論我國(guó)公民知情權(quán)保障的障礙及改進(jìn)

劉 婧

（華東理工大學(xué)，上海 200237）

一、知情權(quán)的概念界定

皮純協(xié)教授認(rèn)為知情權(quán)有廣義與狹義之分。廣義的知情權(quán)指是公民、法人或其他組織依照法律的規(guī)定享有的，向相對(duì)方獲取各類信息的權(quán)利和自由。包括民主權(quán)利、政治權(quán)利、人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等與具體權(quán)利密切相關(guān)的基本權(quán)利。狹義的知情權(quán)僅指行政相對(duì)人向國(guó)家機(jī)關(guān)獲取信息、情報(bào)的權(quán)利，這里行政相對(duì)人包括該國(guó)公民、法人、其他組織，以及在該國(guó)長(zhǎng)期從事生產(chǎn)和消費(fèi)的人或法人。要實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的狹義知情權(quán)，有對(duì)行政機(jī)關(guān)的義務(wù)要求，包括行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息和經(jīng)行政相對(duì)人要求后公開信息。

翁國(guó)民教授認(rèn)為知情權(quán)主體有三個(gè)，既包括自然人（包括本國(guó)公民以及非本國(guó)公民但在該國(guó)長(zhǎng)期從事生產(chǎn)和消費(fèi)的自然人），也包括法人（包括本國(guó)法人以及非本國(guó)但在該國(guó)長(zhǎng)期從事生產(chǎn)和消費(fèi)的法人），還包括其他組織。同時(shí)，知情權(quán)的內(nèi)容可以分為三類：知政權(quán)、社會(huì)知情權(quán)和個(gè)人信息知情權(quán)。

胡曉軍教授對(duì)知情權(quán)的定義是從公私法兩個(gè)角度來(lái)界定的。公法角度來(lái)看，知情權(quán)是公民獲取政府資料和政府行為相關(guān)信息的行為，從而對(duì)政府行政行為形成一定程度的制約，進(jìn)而維護(hù)自己的合法權(quán)益。但他在文章中對(duì)私法角度如何界定未提及。

筆者認(rèn)為可以與皮純協(xié)教授廣義和狹義角度的界定相呼應(yīng)。

二、知情權(quán)在我國(guó)實(shí)踐中面臨的主要問(wèn)題

（一）《政府信息公開條例》與上位法沖突

依照《保守國(guó)家秘密法》和《檔案法》規(guī)定，信息申請(qǐng)人必須在規(guī)定范圍內(nèi)才有接觸相關(guān)信息的可能性，法定范圍外的第三人是沒(méi)有權(quán)利知悉的?！墩畔⒐_條例》屬于行政法規(guī)，根據(jù)下位法與上位法沖突，則下位法無(wú)效的法律沖突的解決原則，當(dāng)《政府信息公開條例》與處于其上位法的《保守國(guó)家秘密法》和《檔案法》等國(guó)家法律規(guī)定的信息公開范圍相沖突時(shí)，其規(guī)定當(dāng)屬無(wú)效。當(dāng)相對(duì)人依據(jù)《政府信息公開條例》向國(guó)家機(jī)關(guān)提出獲取某些信息的要求時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)也可據(jù)《保守國(guó)家秘密法》或《檔案法》給予回絕。在當(dāng)前的這種情況下，公民知情權(quán)的保障就是讓位于國(guó)家秘密保護(hù)利益的。如果不對(duì)這種上下位法沖突的情況進(jìn)行調(diào)整，知情權(quán)的保護(hù)就成為空談。

（二）知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的主體障礙

在實(shí)踐中，相對(duì)人在向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公開相關(guān)信息時(shí)，常常被以不符合申請(qǐng)政府信息公開的資格而被回絕，或被行政機(jī)關(guān)以自己不是信息公開主體為由拒絕申請(qǐng)。

按照《政府信息公開條例》第13條規(guī)定，行政相對(duì)人可以根據(jù)自己的需要，包括生產(chǎn)需要、生活需要以及科學(xué)研究等特殊需要，向政府申請(qǐng)相關(guān)信息獲取。這里的“特殊需要”，屬于不確定的法律概念，但是這條規(guī)定也已明確了生產(chǎn)的需要、生活的需要和科學(xué)研究需要均屬于可以向政府獲取信息的特殊需要。政府信息公開以公開為原則，不公開為例外?！墩畔⒐_條例》第13條也遵循這一原則，其規(guī)定生產(chǎn)的需要、生活的需要和科學(xué)研究的需要，這本身就意味著立法者對(duì)政府信息公開持開放態(tài)度，而不是予以限制。

此外，大多數(shù)國(guó)家的知情權(quán)立法對(duì)請(qǐng)求不設(shè)限制。1996年的美國(guó)《信息自由法案》對(duì)政府信息公開對(duì)象的規(guī)定是與申請(qǐng)信息直接相關(guān)的個(gè)人，而1996年已將對(duì)象從直接相關(guān)擴(kuò)展到了任何人。日本《信息公開法》中將政府信息公開對(duì)象規(guī)定為“任何人”。

但鑒于中國(guó)國(guó)情，當(dāng)下政府還很難做到將信息公開對(duì)象擴(kuò)大到每一個(gè)人。政府信息申請(qǐng)人如果向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取與自己沒(méi)有必然聯(lián)系的信息的情況，很難得到法院支持。此外，主體障礙也表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)不承認(rèn)自己是信息公開主體或者以信息非己所采集制作為由，拒絕公開，這也是公民知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)障礙。

《政府信息公開條例》第17條對(duì)信息公開機(jī)關(guān)作出了規(guī)定，即對(duì)于申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府相關(guān)信息，如果是由行政機(jī)關(guān)自己采集制作，那當(dāng)然由該采制行政機(jī)關(guān)公開；如果被申請(qǐng)機(jī)關(guān)不是負(fù)責(zé)制作，而是從其他途徑收集的政府信息，則由該保存機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)常常會(huì)認(rèn)為對(duì)于自己獲取的由其他機(jī)關(guān)制作的信息無(wú)公開的義務(wù)。這是對(duì)上述條款的片面理解。只要申請(qǐng)人合法申請(qǐng)，無(wú)論是被申請(qǐng)機(jī)關(guān)自己采制的信息，還是被申請(qǐng)機(jī)關(guān)所保存的通過(guò)合法渠道獲取的其他政府信息，被申請(qǐng)機(jī)關(guān)都有義務(wù)公開。

（三）知情權(quán)與隱私權(quán)的沖突

1.公權(quán)力范疇內(nèi)的知情權(quán)與隱私權(quán)保護(hù)要求的矛盾

公權(quán)力范疇內(nèi)知情權(quán)與隱私權(quán)保護(hù)的沖突是指公民對(duì)政府機(jī)關(guān)以及機(jī)關(guān)工作人員的知情權(quán)與政府工作人員隱私權(quán)保護(hù)之間的矛盾。公民要正確地行使民主參與權(quán)，在其行使選舉權(quán)時(shí)做出恰當(dāng)?shù)臎Q定，就必須以其對(duì)政府和政府工作人員的了解為基礎(chǔ)。因此公民對(duì)政府的知情權(quán)是民主參與權(quán)的基礎(chǔ)。鑒于公民的知情權(quán)以及由此而來(lái)的民主參與權(quán)，普通公民有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督，也有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的種種資料，如出身、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、學(xué)歷甚至包括婚姻狀況等進(jìn)行了解。但是政府機(jī)關(guān)工作人員也往往不希望自己的個(gè)人信息泄漏，尤其是不希望影響自己聲望與前途的不良信息泄漏。在此時(shí)，他們也希望自己的私生活是向普通公民一樣被保護(hù)的。這時(shí)在他們身上就出現(xiàn)了公民知情權(quán)與政府工作人員隱私權(quán)之間的沖突。

筆者認(rèn)為，這一矛盾的處理應(yīng)以社會(huì)公共利益為先。恩格斯指出，當(dāng)個(gè)人隱私與政治生活發(fā)生聯(lián)系時(shí)，便不再受隱私權(quán)保護(hù)了，因?yàn)樗c公共利益發(fā)生了牽扯。公民對(duì)政府機(jī)關(guān)工作人員的知情權(quán)大多屬于對(duì)公的權(quán)利，而政府機(jī)關(guān)工作人員手握公共權(quán)力，如果不對(duì)其個(gè)人隱私進(jìn)行監(jiān)督，以隱私權(quán)保護(hù)為名，任由公權(quán)力在黑暗中運(yùn)行，自然是于公共利益的保護(hù)無(wú)益的。因此，與普通公民相比，國(guó)家公務(wù)人員的部分私事便不再受隱私權(quán)保護(hù)，而是讓位于公共利益優(yōu)先原則，可以對(duì)其進(jìn)行新聞報(bào)道和輿論監(jiān)督。公權(quán)力領(lǐng)域?qū)φぷ魅藛T隱私權(quán)的限制是讓政府透明化和把權(quán)力關(guān)在籠子里運(yùn)行的重要保障。

2.私權(quán)利范疇內(nèi)的知情權(quán)與隱私權(quán)保護(hù)要求的矛盾

公民擁有社會(huì)知情權(quán)，這使得公民有權(quán)去獲取社會(huì)新聞，了解公眾人物相關(guān)信息，以滿足其精神生活需要。但是影視、體育明星等社會(huì)公眾人物與國(guó)家公務(wù)人員不同。國(guó)家公務(wù)人員手握公權(quán)力，因此其個(gè)人隱私權(quán)也應(yīng)合法地受到限制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力地限制和對(duì)社會(huì)公共利益的保障。影視、體育明星等雖也是社會(huì)公眾人物，但他們是私權(quán)利領(lǐng)域的社會(huì)公眾人物。在現(xiàn)實(shí)生活中，新聞報(bào)道、互聯(lián)網(wǎng)輿論甚至“粉絲”們對(duì)明星私生活的窺探和傳播，一直干擾著他們的正常生活。

筆者認(rèn)為，公民知情權(quán)和社會(huì)公眾人物隱私權(quán)沖突，既然是屬于私權(quán)利范疇內(nèi)的，則沒(méi)有一種隱私權(quán)是處在應(yīng)被優(yōu)先保護(hù)的地位的。因此在這種情況下，應(yīng)在充分平衡利益后，適當(dāng)限制社會(huì)公眾人物的隱私權(quán)。因?yàn)橛耙?、體育明星等社會(huì)公眾人物往往依靠新聞媒體的報(bào)道才能被公眾知曉，對(duì)此十分具有依賴性。社會(huì)公眾人物依靠新聞曝光程度和在民眾中的知名度獲利。在這種情況下再談享有普通公眾的隱私權(quán)保護(hù)就不符合利益平衡原則了?？梢哉f(shuō)，犧牲一定程度的隱私權(quán)是社會(huì)公眾人物生存所必須付出的代價(jià)。

三、公民知情權(quán)保障之完善

（一）政府信息公開法律體系需要完善

首先，《保守國(guó)家秘密法》和《檔案法》需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行修訂?！墩畔⒐_條例》是《保守國(guó)家秘密法》和《檔案法》的下位法，而《保守國(guó)家秘密法》和《檔案法》的制定是為了保守國(guó)家秘密，面對(duì)申請(qǐng)人的政府信息公開申請(qǐng)，政府機(jī)關(guān)工作人員只要以《政府信息公開條例》中規(guī)定與《保守國(guó)家秘密法》和《檔案法》相沖突即可予以回絕。《保守國(guó)家秘密法》已于2010年4月29日修訂通過(guò)，但仍須根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況在有必要時(shí)進(jìn)行調(diào)整。另外，也要制定與《保守國(guó)家秘密法》和《檔案法》處于同一位階的政府信息公開法律。

（二）加快構(gòu)建統(tǒng)一的信息公開協(xié)調(diào)機(jī)制

為改變各部門在信息發(fā)布方面隨意性強(qiáng)、各自為政的現(xiàn)實(shí)情況，有必要在同級(jí)行政機(jī)關(guān)之外，單獨(dú)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的政府信息查詢與發(fā)布的權(quán)威機(jī)構(gòu)，對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)信息發(fā)布情況進(jìn)行督查，也有權(quán)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)信息發(fā)布情況。同時(shí)，在民眾對(duì)政府信息發(fā)布或查詢方面有異議時(shí)，這個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)可在行政復(fù)議機(jī)關(guān)之前受理投訴，對(duì)糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)。同級(jí)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)就信息查詢和匯報(bào)事項(xiàng)對(duì)此機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯報(bào)，此機(jī)構(gòu)可對(duì)其余行政部門進(jìn)行考核。這種獨(dú)立機(jī)構(gòu)不僅能夠使得行政機(jī)關(guān)信息發(fā)布更加規(guī)范有序，也能夠減輕復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。

（三）開辟信息公開的廣闊渠道，加強(qiáng)群眾——政府互動(dòng)平臺(tái)建設(shè)

行政機(jī)關(guān)信息的發(fā)布勢(shì)必要結(jié)合當(dāng)下的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，利用網(wǎng)絡(luò)，加快傳遞速度和覆蓋面。目前很多政府的門戶網(wǎng)站只是讓群眾進(jìn)行信息瀏覽和檢索，卻沒(méi)有形成“面對(duì)面”的互動(dòng)關(guān)系，使得民意反饋很難實(shí)現(xiàn)。群眾——政府互動(dòng)平臺(tái)不僅僅是一個(gè)網(wǎng)站，更應(yīng)是滲透到群眾生活各方面的互動(dòng)式平臺(tái)，比如微信公眾號(hào)的建設(shè)。通過(guò)給客戶傳遞一些有趣味性的政府政策和相關(guān)信息，讓群眾有興趣去互動(dòng)，去關(guān)注政府信息的發(fā)布。這樣多元的交互，使得群眾和行政機(jī)關(guān)的距離被大大縮減，有利于公眾知情權(quán)的保障。

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