論京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建

沈玲

Point

京津冀生態(tài)壞境面臨危機(jī)，傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償屬于縱向的補(bǔ)償方式，由于補(bǔ)償主體單一，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及補(bǔ)償負(fù)擔(dān)不平衡，京津冀生態(tài)補(bǔ)償面臨困難和壓力，京津冀協(xié)同發(fā)展中生態(tài)補(bǔ)償成為重要內(nèi)容。京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度屬于橫向的生態(tài)補(bǔ)償，在“受益者補(bǔ)償”原則的基礎(chǔ)上，制度主要實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域范圍內(nèi)不同功能區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償，包括對(duì)自然環(huán)境損壞的補(bǔ)償和對(duì)人的補(bǔ)償。補(bǔ)償主體以政府為主導(dǎo)，社會(huì)其他主體為有益的補(bǔ)充；綜合采用行政計(jì)劃與市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式，探索異地開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償公司模式；結(jié)合京津冀的現(xiàn)狀，以水資源的補(bǔ)償為重點(diǎn)領(lǐng)域，通過(guò)區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建還需要解決資金不足等問(wèn)題。

1、京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度建立的必要性

京津冀的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題十分突出，究其原因，是由于幾方面的不平衡造成的。首先是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)不平衡。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口的增多，生態(tài)環(huán)境的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，出現(xiàn)了環(huán)境對(duì)人類的報(bào)復(fù)。其次是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)環(huán)境受益不平衡。由于生態(tài)環(huán)境的準(zhǔn)公共物品屬性，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有明顯外部性的特點(diǎn)，出現(xiàn)了“搭便車”和“公地悲劇”的情況，自主進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意愿不高。此外，還存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的不平衡。河北的張家口、承德、保定和滄州等城市是京津冀平原地區(qū)的生態(tài)屏障、城市供水水源地、風(fēng)沙源重點(diǎn)治理區(qū)，卻成為環(huán)京津貧困帶。據(jù)社科院2006年發(fā)布的((國(guó)家區(qū)域發(fā)展藍(lán)皮書)河北省環(huán)京津貧困帶人均GDP、縣均地方財(cái)政收入僅為京津遠(yuǎn)郊區(qū)縣的1/4和1/10。這種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供與受益在區(qū)域空間上的差異及其投入不對(duì)等，導(dǎo)致不同區(qū)域在生態(tài)環(huán)境利益分配上的嚴(yán)重失衡，打擊減弱了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的提供者保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。因此，有必要通過(guò)區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償方式來(lái)調(diào)整生態(tài)服務(wù)提供者與受益者之間的環(huán)境利益關(guān)系。

2、京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)及整體建議

2.1 理論基礎(chǔ)

其一，環(huán)境生產(chǎn)要素理論。2009年，李利軍在《環(huán)境生產(chǎn)要素理論研究》一文中提出，環(huán)境生產(chǎn)要素是指把傳統(tǒng)生產(chǎn)要素理論中忽略的環(huán)境中非物的能力部分內(nèi)化到生產(chǎn)要素中，使之與土地要素并列，成為兩大類生產(chǎn)要素中“自然”要素種類的第二個(gè)成員，與“人類”要素種類的三個(gè)成員一起，作為第五種生產(chǎn)要素。并且，在依據(jù)環(huán)境生產(chǎn)要素理論開展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化機(jī)制研究。李利軍的《環(huán)境生產(chǎn)要素理論研究》是在國(guó)內(nèi)外首次建立起環(huán)境生產(chǎn)要素理論的框架體系，是環(huán)境生產(chǎn)要素理論重要的研究成果。國(guó)內(nèi)部分學(xué)者提出的生態(tài)資本理論，本文認(rèn)為與環(huán)境生產(chǎn)要素理論非常接近，兩者都將自然資源引入社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的有價(jià)性。

其二，產(chǎn)權(quán)理論。西方產(chǎn)權(quán)思想起源于外部性。外部性問(wèn)題是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)爭(zhēng)議較多的問(wèn)題之一，存在著許多不同的問(wèn)題解釋和治理對(duì)策。庇古稅、科斯定理是國(guó)內(nèi)學(xué)者運(yùn)用較多的觀點(diǎn)，庇古認(rèn)為通過(guò)征稅和補(bǔ)貼的辦法可以實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化。巴澤爾進(jìn)一步發(fā)展了科斯的產(chǎn)權(quán)理論，巴澤爾在《產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析》中提出，如果交易成本大于零，產(chǎn)權(quán)就不能被完整地界定。產(chǎn)權(quán)不是對(duì)資產(chǎn)本身而是對(duì)資產(chǎn)屬性的所有，而資產(chǎn)屬性多不可數(shù)，也不全知，所以，對(duì)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不可能“完全擁有”，當(dāng)然也不會(huì)“不被擁有”，而只能是處于“部分擁有”這種“中間狀態(tài)”。產(chǎn)權(quán)只能相對(duì)的漸進(jìn)的界定。在獨(dú)特的產(chǎn)權(quán)研究基礎(chǔ)上，巴澤爾的企業(yè)理論和國(guó)家理論也獨(dú)樹一幟。

其三，系統(tǒng)化理論。系統(tǒng)是有由若干要素組成的具有新的功能的有機(jī)整體，系統(tǒng)中的各要素之間即相互區(qū)別又相互聯(lián)系。系統(tǒng)要素具有獨(dú)立要素不具有的功能，整體的功能不是各個(gè)要素功能的簡(jiǎn)單加總。京津冀的生態(tài)環(huán)境是一個(gè)系統(tǒng)整體，各地市之間互相依存、互相影響，發(fā)揮不同的作用；據(jù)資料顯示，北京屬于海河流域，境內(nèi)分布有薊運(yùn)河、潮白河、北運(yùn)河、永定可和大清河五大水系的各大支流。除北運(yùn)河發(fā)源于北京市，其他四條水系發(fā)源于境外的河北、山西和內(nèi)蒙古。北京生態(tài)系統(tǒng)的對(duì)外依賴性由此可見一斑。

2.2.1 構(gòu)建京津冀多元化的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償屬于橫向的生態(tài)補(bǔ)償，與縱向生態(tài)補(bǔ)償相比，橫向生態(tài)補(bǔ)償在中國(guó)幾乎處于空白狀態(tài)，而橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失，恰恰是造成我國(guó)許多地方環(huán)境保護(hù)進(jìn)展乏力，生態(tài)破壞、環(huán)境污染難以遏制的主要根源，同時(shí)也嚴(yán)重影響了社會(huì)公平和資源配置效率。從以往京津冀生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來(lái)看，大都是中央政府主持下的縱向生態(tài)補(bǔ)償，例如退耕還林工程和京津冀風(fēng)沙源治理工程等，橫向的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐較少，并且沒有建立起生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)京津冀的協(xié)同發(fā)展，建立京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度勢(shì)在必行。政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人都要參與到生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中來(lái)，形成多元化的補(bǔ)償機(jī)制。

2.2.2 水資源保護(hù)是京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的重點(diǎn)領(lǐng)域

據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，京津冀地區(qū)常年人均水資源量不足300m3，僅相當(dāng)于全國(guó)的1/8，全世界的1/32，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均1000m3的基本生存標(biāo)準(zhǔn)，屬于重度缺水地區(qū)。而且，京津冀地區(qū)的水污染問(wèn)題突出，進(jìn)一步加劇了水資源危機(jī)。目前所采取的南水北調(diào)等措施能夠緩解水資源緊張的局面，但是并不能根本的解決問(wèn)題，加強(qiáng)京津冀區(qū)域的水資源保護(hù)和節(jié)約越來(lái)越緊迫。京津冀區(qū)際水資源生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)建立區(qū)域統(tǒng)一的水資源利用與管理部門，充分考慮各地市不同的水資源分布和用水需求，協(xié)調(diào)安排水源地涵養(yǎng)和水權(quán)管理工作。

2.2.3 京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的方式選擇問(wèn)題

綜合國(guó)內(nèi)外區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償模式來(lái)看，主要可以體現(xiàn)為國(guó)家行政計(jì)劃手段和市場(chǎng)化的兩種方式，前者有中央和地方兩級(jí)的區(qū)別，后者即為市場(chǎng)交易的方式17。中央進(jìn)行的區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償是采用橫向轉(zhuǎn)移支付的方式，對(duì)生態(tài)環(huán)境受益者征稅，用以補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境投入較多的區(qū)域。地方政府間的補(bǔ)償類似于市場(chǎng)交易的形式，但區(qū)別在于政府補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源于財(cái)政，屬于地方政府用地方財(cái)政收入購(gòu)買生態(tài)資源的情況。市場(chǎng)化的方式主要有產(chǎn)權(quán)交易和我國(guó)的異地開發(fā)模式。1997年12月聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約參加國(guó)第三次會(huì)議制定了《京都議定書》，歐盟的排放交易方案(EU ETS)于2005年開始實(shí)施，歐洲的碳貿(mào)易市場(chǎng)也進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。我國(guó)也正逐步建立和完善碳排放交易市場(chǎng)。異地開發(fā)則以我國(guó)浙江金華的案例為代表。鑒于上述模式，建議在京津冀地區(qū)建立的區(qū)際補(bǔ)償制度應(yīng)以政府財(cái)政補(bǔ)償方式為主，并積極發(fā)展市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式。加快京津冀地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易建設(shè)，并鼓勵(lì)有條件的企業(yè)和組織機(jī)構(gòu)開展異地開發(fā)。

3、京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的制約因素

3.1 資金不充足

目前生態(tài)保護(hù)投入來(lái)源主要為國(guó)家、省各類專項(xiàng)資金，而這些渠道的資金量和資金到位時(shí)間均不固定且受多種因素制約，無(wú)法進(jìn)行長(zhǎng)期、系統(tǒng)性的安排，難以形成穩(wěn)定的環(huán)境保護(hù)投入保障機(jī)制。其投入方式也較為分散，難以形成有效的合力。應(yīng)加快建立政府、企業(yè)、組織及個(gè)人多元化的投資主體結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府投資的主體地位的同時(shí)，積極鼓勵(lì)企業(yè)和私人機(jī)構(gòu)投資。創(chuàng)新京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐顿Y模式，對(duì)于具有收益的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，可借鑒項(xiàng)目投融資的模式，例如：BOT、PPP等模式。探索采用設(shè)立公益基金、發(fā)行彩票及專項(xiàng)生態(tài)理財(cái)產(chǎn)品的形式，引導(dǎo)社會(huì)閑散資金投入京津冀區(qū)際生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，

3.2 立法不健全

經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，我國(guó)建立了較完整的環(huán)境污染防治法律體系，但在自然生態(tài)保護(hù)方而，面臨著法律法規(guī)結(jié)構(gòu)缺位的挑戰(zhàn)，特別是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)刃碌沫h(huán)境管理模式缺乏有效的法律保障。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)木裆⒁娪诙鄠€(gè)法律條文中，只有《森林法》明確規(guī)定了在“生態(tài)補(bǔ)償”的法律條文，且所有生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定過(guò)于原則，缺乏下位法的具體規(guī)定。針對(duì)京津冀區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓜t更少。另外，在京津冀的目前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問(wèn)題上，僅有個(gè)別學(xué)者提出綠色轉(zhuǎn)移。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略下，應(yīng)同時(shí)加快生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫冉ㄔO(shè)。

3.3 合作機(jī)制不完善

京津冀開展區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償有利于改善該地區(qū)的整體環(huán)境質(zhì)量，也有利于實(shí)現(xiàn)京津冀一體化的國(guó)家戰(zhàn)略。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展綱要?jiǎng)澐至藚^(qū)域的各個(gè)功能區(qū)，并部署了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等工作，然而，對(duì)于區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償尚缺乏完善的制度安排，城市之間缺乏交流與合作?；诖?，建議在京津冀一體化綱要的推動(dòng)下，進(jìn)一步形成京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)，鼓勵(lì)開展區(qū)際的生態(tài)補(bǔ)償，有關(guān)部門應(yīng)協(xié)調(diào)組織進(jìn)行關(guān)于京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐問(wèn)題的研究，加快確定補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償價(jià)值量核算等具體內(nèi)容，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_展奠定基礎(chǔ)。