農(nóng)民市民化影響因素探析

孫英娟，金喜在，呂康銀

(1.東北師范大學 商學院，吉林 長春 130117； 2.長春師范大學 計算機科學與技術學院，吉林 長春130032)

中國共產(chǎn)黨十七屆五中全會提出“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”?！叭健笔屈h中央高瞻遠矚、審時度勢，站在我國經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的高度制定的重大戰(zhàn)略任務。而實現(xiàn)三化離不開農(nóng)民的市民化，農(nóng)民市民化過程將貫穿于三化實現(xiàn)的始終。

農(nóng)民市民化是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的一個有效路徑。如果增加一個農(nóng)業(yè)勞動力在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的邊際收益不如將這個勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那么我們就稱這個勞動力為農(nóng)村剩余勞動力。實現(xiàn)農(nóng)民市民化即是如何更好地配置農(nóng)村剩余勞動力的問題。大量的農(nóng)村剩余勞動力加入第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，有利于推動工業(yè)化進程和城市快速發(fā)展。[1，2]城鎮(zhèn)化是伴隨城鎮(zhèn)人口不斷增加、城鎮(zhèn)數(shù)量與規(guī)模不斷擴大的過程。近年來我國城鎮(zhèn)化的快速推進主要是依靠在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)業(yè)戶籍人口來推動的。[3]大量農(nóng)民離開土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也必將促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；图s化。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也得到了空前的發(fā)展。因此，從這個意義上說，農(nóng)民市民化是三化的核心,只有將那些適合市民化的農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民才能有效解決我國城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后的問題。

但是，影響農(nóng)民市民化的因素很多，這也決定了農(nóng)民市民化是一個長期的過程?；?013年全國范圍內(nèi)的實地調(diào)研，我們認為制約這一過程的主要障礙因素有城市就業(yè)、基本公共服務、土地利益情結(jié)、思想認識、農(nóng)民自身素質(zhì)等，而主導因素為政府的規(guī)劃和指導。

一、城市就業(yè)：影響農(nóng)民市民化的基本經(jīng)濟因素

城市就業(yè)是影響農(nóng)民市民化的基本經(jīng)濟因素，也是制約農(nóng)民市民化的首要因素。所謂就業(yè)，是指以獲取合法收入為目的而相對穩(wěn)定地從事某種工作的狀態(tài)。勞動就業(yè)是現(xiàn)代社會任何一個人生存和發(fā)展的基本手段。市場經(jīng)濟以其獨特的結(jié)構(gòu)和運行模式造就了不同于以往時代的調(diào)節(jié)勞動就業(yè)行為與布局的方式和途徑。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的不斷提高，大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力需要向城市轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造更多的城市就業(yè)機會是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的前提，而城市工業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展狀況則成為其吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力的決定因素。農(nóng)民市民化意味著他們將離開賴以生存的土地，對于他們來說能夠在城市就業(yè)是其立命之本。然而，我國城市化進程中出現(xiàn)了城市就業(yè)容量不足以滿足就業(yè)需求的嚴峻矛盾，進而限制了農(nóng)民在城市穩(wěn)定就業(yè)和獲取收入。因此，我們需要找到城市吸納就業(yè)不足的原因，從而有的放矢地解決進城農(nóng)民在城市就業(yè)所面臨的問題。

目前，我國勞動力就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡。伴隨經(jīng)濟發(fā)展和人均國民收入水平的提高， 勞動力在產(chǎn)業(yè)中的分布存在著此消彼長的演進規(guī)律，也就是勞動力在第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)之間依次流動。自改革開放以來，我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的比重從70.5%降至38.1%，下降了32.4 個百分點；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的比重從17.3%上升到27.8%，上升了10.5 個百分點；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的比重由12.2%上升到34.1%，上升了21.9 個百分點，勞動力不斷由第一產(chǎn)業(yè)流向第二、三產(chǎn)業(yè)。[4]但是，我國就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍然不合理，主要表現(xiàn)為第一產(chǎn)業(yè)所占就業(yè)比重過高，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)所占比重偏低。因此，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，將有利于提高城市就業(yè)吸納能力。

不同類型的城市在擴大新增就業(yè)能力方面也存在較大的差別，一些大中型城市集聚了大量的就業(yè)崗位，甚至有的行業(yè)出現(xiàn)崗位過剩；然而在一些小城市，尤其是內(nèi)陸地區(qū)、邊遠地區(qū)的小城市，就業(yè)吸納能力則相對較弱。隨著國有企業(yè)改革力度的加大，城市內(nèi)部原本就存在嚴重的失業(yè)問題，即城市原住居民也面臨著嚴峻的就業(yè)形勢，這無疑擠壓了進城農(nóng)民在城市的就業(yè)空間，進而成為其轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦闹卮笞璧K。

如何因地制宜地擴大城市就業(yè)是推動農(nóng)民市民化需要長期規(guī)劃的問題。為此，優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，為農(nóng)民市民化創(chuàng)造有利條件，應引起全社會的高度關注。特別是政府部門，應將農(nóng)民市民化作為長期的系統(tǒng)性工程有計劃、有步驟地穩(wěn)步推進。應大力支持和鼓勵市場前景好、競爭力強、吸納就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展，不僅要重視大型企業(yè)的發(fā)展，更要適應國情，著眼于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，為作為就業(yè)主要載體的民營中小企業(yè)及其產(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展提供和創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。近年來，我國大力支持小微企業(yè)的發(fā)展已經(jīng)取得了一定的效果，在我國GDP增速放緩的背景下就業(yè)率卻有所提高。應從財政、稅收、金融、社會保障、行業(yè)準入、專項資金扶持等方面繼續(xù)加大對民營中小企業(yè)發(fā)展的支持力度，為其提供全方位的政策性優(yōu)惠，鼓勵其擴展就業(yè)門路、拓寬就業(yè)渠道，為農(nóng)民市民化搭建廣闊的平臺。同時，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，要充分考慮就業(yè)問題，正確處理發(fā)展資本密集型產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的關系，重視發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資本技術密集型產(chǎn)業(yè)中的勞動密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)，大力發(fā)展服務業(yè)。勞動密集型產(chǎn)業(yè)有很強的吸收勞動力的能力，是吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的主渠道，各級政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃、推動產(chǎn)業(yè)升級時應統(tǒng)籌規(guī)劃、科學配置、合理布局，在大力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)的同時，不可輕易放棄勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

二、城市公共服務：影響農(nóng)民市民化的社會環(huán)境因素

就業(yè)解決了進城農(nóng)民的基本生存問題，但是一些必要的基本公共服務仍是阻礙其市民化的重要因素。其中最重要的因素包括子女教育問題、基本住房問題、基本醫(yī)療和養(yǎng)老問題。首先是子女教育問題。孩子是父母的希望，但是在子女受教育問題上，許多剛剛市民化的農(nóng)民卻面臨著十分尷尬的境地。因為他們中的很大一部分人并沒有城市戶口，而城市的公立學校實行劃片招生，即主要按照學生戶籍歸屬地確定招生對象，由此將許許多多的農(nóng)民工子女排除在公立學校教育體系之外。據(jù)統(tǒng)計，目前我國6億城鎮(zhèn)人口中，戶籍仍留在農(nóng)村的占27%左右。教育部2009年發(fā)布的一項研究顯示，農(nóng)民工隨遷子女在公辦小學就讀的比例為：北京63%，上海49%，而廣州僅為34.6%。戶籍問題不解決，將嚴重影響這部分農(nóng)民工最終融入城市生活。因此，市民化后農(nóng)民的子女獲得與其他市民平等的教育權利非常重要。其次是基本住房問題。衣食住行是人類生存的基本需要，居住尤其重要。中國人極為重視安居問題，視其為事業(yè)發(fā)展和生活安定的基本保障，也是衡量進城農(nóng)民是否在城市里站穩(wěn)腳跟的重要標志。沒有自己的住房，進城農(nóng)民在城市里就缺乏心理上的安全感和歸屬感，往往漂浮和游離于城鄉(xiāng)之間，在社會評價上通常被歸類為“在城里工作的鄉(xiāng)下人”。因此，解決進城農(nóng)民的居住問題就顯得極為重要，是其實現(xiàn)市民化的基礎條件之一。然而，高昂的房價與農(nóng)民工微薄收入之間的巨大的反差成為了進城農(nóng)民獲得自有住房的重大障礙。為此，一方面，國家應大力開發(fā)和建設面向進城農(nóng)民群體的保障性住房；另一方面，應在信貸政策上為進城農(nóng)民在城市購房提供更多的照顧和優(yōu)惠，或者為其制定特殊的信貸政策，支持進城農(nóng)民在城市安家生根、安居樂業(yè)。再次是基本醫(yī)療和養(yǎng)老保障問題。近年來，我國包括基本醫(yī)療和養(yǎng)老保障在內(nèi)的社會保障體系建設取得了巨大的成就，向著病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的目標前進了大大的一步。然而，當前的社會保障體制機制仍然存在一些突出問題，還不能完全適應構(gòu)建社會主義和諧社會的目標要求，還不能完全滿足人民群眾對于社會保障體系建設的迫切期待，特別是還不能完全適應推進新型城鎮(zhèn)化建設新形勢的客觀需要。在進城農(nóng)民的醫(yī)療和養(yǎng)老問題上，一方面，保障水平較低，難以有效保障這一群體的就醫(yī)和養(yǎng)老需求。如當前居民養(yǎng)老保險待遇水平最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國居民月人均領取養(yǎng)老金水平僅為90元。另一方面，現(xiàn)行的社會保障制度設計也有待進一步完善。如養(yǎng)老保險制度，現(xiàn)階段中國養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出過度“碎片化”的現(xiàn)象。如一位農(nóng)村居民，先參加了農(nóng)村計劃生育家庭養(yǎng)老保險，土地被征后參加了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，過段時間進城打工，又參加了農(nóng)民工養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險開始試點后又參加了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，后來在企業(yè)找到一份穩(wěn)定的工作，又參加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，后又通過招考進入事業(yè)單位，又參加了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險，這樣該居民要進行五次養(yǎng)老保險關系的轉(zhuǎn)移。[5]如何整合現(xiàn)行制度，消除制度之間的不公平性，確保保險關系的轉(zhuǎn)移接續(xù)和制度的可持續(xù)發(fā)展，不僅需要戰(zhàn)略層面的頂層設計，還需要操作層面的具體政策措施和實施辦法。醫(yī)療和養(yǎng)老保障問題不解決，就無法完全消除農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民的后顧之憂，農(nóng)民市民化就難以順利推進。因此，改革基本醫(yī)療和養(yǎng)老保障體制，進一步完善醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度與機制，使包括進城農(nóng)民在內(nèi)的全體國民享受到均等的基本公共服務，是有效推進農(nóng)民市民化進程的政策保障。此外，我國城市基礎設施建設歷史欠賬較多，在城市功能、公共事業(yè)、管理體制等方面還存在諸多問題，這些因素也影響了進城農(nóng)民在城市就業(yè)的意愿，成為農(nóng)民市民化的制約因素。因此，政府部門應從大局著眼、從細微入手，為廣大農(nóng)民進城提供有利的條件、創(chuàng)造適宜的環(huán)境，使他們在城市里生活得有質(zhì)量、有尊嚴、有奔頭，有歸屬感、幸福感和成就感。

三、土地情結(jié)和思想意識：影響農(nóng)民市民化的心理與觀念因素

對于農(nóng)民來說，土地是他們的根，農(nóng)民對土地有一種天然和本能的依賴和眷戀。離開了土地，這些世世代代以土地為立命之本的農(nóng)民就會感到生活無保障、前途無定數(shù)，就會產(chǎn)生巨大的失落感和危機感。這種土地情結(jié)是很大一部分農(nóng)民不愿離鄉(xiāng)離土轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦闹匾睦碚系K。此外，農(nóng)村的生活成本低、種地不需要太多的技能，而城市的工作和生活節(jié)奏較快，更需要面對嚴峻、復雜的競爭環(huán)境；進城后將遠離原來在農(nóng)村形成的以地緣、血緣關系為紐帶的社交網(wǎng)絡，往往產(chǎn)生孤獨感和自卑感；自身固有的文化素質(zhì)和技術水平低下、長期形成的思想觀念和行為方式與城市環(huán)境格格不入等等，使一部分農(nóng)民患上了一定程度的“城市恐懼癥”，也是相當一部分農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻竦牟豢珊鲆暤脑颉?/p>

如何使農(nóng)民愿意離開農(nóng)村、放棄土地，真正喚起其內(nèi)心深處向往城市的內(nèi)在思想動力？當然是城市展現(xiàn)給他們的生活前景更美好：在城市能夠更好地生存和發(fā)展。從調(diào)研結(jié)果我們可以看出，如果能夠妥善處理好進城農(nóng)民的就業(yè)、子女教育和基本公共服務問題，大多數(shù)農(nóng)民還是愿意離開農(nóng)村到城市工作、生活的。為了消除農(nóng)民進城的后顧之憂，我們也可以嘗試改革和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，賦予農(nóng)民部分土地權利，讓他們帶著資本進城?？梢詮娜缦聨讉€方面著手：推進農(nóng)村土地產(chǎn)權改革；分離土地權利，改變土地流轉(zhuǎn)方式；創(chuàng)新土地征用和補償方式；完善土地監(jiān)管機制。[6]

按照社會心理學的觀點，社會心理受到他人行為、客觀社會背景的影響，總是不斷地接受并內(nèi)化來自社會生活環(huán)境、他人行為方式的沖擊和影響。由于固有的城市市民和轉(zhuǎn)化為市民的農(nóng)民或農(nóng)民工之間工作分工的差異，長期以來兩個群體之間的利益差距較大，尤其在現(xiàn)代市場經(jīng)濟的條件下這種差距表現(xiàn)得更加顯化和激烈。利益差別的存在，往往會給所處弱勢的剛剛市民化的農(nóng)民或農(nóng)民工一方帶來心理上不平衡的內(nèi)心體驗，嚴重影響農(nóng)民市民化意愿。因此，成功的市民化范例是農(nóng)民市民化的重要推動力量。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，如果家鄉(xiāng)有人在城市生活得很好，其親友及鄉(xiāng)鄰就會產(chǎn)生強烈的前去投奔的想法和意愿。成功的市民化群體可以帶來引導、示范和擴散效應。如果我們能夠讓越來越多的農(nóng)民體會到轉(zhuǎn)化為市民后的優(yōu)越，市民化的進程必定會加速，從而使更多的農(nóng)業(yè)剩余勞動力從農(nóng)村解放出來。

四、文明與文化修養(yǎng)：影響農(nóng)民市民化的自身素質(zhì)因素

在長期的二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民與市民兩個群體基于各自的生產(chǎn)方式和社會環(huán)境，并由于受教育程度和文化熏陶的差異，形成了迥異的思想觀念、思維定勢及行為方式，許多農(nóng)民長期形成的封閉、落后、狹隘的思想意識、行為方式和生活習慣與現(xiàn)代城市文明不相適應。這種自身素質(zhì)方面的較大差異，也是決定進城農(nóng)民在城市就業(yè)及其能否真正融入城市社會的重要影響因素。其典型表現(xiàn)有：法制觀念淡薄，自由散漫，我行我素；缺少主人翁意識，以自我為中心，漠視城市公共事務；語言不文雅，舉止不文明，行為不檢點，等等。農(nóng)民的思想觀念和行為方式的改變，進而適應市民化轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，有賴于其綜合素質(zhì)的全面提高。教育程度是勞動力市場上甄別個體素質(zhì)的一個強信號，科學文化素質(zhì)低是農(nóng)民市民化首先面臨的挑戰(zhàn)。在美國，同一年齡群體中，一個人是否接受過高中以上教育是推測遷移可能性的主要因素。其他條件相同，一個人獲得的教育水平越高，遷移的可能性也越大。中國也是如此。目前，我國農(nóng)村受教育程度普遍低于城市，農(nóng)民最終能否成為城市居民，與他們所具有的文化水平和受教育程度關系極大。其中，職業(yè)技能素質(zhì)是農(nóng)民能否在城市就業(yè)的決定性因素。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和新興產(chǎn)業(yè)的興起，社會對勞動力素質(zhì)的要求也越來越高，因而缺乏專業(yè)技能的進城農(nóng)民的就業(yè)機會越來越少，直接影響農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。相關統(tǒng)計表明，2010年我國城市勞動力市場對高中及以上文化程度勞動力需求量占總需求的60.2%，而對初中及以下文化程度的勞動力需求量僅占總需求的39.8%。[7]因此，政府應強化主體意識，一方面，以職教院校和成教院校為依托，開展面向進城農(nóng)民的職業(yè)技術教育；另一方面，組織、引導和鼓勵各類官辦及民辦的職業(yè)培訓機構(gòu)對進城農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓。同時，還應采取農(nóng)民喜聞樂見的各種方式，通過輿論宣傳、文藝演出、社區(qū)輔導、同鄉(xiāng)聯(lián)誼、工會活動等形式，對進城農(nóng)民進行社會主義核心價值觀教育、法制觀念教育、社會公德教育、公民基本道德規(guī)范教育、職業(yè)道德教育等，以提高進城農(nóng)民的道德文明素質(zhì)。[8]

五、政府的規(guī)劃和指導：有效推進農(nóng)民市民化的主導因素

政府可運用宏觀調(diào)控手段有效推進農(nóng)民市民化進程。政府的宏觀調(diào)控是指政府運用一系列調(diào)節(jié)方式和手段使微觀經(jīng)濟活動納入到宏觀經(jīng)濟目標的行為和過程。政府在國家經(jīng)濟運行過程中是否發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)作用，是區(qū)分傳統(tǒng)的自由市場經(jīng)濟與現(xiàn)代市場經(jīng)濟的重要標志。在推動我國農(nóng)民市民化的進程中，政府的規(guī)劃和指導具有決定性的作用，是實現(xiàn)農(nóng)民市民化主導因素。

1.完善市民化相關制度。

我國現(xiàn)行制度的缺陷和不足嚴重地阻礙了農(nóng)民市民化的進程。當前的戶籍管理制度已成為制約農(nóng)民市民化進程的制度基礎，因此，需要改革現(xiàn)行的戶籍制度，破除城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，給予進城農(nóng)民與城市市民相同的身份待遇，從而為農(nóng)民市民化掃清道路。在此基礎上，改革和完善與戶籍制度相關的一系列制度，包括就業(yè)制度、教育制度、社會保障制度等，構(gòu)建推進農(nóng)民市民化的制度保障體系。[9]其中，建立健全城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度是重中之重。應從市場經(jīng)濟運行規(guī)律出發(fā)，破除城鄉(xiāng)分割的勞動力就業(yè)體制，實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場化就業(yè)機制。此外，與土地相關的制度也是阻礙農(nóng)民市民化的重要因素。需要完善現(xiàn)行的征地補償制度。對農(nóng)民進城后自愿退出的承包地和宅基地可以考慮采取置換、回購、流轉(zhuǎn)等政策。農(nóng)民進城落戶后，放棄承包地、宅基地與否，要按照農(nóng)民意愿進行，不能把放棄承包地和宅基地當作農(nóng)民進城落戶的前提條件,更不能強制農(nóng)民退地。對于那些自愿退出承包地和宅基地的農(nóng)民，可以采取提供免費培訓、土地換社保、子女免費義務教育、廉租房或給予住房補貼、享受城鎮(zhèn)最低生活保障等政策措施，作為對農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地的鼓勵。在城市化進程中，如何保障農(nóng)民的土地權益不受侵犯，如何合理設計、改革創(chuàng)新、依法保障進城農(nóng)民的土地權益，是當前亟待解決問題，也是推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展必須重點研究的課題。

2.保護市民化農(nóng)民的權利。

農(nóng)民即使進城了，也應有權享受集體財產(chǎn)的收益。為了促進農(nóng)民向市民平穩(wěn)過渡，應采取特定政策，保證集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員無論何種身份、身處何地，都能享受其應得的收益。同時，應賦予市民化的農(nóng)民平等的市民資格、平等的城市規(guī)劃參與權、平等的城市建設權及平等的土地市場交易權等。

3.加大財政支持力度。

農(nóng)民市民化過程需要大量的資金投入。隨著國家及城市經(jīng)濟的發(fā)展，中央和地方財政承擔農(nóng)民市民化的有關成本已成為必然。中央和地方政府需要合作供給農(nóng)民市民化的公共社會成本。中央政府應站在我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的戰(zhàn)略高度，采取積極有效的政策措施，對于公共性的教育、培訓、基礎性社會保障等承擔必要的責任，同時充分調(diào)動地方政府的積極性，增加與民生及農(nóng)民市民化相關的社會基礎設施投入，共同解決農(nóng)民進城的基本公共產(chǎn)品供給問題。政府財政支出結(jié)構(gòu)應由建設型向公共服務型轉(zhuǎn)化。

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