新農(nóng)保制度建設(shè)中的政府職責：問題與改進

○尹文嘉 王海龍

（廣西師范學院經(jīng)濟與管理學院 廣西 南寧 530001）

一、重要意義

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村地區(qū)人口約占全國總?cè)丝诘?/3以上，這其中農(nóng)村老年人口所占的比例相當大，約為全國老年人口總數(shù)的75%左右。據(jù)相關(guān)資料不完全統(tǒng)計預測，我國農(nóng)村地區(qū)老年人口將會以每年3%左右的速度呈遞增趨勢，預計到2030年，我國農(nóng)村地區(qū)65周歲以上的老年人口將會占到農(nóng)村人口總數(shù)的17%。中國作為“未富先老”的典型性國家，還處于上升發(fā)展階段，同時又不得不迎接“銀發(fā)危機”的挑戰(zhàn)。面對日益嚴峻的老齡化形勢，十八大報告首次在黨的全國代表大會上提出要積極應對人口老齡化問題。較之其它國家人口老齡化的進程，我國人口老齡化具有來勢強、基數(shù)大、增長快、負擔重的特點。與此同時，城鎮(zhèn)化進程的不斷加快又改變著人們的生產(chǎn)和生活方式，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，對農(nóng)村養(yǎng)老也提出了新的要求。與此形成強烈反差的，則是我國農(nóng)村缺乏一個強有力支撐的完善的社會養(yǎng)老保險制度。這根源于“城市優(yōu)先”的非均衡性戰(zhàn)略，導致我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)嚴重的二元結(jié)構(gòu)，尤其在社會轉(zhuǎn)型的大潮流中，我國農(nóng)村人口老齡化的形勢比城市更加嚴峻。總之，城鎮(zhèn)化的推進對我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生廣泛而深遠的影響，這就使得以政府作為職責主體，充分發(fā)揮政府在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的主導作用成為必然，因此在城鎮(zhèn)化進程中著力解決農(nóng)村老年人口的社會養(yǎng)老保險問題已迫在眉睫。

2014年國務院提出，打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的一體化，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度。城鄉(xiāng)分治的非均衡發(fā)展相當大的程度上緩解了我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的發(fā)展，對我國社會主義各項事業(yè)的進程及全社會的穩(wěn)定帶來諸多不利影響。因而通過進一步明確政府在新農(nóng)保制度中應當履行的職責，促進該制度的順利發(fā)展，從根本上解決農(nóng)村人口老齡化所產(chǎn)生的一系列養(yǎng)老困難，以此提高廣大農(nóng)民的幸福感，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)和諧穩(wěn)步向前推進。同時通過明確政府在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實施過程中的職責，進一步加快轉(zhuǎn)變政府職能，促進由管制型政府逐步向新型服務型政府轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上，逐步減少城鄉(xiāng)差距，為建立健全覆蓋范圍更廣的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度創(chuàng)造必備條件。

二、政府在新農(nóng)保險制度建設(shè)中存在的問題

1、政府在新農(nóng)保制度中普遍出現(xiàn)“越位”、“錯位”及“缺位”等一系列不到位狀況

農(nóng)村養(yǎng)老保險已經(jīng)成為我們國家一項惠及民生的基本制度，本來應由政府承擔起制度建設(shè)和改革的重要職責?？蓛H就當前而言，政府在對我國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險制度履行職能過程中，普遍存在政府職責混亂、履行不到位等一系列不容樂觀的現(xiàn)象，這必然造成政府與其他責任部門間的邊界不清。主要表現(xiàn)：在城鎮(zhèn)化與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革進程中政府應履行職責與制度運行的現(xiàn)實職責混淆無力；政府本職與民間力量劃分不清；中央政府職責和地方政府職責含糊不明。政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)中扮演著重要的角色，如果政府職責劃分和履行上存在“碎片化”和漏洞，會直接影響該制度的建設(shè)和發(fā)展，這點在制度建設(shè)的初期和經(jīng)濟文化比較落后的農(nóng)村地方尤為突出。

2、政府在新農(nóng)保制度實行中缺乏有效的法律和規(guī)范性文件

我國新農(nóng)保制度的進程發(fā)展緩慢，根源在于與之相配套的立法工作嚴重滯后。盡管《社會保障法》當中對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題有一定的說明，但筆墨并不多，指導性和針對性還遠遠不夠。這就必然導致農(nóng)村社會養(yǎng)老保障很容易就受國家政治、經(jīng)濟形勢的變化而改變，具有極大的隨意性，致使各地普遍出現(xiàn)“以政代法”現(xiàn)象。時至今日也仍沒有制定最新的法律法規(guī)，各地參照的都是屬于規(guī)章或行政性文件，缺乏法律的權(quán)威的制度剛性。目前在我國多數(shù)地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老保險僅僅停留于市縣統(tǒng)籌的低級狀態(tài)，因此急需政府盡早確定以法律為主導的建制原則，以國家統(tǒng)一立法的形式對新農(nóng)保制度中各級政府職責、內(nèi)容、范圍加以明確，加快推進新農(nóng)保制度的法制化建設(shè)步伐。

3、政府在新農(nóng)保制度中財政投入不足，缺乏經(jīng)濟支持

由于存在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)了國家“重城輕鄉(xiāng)”的局面。一方面對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，無論是中央財政還是地方財政都給予了大力的支持，并且逐年增多，而對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，政府財政投入不足，幾乎沒有盡到財政支持的職責，導致該制度缺乏經(jīng)濟支持。另一方面，從我國農(nóng)村社會養(yǎng)老資金的來源看，是以各級政府的財政撥款為主。由于地方政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的財政分布上極具非均衡性，導致各地在農(nóng)村養(yǎng)老服務的資金投入上也非均衡。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)多一些，經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)就少一些，并且資金總體增長的幅度都不大，遠遠低于農(nóng)村人口老齡化的幅度。政府出臺的相關(guān)財政補貼政策也并沒有向農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度傾斜，從而造成了其在持續(xù)發(fā)展過程中普遍存在停滯不前的狀況。

4、政府在新農(nóng)保制度中宣傳不到位，缺乏有效的激勵機制

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金是農(nóng)民老有所養(yǎng)的重要保障，但一提起社會養(yǎng)老保險，很多農(nóng)民都說不太清楚。在運行過程中，農(nóng)民只知道交錢，究竟有什么好處并不知曉。在農(nóng)民看來，社會養(yǎng)老保險金上交了，自己再也管不到這些錢了，誰來管怎樣管，他們一概不清楚，即使是被人拿走了，自己也不知道。特別是自己年老后，社會養(yǎng)老保險所起到的作用，更不清楚。政府相關(guān)部門只是讓農(nóng)民繳納社會養(yǎng)老保險金，至于投保的好處、保險的作用，并沒有深入民心，缺少更細致的宣傳工作，沒有讓農(nóng)村社會保險的優(yōu)勢深入民心，致使農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險普遍認識不足、擔心保險金丟失，嚴重挫傷農(nóng)民投保的積極性。

5、政府在新農(nóng)保制度中透明度不高，缺乏有效的制約和監(jiān)督

監(jiān)督是一種有效的制度制約機制，任何制度的有效執(zhí)行，必須有相應的監(jiān)督體制，否則將會由此而引發(fā)一系列的問題。在農(nóng)村的一些地區(qū)，農(nóng)民的“保命錢”、“養(yǎng)命錢”，由于缺乏規(guī)范的管理，侵吞、挪用和拆借農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)象時有發(fā)生，而且有的資金又難以收回，大大降低了農(nóng)民對社會養(yǎng)老保險的信任，許多農(nóng)村甚至采取捆綁的方式硬性規(guī)定農(nóng)民交納社會養(yǎng)老保險金。雖然農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的相應負責部門名義上已與政府相分離，可實際上依然從屬于政府機構(gòu)，如此一來政府就集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，管理過程便會喪失透明度，以致于造成政府監(jiān)督責任的缺失。當社會養(yǎng)老保險基金被挪用和流失時，參保人員無法進行有效監(jiān)督，嚴重損害了農(nóng)民群體的切身利益，阻礙了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利進行和健康發(fā)展。

6、政府在新農(nóng)保制度的管理上存在漏洞，歸屬權(quán)問題未能解決

我國農(nóng)村地區(qū)社會養(yǎng)老保險制度在實際運作過程中存在明顯漏洞，其歸屬權(quán)問題也遲遲未能有效解決。這種勞動保障部門沒人接、監(jiān)管又不利的狀況，也很容易造成很多地方管理工作缺乏行之有效的銜接。在我國大部分地區(qū)，勞動部門、人事部門和民政部門同時擁有養(yǎng)老保險制度的管理權(quán)，“群龍治水”的混亂現(xiàn)象時常發(fā)生，從而造成了職責不清、政策難以統(tǒng)一、效率低下等許多困難，使社會養(yǎng)老保險制度的運行成本上升，為該制度的實施設(shè)立了許多無形的障礙。而在我國中西部地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度管理體制不規(guī)范，這種“民政不管，社保不接”的現(xiàn)象更為突出，再加之農(nóng)村經(jīng)辦設(shè)施基礎(chǔ)差、經(jīng)辦能力薄弱等情況致使該制度運作起來十分困難，處于進退兩難的境地。

三、改進政府在新農(nóng)村保制度建設(shè)中職責的途徑

1、不斷優(yōu)化政府職能，充分發(fā)揮政府在新農(nóng)保制度中的主導作用

政府職能必須發(fā)揮主導作用，建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的管理體制，對于現(xiàn)在普遍存在的政府職責含糊不清問題，必須積極采取應對措施，從而讓“越位”的職權(quán)“退位”，“缺位”的職責“補位”，“錯位”的環(huán)節(jié)“歸位”。一是優(yōu)化制度設(shè)計，加大政策扶持力度，提高政策吸引力。政府應統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的整體規(guī)劃；建立并健全新農(nóng)保制度與農(nóng)村其它各項惠民政策之間的無縫對接；逐步整合農(nóng)村現(xiàn)有的各項農(nóng)村生活保障制度，從而為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險打下堅實基礎(chǔ)。二是加強政府的績效考核機制。在新農(nóng)保制度實施中，政府的績效考核要把投保金額和投保人數(shù)等納入體制中，同時要加強外部監(jiān)督特別是來自社會公眾普遍參與的監(jiān)督，以此作為政府績效考核的重要環(huán)節(jié)，把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作作為全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大任務提上政府發(fā)展工作的議事日程。

2、政府大力推進相關(guān)立法工作，為新農(nóng)保制度創(chuàng)造一個良好的法律環(huán)境

從依法行政的視角分析，一項政府政策的順利推進應當有與其相應的法律依據(jù)做保障，根據(jù)依法治國和建設(shè)法治國家，建立并健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，應當加快推動立法，從而確保新農(nóng)保制度健康發(fā)展。一方面要做好全國統(tǒng)一的新農(nóng)保立法工作，發(fā)揮法律強制力的巨大作用，更大程度上確保這項惠民政策得以更加健康、持續(xù)、穩(wěn)步的發(fā)展。必須加快制定并頒布該制度相關(guān)立法，以法律明文規(guī)定的形式確定政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的地位、職責;規(guī)定保險金的收繳管理和監(jiān)督舉報辦法;明確各級政府在農(nóng)保制度建設(shè)中的內(nèi)容和范疇等。同時，還必須保證和其他法律法規(guī)內(nèi)容相互配合、有力銜接，從而最大程度發(fā)揮新農(nóng)保制度的有效性。另一主面還要抓好地方性法規(guī)的建設(shè)。鼓勵并允許地方各級政府根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際狀況，在符合國家制定的相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，另外制定出與之相銜接的各項措施，保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)能夠順利貫徹實施。

3、政府應加大財政補貼力度，不斷完善新農(nóng)保制度的財政補貼機制

政府應加大政府財政投入的力度，從資金來源方面給予足夠投入，打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險二元結(jié)構(gòu)，維持新保制度的平穩(wěn)有效運行。為了吸引廣大農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，國家可以適當?shù)奶岣唣B(yǎng)老保險利率，各級政府也可以在情況允許的情況下，從當?shù)刎斦杖胫刑岢鲆徊糠仲Y金用于發(fā)展當?shù)氐纳鐣B(yǎng)老保險事業(yè)，根據(jù)各地區(qū)不同情況和地區(qū)差異而設(shè)立不同的繳費標準。一方面，建立農(nóng)民參與的養(yǎng)老金交納模式，由農(nóng)村勞動力交納一部分養(yǎng)老金；另一方面，由政府引導社會各方資金的注入，形成全方位共同承擔和繳納的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障金，并以此為基礎(chǔ)，加上農(nóng)民養(yǎng)老保險金等，共同用于農(nóng)民養(yǎng)老。此外，政府明確基金的投資范圍，改革財政服務體系，推行全國統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險保障卡，從而讓廣大農(nóng)民“小病早治”、“大病敢治”的夙愿早日實現(xiàn)。

4、政府充分發(fā)揮在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的主導作用，構(gòu)建激勵和約束機制

認真做好農(nóng)村地區(qū)新農(nóng)保制度的參保工作，增強農(nóng)民的養(yǎng)老保險意識，逐步轉(zhuǎn)變固有的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念。農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險制度的貫徹執(zhí)行，必須得到所有農(nóng)民的支持和參與，因此政府相關(guān)部門必須加大新農(nóng)保制度的推廣工作。一是要加強宣傳工作，廣泛運用電視、廣播、報刊等各種新聞媒介和輿論工具，采取群眾喜聞樂見的形式，使農(nóng)民真正接受新型農(nóng)村養(yǎng)老保險；二是在宣傳方式上，要采用“到群眾中去”的方法將新農(nóng)保制度的方針和政策傳達給農(nóng)民，調(diào)動他們投保的積極性；三是政府加強對農(nóng)村養(yǎng)老保險的說明，并作出示范，漸進式引導農(nóng)民由“要我保險”的觀念變?yōu)椤拔乙ｋU”的行動，讓農(nóng)民真正看到投保的好處，增強農(nóng)民投保的主動性。

5、政府必須逐步建立與新農(nóng)保制度有關(guān)的監(jiān)督約束機制

政府加強對農(nóng)村養(yǎng)老保險金的監(jiān)管，建立完備的基金管理制度，使基金的籌措、儲存、繳納、支付的每個步驟和環(huán)節(jié)，都有嚴格的規(guī)章制度，在相關(guān)部門的監(jiān)管之下運行。嚴肅查處擠占挪用等違法違法行為，保證機關(guān)部門工作的廉潔高效，讓農(nóng)民對自己的“保命錢”、“養(yǎng)命錢”心中有底，老年生活無憂。首先，中央政府會對新農(nóng)保工作進行認真監(jiān)督，降低地方政府消極應付的風險偏好，提高中央政府查處的概率。其次，在完善政績考核機制的基礎(chǔ)上，明確地方政府在新農(nóng)保工作中的任務目標，加大對地方政府“消極應付”的懲罰力度，降低其違約空間。一經(jīng)發(fā)現(xiàn)絕不姑息遷就，嚴厲懲罰，以儆效尤。再次，完善農(nóng)民利益訴求機制并增強農(nóng)民的監(jiān)督功能，建立農(nóng)民利益訴求的渠道，增加農(nóng)民參與新農(nóng)保監(jiān)督的深度和廣度。最后，鼓勵廣大媒體等社會輿論機構(gòu)對新農(nóng)保工作進行社會監(jiān)督，完善對政府的問責制度和回應制度，通過建立內(nèi)部考核與外部監(jiān)督機制，真正把農(nóng)村養(yǎng)老保險工作落到實處。

6、政府要不斷改進并完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度各經(jīng)辦管理服務機構(gòu)

在新農(nóng)保制度的實施過程中，要形成從高層部門到基層機構(gòu)，思想和行動上的高度統(tǒng)一，尤其城鎮(zhèn)化新形勢下，更應當充分認識推行工作的迫切性和困難性，切實做好新農(nóng)保工作的自覺性和主動性。一是提高經(jīng)辦人員的服務意識和經(jīng)辦能力，提升服務水平，努力打造一支思想過硬、求真務實、作風優(yōu)良的經(jīng)辦隊伍。二是充實工作人員，完善工作機制，提高工作執(zhí)行力。三是大力推行群眾滿意度評價體系，將群眾對經(jīng)辦人員的業(yè)務辦理情況評價結(jié)果納入到個人年度績效考核內(nèi)容，提高經(jīng)辦隊伍辦理效率和服務質(zhì)量。四是政府應加快信息系統(tǒng)的本地化改造步伐，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險并軌，并逐步建立“一號、一網(wǎng)、一卡”全國統(tǒng)一的新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)，健全完善新農(nóng)保社會保險數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的共享使用，早日實現(xiàn)新農(nóng)保的網(wǎng)絡(luò)信息化。

四、結(jié)論與展望

農(nóng)民養(yǎng)老服務具有準公共產(chǎn)品屬性，這就決定政府必須在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中發(fā)揮主導作用。城鎮(zhèn)化新形勢下，從政府角度出發(fā)，加大對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的職責研究是促使該制度順利實施的前提，也是強化政府的職責意識，構(gòu)建服務型政府的必然要求。在城鎮(zhèn)化和人口老齡化的推動下，加快城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌，要合理界定政府在其中的職責。但需明確的是這種責任是有限的，而不是無限的，我們強調(diào)政府的責任，也并不排除市場機制的作用。城鎮(zhèn)化進程中要求政府必須立足農(nóng)村實際情況，從農(nóng)村老年人的需求出發(fā)，始終堅持以人為本原則，積極探尋出一個覆蓋更廣泛、服務更多元、制度更規(guī)范的新農(nóng)保制度。此外，政府部門要充分發(fā)揮“智庫”的作用，有選擇性的借鑒國外的成功案例和經(jīng)驗運用到我國政府對新農(nóng)保制度的職責建設(shè)中。同時在未來發(fā)展過程中也需要政府不斷擴充新農(nóng)保制度的內(nèi)涵，不斷健全中國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，真正實現(xiàn)社會的公平與公正，讓改革成果惠及所有人，盡快讓農(nóng)村老年人全部參保，讓他們“老有所養(yǎng)”的夙愿早日實現(xiàn)。相信隨著政府職責的不斷發(fā)揮，必將更加有力的推動城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌步伐，使所有農(nóng)民都能夠真正享受到國家發(fā)展前進中所帶來的成果。

[1]李莊園、孫媛萌：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展問題綜述[J].社會科學論壇，2014（1）.

[2]張明麗、王亞萍、張閃閃：國外社保整合對我國碎片化養(yǎng)老保險制度改革的經(jīng)驗和啟示[J].改革與戰(zhàn)略，2012（7）.