PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用

徐薇

（錦州濱海新區(qū)財政局，遼寧錦州121000）

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用

徐薇

（錦州濱海新區(qū)財政局，遼寧錦州121000）

當(dāng)前，PPP模式在我國多個領(lǐng)域都得到了廣泛的應(yīng)用，為我國的水利、建筑、服務(wù)領(lǐng)域都帶來了長足的發(fā)展。但不足的是，我國對PPP模式的應(yīng)用并未形成完善的體系。為此，政府和相關(guān)企業(yè)應(yīng)充分認(rèn)識到PPP的應(yīng)用前景，通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大資金投入等，促進(jìn)PPP模式的推廣、應(yīng)用，從而為我國的建設(shè)發(fā)展鋪平道路。

PPP模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；應(yīng)用；建議

一、PPP模式概述

PPP模式也稱為公私合作運營管理模式，其定義可分為廣義和狹義兩種。在廣義的PPP模式定義中，它主要指一種基于公共部門與私營部門共同提供公共服務(wù)的合作關(guān)系。而在狹義的定義中，PPP模式包含了各種項目投資，并且更加注重投資過程中的風(fēng)險分化和收益分配。

PPP還具有以下幾點特點：第一，PPP模式明確了公私部門各自的責(zé)任與義務(wù)。公私部門由于工作性質(zhì)、人員組成等方面的差異，在PPP模式中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)也有所不同。私營部門則應(yīng)該利用其經(jīng)營管理上的優(yōu)勢，主要起到實施項目建設(shè)、籌集民間資金等作用。第二，PPP模式采用的是合同制，這種方式為公私合作項目提供了法律保障，提高了投資項目的安全性，從而吸引了更多私有企業(yè)的加入。同時，政府部門還可以應(yīng)用法律手段對合作的過程、環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管、調(diào)控，從而確保項目的合法性，降低項目風(fēng)險。第三，PPP模式能夠?qū)崿F(xiàn)公共部門和私營部門的互惠互利。PPP模式將公共部門和私營企業(yè)的優(yōu)勢相結(jié)合，在生產(chǎn)、經(jīng)營等多個環(huán)節(jié)形成了全方位的合作，從而簡化了生產(chǎn)步驟，降低了生產(chǎn)成本，同時還使項目建設(shè)有了更多的法律保障。對政府部門而言，通過這種合作方式，政府的財政壓力得到了減輕，對企業(yè)的監(jiān)管也更為直觀、便捷；對私營企業(yè)而言，政府部門的參與為企業(yè)的生產(chǎn)運行提供了制度保障和決策優(yōu)勢，從而進(jìn)一步加強了其經(jīng)濟效益和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

簡而言之，PPP模式的最終目的是實現(xiàn)公共部門與私營企業(yè)的雙贏局面，并提高基礎(chǔ)項目建設(shè)的質(zhì)量和效率。公共部門和私營企業(yè)各有其優(yōu)勢與不足。例如，公共部門在社會資源的分配，公共事業(yè)的組織協(xié)調(diào)上都具有優(yōu)勢，但資金擁有量和可支配量少，并且缺乏項目建設(shè)的技術(shù)基礎(chǔ)；而私營企業(yè)具有較多的資本積累和實踐經(jīng)驗，但在土地使用、公共項目的參與度上都處于被動地位。PPP模式的應(yīng)用使公共部門和私營企業(yè)將自身的優(yōu)勢充分地結(jié)合了起來，使企業(yè)在政府部門的支持、引導(dǎo)下完成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的最大化，并最終實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)目標(biāo)。

二、PPP模式的發(fā)展概況

在西方發(fā)達(dá)國家，許多私人企業(yè)很早就參與到了社會公共項目的建設(shè)當(dāng)中。然而，私人企業(yè)的參與并沒有形成完整的體系，直到上個世紀(jì)末，PPP模式才逐漸在西方國家得以建設(shè)和完善，其中歐洲是這一模式興起的主要地區(qū)。在應(yīng)用和普及的過程中，PPP模式的優(yōu)越性逐漸得到了體現(xiàn)。近年來，越來越多的國家和地區(qū)意識到了PPP模式對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推動作用，逐漸將PPP模式引入到自己國家的建設(shè)當(dāng)中。

上個世紀(jì)末，PPP模式迎來了發(fā)展的高峰時期，并在1997年達(dá)到了發(fā)展的鼎盛時期。但由于經(jīng)濟危機的爆發(fā)，PPP模式的發(fā)展也受到了一定的限制，其項目數(shù)量也相應(yīng)地明顯下降。近年來，隨著經(jīng)濟狀況的好轉(zhuǎn)，PPP模式的發(fā)展?fàn)顩r又有所好轉(zhuǎn)，其數(shù)量正在平穩(wěn)中上升。

三、PPP在世界上的成功運作案例

PPP模式在我國的發(fā)展歷史較短，但在國外已經(jīng)過了較長時間的實踐。英國是首先提出PPP模式的國家。早在1992年，英國就利用PPP模式對政府的項目施工進(jìn)行了優(yōu)化。在這一模式的運行下，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上在保證了80%的項目按照規(guī)定工期完成的前提下，節(jié)約了近20%的資金投入。而同期，根據(jù)傳統(tǒng)模式進(jìn)行的項目只有30%按期完成了建設(shè)。這一成功的案例使英國政府看到了PPP模式的應(yīng)用前景，此后，這一模式被廣泛應(yīng)用到了文化、教育、衛(wèi)生、交通、國防、治安等多個方面。其中最為成功的實踐是PPP模式在倫敦地鐵建設(shè)中的應(yīng)用。多年來，英國政府始終致力于PPP模式的推廣和完善，因此時至今日，英國在PPP模式的發(fā)展應(yīng)用上仍走在世界前列。

與此同時，世界其他國家也開始推廣PPP模式的應(yīng)用。例如智利就在社會改革和公共事業(yè)建設(shè)高峰的背景下引入了PPP模式，為基礎(chǔ)項目建設(shè)提供技術(shù)和模式上的保障。這一模式在智利一經(jīng)實行就收到了很好的效果，不但提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和水平，還為政府部門吸引了更多的企業(yè)資金，為其他公共事業(yè)的建設(shè)提供了資金保障。在這一模式的支持下，智利已完成了三十多個公共項目建設(shè)，其中包括了水壩、監(jiān)獄、機場、交通站等多個工程項目。葡萄牙也是較早開始應(yīng)用PPP模式的國家之一。早在1997年，葡萄牙就將這一模式應(yīng)用到了公路網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)上。在短短十年時間里，公路建設(shè)規(guī)模是原來的兩倍，并且其投資項目也從公路擴展到了鐵路、地鐵等領(lǐng)域。巴西對PPP模式的應(yīng)用始于2004年，其起步雖較晚，但在近年來巴西政府的大力推動下，也取得了顯著的成就。自2004年投入使用以來，巴西政府就將PPP模式作為國家經(jīng)濟發(fā)展的重要依據(jù)，并將這一模式應(yīng)用到了公路、鐵路、水利等多項工程項目中。到了2007年，巴西政府在PPP模式的應(yīng)用中已投入了超過一百三十億美元。除了上述國家，世界上還有許多國家逐漸將PPP模式作為重點模式進(jìn)行應(yīng)用，其中包括了美國、德國、日本等經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家。

四、PPP模式對促進(jìn)我國公共事業(yè)建設(shè)與發(fā)展的作用

（一）增強企業(yè)融資能力，緩解政府財政壓力

PPP模式將民間資金通過私營企業(yè)投資的方式注入到了基礎(chǔ)項目的建設(shè)中來，極大地緩解了政府的財政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)。在PPP模式形成前，政府通常通過向民間企業(yè)或銀行借款的方式獲得項目資金。但這種方式所得的資金量較少，且由于地方政府在發(fā)行債券上所受到的限制，導(dǎo)致地方政府在融資時面臨著較大的困難。為解決這一問題，我國部分省市采用了成立政府投資公司的方式，通過國有企業(yè)的經(jīng)營運作來達(dá)到融資的目的。這種融資方式為PPP模式的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但其實際運作又與PPP模式存在較大差異。PPP模式主要通過協(xié)議的方式來實現(xiàn)企業(yè)與政府部門間的合作，在緩解政府資金壓力的同時，為企業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展提供了優(yōu)惠和便利，與傳統(tǒng)的國有企業(yè)運作模式有所區(qū)別。

（二）PPP模式使建設(shè)運營風(fēng)險合理分配

PPP模式使公共部門和私營部門間形成了具有法律效益的協(xié)議關(guān)系，其中也包括了風(fēng)險的分配問題。PPP模式下的風(fēng)險分配方式由政府部門和企業(yè)商討決定，最大限度地保證了雙方的利益。風(fēng)險分擔(dān)機制也是PPP模式中的重點內(nèi)容之一，是實現(xiàn)政府和企業(yè)互贏互惠的重要保障。PPP模式根據(jù)分析協(xié)議雙方的特點優(yōu)勢以及風(fēng)險的類型，將風(fēng)險分配給最易于解決這一問題的部門。例如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的制度風(fēng)險一般由政府部門來承擔(dān)，而實際的施工保障由私營部門來負(fù)責(zé)。而對于部分資金投入量大、工程復(fù)雜性高、工期長、不穩(wěn)定因素多的工程項目則需要政府部門和私營部門共同承擔(dān)風(fēng)險，將資金、設(shè)施上的不足降到最低點。由于其他部門在運行時受到市場、價格等諸多不穩(wěn)定因素的影響，其實際承擔(dān)的風(fēng)險往往比政府部門要大。對于這一現(xiàn)象，PPP模式也會根據(jù)實際情況，將一部分由私營部門承擔(dān)的風(fēng)險分配給公有部門，保證風(fēng)險分配的公平性和合理性。此外，由于私營部門在經(jīng)營管理上具有更強的自主性和靈活性，因此，需要制定一定的獎懲機制來提高生產(chǎn)效率，縮短項目工期，以達(dá)到經(jīng)濟效益的最大化。

（三）PPP模式打破了政府壟斷局面

PPP模式將政府部門與私營部門通過協(xié)議的方式聯(lián)系到了一起，使公私雙方形成了權(quán)力的相互制約，并形成了相互的監(jiān)管。這種模式有利于打破政府壟斷的形勢，限制了政府的權(quán)力，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨向于規(guī)范化和透明化。在我國，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般由政府進(jìn)行掌控和管理，具有較強的公共性和政府壟斷性。無論是在資金投入、資源供給還是項目施工上，政府部門都實行了全面的監(jiān)管，但由于政府部門職能分散，且更強調(diào)生產(chǎn)投資過程的公平性和穩(wěn)定性，從而導(dǎo)致其生產(chǎn)效率較低，政府部門也無法對各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行較好的調(diào)控，因此基礎(chǔ)設(shè)施項目工程的建設(shè)效果并不好。PPP模式的應(yīng)用使私營企業(yè)參與到了基礎(chǔ)項目工程的建設(shè)過程中，從而對政府的權(quán)力實行了限制，使社會公眾的意見更多地參與到公共設(shè)施的建設(shè)、實施過程中。同時，私營企業(yè)在施工、管理上的經(jīng)驗也彌補了政府部門實踐上的不足，為項目建設(shè)注入了新的動力和支持，促進(jìn)了地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。

五、PPP模式在我國的應(yīng)用條件及發(fā)展前景

自改革開放以來，我國一直都十分注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入和發(fā)展。但由于我國財政收入及資金分配的限制，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨資金投入的限制，阻礙了我國公共設(shè)施建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。特別是加入世界貿(mào)易組織及北京奧運會的承辦，使我國面臨著空前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，同時也使項目資金投入問題成為了政府部門面臨的首要財政壓力。為此，政府部門嘗試使私營企業(yè)參與到公共設(shè)施的建設(shè)中，通過私營企業(yè)的參與使民間資本融入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。而PPP模式恰好符合政府部門的這一目標(biāo)和要求，因此很快進(jìn)入了我國政府部門的視野。

我國對PPP模式的應(yīng)用首先在北京展開。2003年，北京政府制定了北京市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，首次將私營企業(yè)納入了融資對象中。在私營企業(yè)的資金支持下，多個社會公共建設(shè)項目得以實行。這一模式的成功應(yīng)用為北京奧運會的場館建設(shè)提供的參考和基礎(chǔ)。在隨后的2004年，北京政府將PPP模式應(yīng)用到了三十多個奧運場館的建設(shè)中，占到了奧運場館總數(shù)的半數(shù)以上。奧運會場館的建筑效果和質(zhì)量也使中央政府部門看到了PPP模式在我國的應(yīng)用前景，隨后，國務(wù)院發(fā)布了鼓勵、支持個體私營企業(yè)參與到社會公共事業(yè)建設(shè)中的文件，使私有資本投入到了公路、鐵路、電信、石油等多個原本由政府部門壟斷的領(lǐng)域中。

PPP模式的實行不僅為我國公共事業(yè)的發(fā)展提供的資金保障，還在一定程度上推動了我國經(jīng)濟體制的發(fā)展，使非公有制經(jīng)濟與公有制經(jīng)濟的聯(lián)系與合作更加緊密，使我國的經(jīng)濟體制更具活力。而我國正處于社會主義的發(fā)展時期，各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍處于起步和發(fā)展階段，在未來對私有資本的需求量將會進(jìn)一步上升。此外，我國的城市化進(jìn)程也在進(jìn)一步深化，在交通、醫(yī)療、文化教育等方面的投資將會進(jìn)一步擴大。由此可見，PPP模式在我國還有很大的發(fā)展空間。

六、結(jié)語

盡管PPP模式在我國的應(yīng)用已經(jīng)獲得了較大的成效，但我國對這一模式的研究仍處于初級階段。為保證我國經(jīng)濟的健康發(fā)展，政府和相關(guān)單位必須加強對這一模式的研究和優(yōu)化，在吸取其他國家先進(jìn)經(jīng)驗、技術(shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情對這一模式中存在的缺陷進(jìn)行調(diào)整，使其為我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到積極作用，并最終促進(jìn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

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［責(zé)任編輯：龐 林］

F321.1

A

1005-913X（2015）03-0026-02

2015-01-10

徐 薇(1971-)，女(滿族)，遼寧錦州人，高級會計師，研究方向：會計學(xué)。