來說并不僅僅是獲取生產(chǎn)資料，而是一份自身成長的保障，能夠滿足基本生活，能夠依靠其養(yǎng)老。因此讓農(nóng)民工退出土地?fù)Q成“五險一金”，對于沒有穩(wěn)定職業(yè)和固定單位的農(nóng)民工來說這樣的交換并不是足夠的平等。農(nóng)民工市民化時的土地一定要保證基本可耕地的范圍，在可耕地的范圍之外合理分配城市建設(shè)用地中國家、集體、個人的收入分配比例，提高農(nóng)民在集體經(jīng)營性建設(shè)用地所獲的報酬比例。

表2 農(nóng)民工市民化意愿與市民關(guān)系

對于轉(zhuǎn)戶的城郊的農(nóng)民工而言，要明確農(nóng)民工承包土地和宅基地的范圍，農(nóng)村集體要依申請退出集體土地，在土地行政部門記錄在冊，農(nóng)村中要及時明確的公布已退出農(nóng)村土地和宅基的農(nóng)戶，公布土地的具體信息，便于土地的再次流轉(zhuǎn)。

（三）加強信息調(diào)控和檢查能力，制定針對性的轉(zhuǎn)戶政策并由點到面推進

充分發(fā)揮山西省統(tǒng)計局、衛(wèi)生系統(tǒng)、計生系統(tǒng)及公安系統(tǒng)對山西省流動人口的管轄，依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)在不同類型的城市建立不同比例的農(nóng)轉(zhuǎn)非的人口。在農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中，要堅持政府引導(dǎo)為主，充分尊重個人意愿的原則，堅持理論和實踐相結(jié)合的原則，堅持在大方針不變的前提下，有效發(fā)揮地方優(yōu)勢，因地制宜，提高中小城市特別是小城鎮(zhèn)的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口接納數(shù)量。

在農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中要明確優(yōu)先轉(zhuǎn)戶的重點人群。目前在轉(zhuǎn)戶的過程中首先優(yōu)先考慮有條件農(nóng)民工及新生代。其次解決歷史遺留問題。包括城中村未轉(zhuǎn)非人員和農(nóng)村集中供養(yǎng)五保對象、由于礦區(qū)塌陷遷未轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民等。

依據(jù)山西省現(xiàn)狀建立山西省轉(zhuǎn)戶較為完整的體系。在建立山西省戶籍轉(zhuǎn)戶體系時可以向農(nóng)民工市民化發(fā)展比較好的重慶市學(xué)習(xí)，如建立“3+5”政策體系?；谏轿魇≠Y源型城市的現(xiàn)狀，在學(xué)習(xí)重慶市“3+5”模式的同時還應(yīng)建立“礦區(qū)”模式。即針對礦區(qū)的農(nóng)民及在礦區(qū)工作的農(nóng)民工，建立礦區(qū)農(nóng)民工戶籍準(zhǔn)入制度、過渡制度及過渡之后的社會保障制度。

（四）明確政府職責(zé)，提高政府的行政執(zhí)行能力及行政效率

首先，政府部門要明確對于農(nóng)民工市民化的態(tài)度即促進山西省的農(nóng)民工市民化，加速城鎮(zhèn)化建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)展中小城鎮(zhèn)，加快山西省城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中要保證山西省可耕地的土地范圍，在農(nóng)業(yè)保障的前提下加速人口城市化的進程加速城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

其次，政府要有明確的財政支持力度以及獨立的財政預(yù)算和財政支出體系。將民政部、公安部、人力資源和社會保障部、計劃生育和衛(wèi)生部等相關(guān)部門統(tǒng)籌起來，明確政府財政支出的各個方向。依靠電子技術(shù)將農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶之后的信息和政府部門的各項支出根據(jù)固定的格式每天都依靠網(wǎng)絡(luò)回饋與上級部門，對當(dāng)天的財政支出做出一定的預(yù)算，保障財政的支出真正的落到實處。

再次，要建立在各個獨立部門之上的辦公小組，直接領(lǐng)導(dǎo)各個部門分出來的單獨處理農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶的小部門，減少相關(guān)部門之間的相互推諉扯皮，減少多頭領(lǐng)導(dǎo)的狀況，并且每個職位都予以明確的崗位職責(zé)說明書，同時建立行之有效的績效評級體系，將公務(wù)人員的薪酬同員工的績效評價相結(jié)合，將服務(wù)型政府的理念貫徹到底。

最后，隨著科技的發(fā)展，政府要學(xué)會依靠電子技術(shù)，建立屬于自己網(wǎng)上門戶網(wǎng)站，堅持政務(wù)公開。依靠科學(xué)技術(shù)的進步，發(fā)展電子政務(wù)。依托山西省建立的云計算，在現(xiàn)有的技術(shù)支持下建立一個聯(lián)系全省各個市縣的龐大的信心網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫，加強政務(wù)信息的網(wǎng)上公開度，加強部門之間、跨地域之間的信息交流，避免重復(fù)性，以及人們的反復(fù)性，提高政府工作的行政效率。堅持政務(wù)公開，保持政務(wù)的公開性透明性。政務(wù)公開是發(fā)展民主、依法治國的必然選擇。促進農(nóng)民工市民化是關(guān)于人口管理的一項重大的事件。因此堅持政府的財政經(jīng)費公開，政策決策堅持公民的民主參與，利用媒體進行政策的解讀，健全溝通體系，使民意能夠落到實處，保證民意的暢通無阻，順利推進山西省的農(nóng)民工市民化。

（五）建立完善的市政管理體系，提高城市人口容量

在城鎮(zhèn)化過程中，城市的市政管理能力在一定程度上反映了一個國家的現(xiàn)代化的城市水平。首先，城市管理要依靠科技建立智能的、全方位的城市管理體系，以全方位的保障城市的安全。建立智能化的城市以促進服務(wù)型政府的進一步完善，使人民的公仆能夠在第一時間到達市民最需要的地方。

其次，進行合理的城市規(guī)劃，完善城市公共服務(wù)，同時將公共基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)推向市場。合理的城市規(guī)劃能夠使城市在不斷的發(fā)展中有新的發(fā)展契機，能夠不斷促進城市的發(fā)展。同樣合理的城市規(guī)劃可以減少市政中的重復(fù)建設(shè)，再拆再建的現(xiàn)象。促使城市的公共財政流向更加合理的方向，以使城市的公共資金實現(xiàn)最優(yōu)化。在城市公共基礎(chǔ)服務(wù)建設(shè)中，公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)備的非排他性使得公共基礎(chǔ)設(shè)施在我國很難推向市場。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要進一步的推向市場，讓民營資本融入，政府予以監(jiān)督以形成良好的市場競爭，同時解決城市就業(yè)難的問題。

最后，科學(xué)合理地規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)，有步驟地接受人口流入。在提高城市的人口承載量的同時，要進一步在放開人口流入的同時又要嚴(yán)格控制人口的流入。將人口的流入和城市經(jīng)濟的發(fā)展相結(jié)合，以促進城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又可以進一步的提高城市人口的容納量，只有這樣的良性循環(huán)才能進一步的促進城市的安全發(fā)展。

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