商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制中的監(jiān)管合作——美國模式和中國啟示

彭文艷

(中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京　102488)

商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制中的監(jiān)管合作——美國模式和中國啟示

彭文艷

(中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京102488)

摘要：商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置制度有效率執(zhí)行的一個(gè)關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)銀行監(jiān)管部門之間的有序分工和合作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，并且使處置成本趨于最小化。本文主要考察了美國在銀行破產(chǎn)處置中的監(jiān)管合作安排，分析了美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和財(cái)政部之間的合作模式，對(duì)國內(nèi)的銀行破產(chǎn)處置機(jī)制建設(shè)提供了三點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：銀行破產(chǎn)處置；監(jiān)管合作；存款保險(xiǎn)

一、引言

商業(yè)銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制是商業(yè)銀行經(jīng)營失敗時(shí)的有序破產(chǎn)清算安排，是有益于中國銀行業(yè)健康發(fā)展的重要預(yù)備制度。尤其在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速下行和銀行不良貸款率上升的形勢下，破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制能夠避免銀行業(yè)面臨更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制包含事前風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測糾正，事中處置理賠和事后收益成本清算，其中涉及到的監(jiān)管部門主要包括銀監(jiān)會(huì)、央行、法院，以及新成立的存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)。目前，中國銀監(jiān)會(huì)正在編寫銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置條例，該條例如何與其他成文的安排相銜接，將對(duì)這些條例的執(zhí)行效率產(chǎn)生決定性作用。

今年5月中國實(shí)施《存款保險(xiǎn)條例》，成立存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會(huì)之間的分工和合作，將決定銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置的效率，即如何及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，糾正風(fēng)險(xiǎn)，如何最小化處置成本。美國作為存款保險(xiǎn)制度的開創(chuàng)者，在監(jiān)管合作方面的經(jīng)驗(yàn)值得研究。本文主要考察了美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)處置中的監(jiān)管合作安排，希望能對(duì)國內(nèi)的制度設(shè)計(jì)提供參考。

二、美國銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置的監(jiān)管職責(zé)分工與合作

美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)、地方聯(lián)儲(chǔ)、貨幣監(jiān)理署、法院、國會(huì)都參與了銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置的流程，那么他們的分工合作是如何安排的，下面通過法案和執(zhí)法決議進(jìn)行分析。

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限分工

美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的職責(zé)權(quán)限主要有：(1)承保和理賠；(2)監(jiān)管事前風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)，審核生前遺囑；(3)對(duì)銀行破產(chǎn)的綜合處置權(quán)；(4)征收保費(fèi)，管理保險(xiǎn)基金。

承保是存款保險(xiǎn)公司的基本職能，目前最高保險(xiǎn)額度是25萬美元。監(jiān)管是FDIC不同于很多國家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能之一，也是其能夠有效發(fā)揮作用的關(guān)鍵。接收是FDIC能夠行使問題銀行風(fēng)險(xiǎn)處置權(quán)力的特有職能。保險(xiǎn)基金是FDIC營運(yùn)的財(cái)務(wù)后盾，包括保費(fèi)和投資收益。

美聯(lián)儲(chǔ)的職責(zé)權(quán)限主要有：(1)審核事前風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)、生前遺囑；(2)建議是否接管銀行，提示系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；(3)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)銀行提供緊急貸款。

《多德-弗蘭克法案》要求總資產(chǎn)在500億美元之上的銀行控股公司定期向美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC提交處置方案。美聯(lián)儲(chǔ)人員有限，因此會(huì)把處置方案的審核權(quán)限下放到各地的儲(chǔ)備銀行。比如紐約聯(lián)儲(chǔ)的法務(wù)部門就負(fù)責(zé)審核下轄銀行的處置方案。

美國財(cái)政部的職責(zé)權(quán)限主要有：(1)決定是否啟動(dòng)銀行處置程序；(2)指定接收者；(3)向國會(huì)報(bào)告；(4)建立“有序清算基金”；(5)下屬的貨幣監(jiān)理屬署協(xié)調(diào)國際合作。

在收到美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC的書面建議后，財(cái)政部長將與總統(tǒng)協(xié)商決定是否啟動(dòng)處置程序。如果確定一個(gè)金融機(jī)構(gòu)達(dá)到了破產(chǎn)處置的條件要求，就指定FDIC作為接收者。財(cái)政部還依據(jù)《多德-弗蘭克法案》建立了“有序清算基金”，用于不受FDIC“存款保險(xiǎn)基金”保護(hù)的瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)的清算。

2.美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作流程

根據(jù)上面的監(jiān)管分工內(nèi)容，可以梳理出監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作流程。

(1)美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC聯(lián)合審核破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置方案，即“生前遺囑” 《多德-弗蘭克法案》要求總資產(chǎn)在500億美元之上的銀行控股公司定期向美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC提交處置方案。2015年7月，美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC公布了最新一批的銀行和機(jī)構(gòu)的摩根大通公司和高盛集團(tuán)等公司“生前遺囑”的概要。這已是這些銀行第四次提交處置計(jì)劃。美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC在2014年發(fā)現(xiàn)多數(shù)銀行的處置計(jì)劃都不完善。指出這些大銀行提交的破產(chǎn)計(jì)劃給出的假設(shè)并不現(xiàn)實(shí)或是不能獲得充分支撐，同時(shí)未能列出甚至指明公司結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)所需的變化，而這些變化是提高有序破產(chǎn)的概率所必須的。如果上述銀行未能做出重大改進(jìn)以解決前述缺點(diǎn)，美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC表示可能在資本、杠桿率和其它規(guī)則方面進(jìn)行更為嚴(yán)格的監(jiān)管，最終甚至可能分拆這些大銀行。

因此“生前遺囑”方案對(duì)美國的銀行而言并非可有可無的擺設(shè)，而是至關(guān)重要：如果計(jì)劃無法令監(jiān)管部門滿意，這些公司可能被迫分解或收縮業(yè)務(wù)。新的細(xì)節(jié)包括：多家銀行已重新思考如何度過破產(chǎn)程序，是規(guī)模較當(dāng)前水平大為收縮，還是像高盛和摩根士丹利設(shè)定的策略，即在拆分出售后不復(fù)存在。

美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC稱將開始對(duì)新提交的計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，將在年底前向這些公司發(fā)回反饋。

(2)美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC聯(lián)合向財(cái)政部長建議是否接管銀行，提示系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

FDIC和美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)主動(dòng)或在財(cái)政部長的要求下提交關(guān)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的書面建議，建議某家金融公司是否需要被接管。不過該建議需要由美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC董事會(huì)成員中2/3以上的成員投票通過后，方可提交。

(3)財(cái)政部長和總統(tǒng)協(xié)商決定是否啟動(dòng)銀行處置程序

在收到美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC的書面建議后，財(cái)政部長在與總統(tǒng)協(xié)商后將決定是否啟動(dòng)處置程序。

(4)財(cái)政部長和法院裁定FDIC為接收者

如果財(cái)政部長確定一個(gè)金融機(jī)構(gòu)達(dá)到了破產(chǎn)處置的條件要求，將指定FDIC作為接收者。如果被接收的機(jī)構(gòu)董事會(huì)不同意，可以向美國哥倫比亞特區(qū)地方法院訴訟，由法院判決是否接收。

(5)財(cái)政部和FDIC向國會(huì)報(bào)告處置方案

在指定FDIC作為銀行破產(chǎn)的接收者后24小時(shí)內(nèi)，財(cái)政部長需要向國會(huì)提交書面報(bào)告，說明決定原因。FDIC在在被指定為接收者后60天內(nèi)需要向國會(huì)報(bào)告處置方案。

3.貨幣監(jiān)理屬署研究金融機(jī)構(gòu)有序清算的國際協(xié)調(diào)與合作

美國財(cái)政部的貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)美國國民銀行以及在聯(lián)邦注冊(cè)的外資銀行分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，同時(shí)將研究金融機(jī)構(gòu)有序清算的國際協(xié)調(diào)與合作問題。

三、對(duì)美國監(jiān)管合作安排的批評(píng)

一些法學(xué)專家也對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)處置脫離于《公司破產(chǎn)法》之外表示擔(dān)憂，認(rèn)為《多德-弗蘭克法案》的破產(chǎn)清算安排，增加了不確定性，增加了救助大型金融機(jī)構(gòu)的額外激勵(lì)，也增加了道德風(fēng)險(xiǎn)。

Jackson，Scott，Summe，和Taylor(2011)指出，疑慮主要包括三個(gè)方面：

1.破產(chǎn)處置的啟動(dòng)依靠行政裁決，其公正性受到質(zhì)疑；2.該法案的程序冗長，涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)。美聯(lián)儲(chǔ)和FDIC需要聯(lián)合向財(cái)政部長提出建議，為何《破產(chǎn)法》不適用于某金融機(jī)構(gòu)的處置；3.FDIC可以自行選擇理賠的對(duì)象，而不必顧忌《破產(chǎn)法》規(guī)定的先后順序。FDIC還可以從財(cái)政部獲得10%的賬面資金，并且可以將資金轉(zhuǎn)給過橋機(jī)構(gòu)支付債務(wù)。而這些決定都是基于不可復(fù)審的機(jī)構(gòu)決策。

盡管受到了諸多批評(píng)，美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)目前仍按照《多德-弗蘭克法案》的框架執(zhí)行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)處置安排。2010年以來還沒有大型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)處置程序，因此目前還不能下定論該監(jiān)管合作安排是否有效率。不過美國的監(jiān)管法規(guī)在存款保險(xiǎn)制度創(chuàng)設(shè)以來一直在修改完善，因此監(jiān)管合作安排也會(huì)在實(shí)踐中微調(diào)。

四、對(duì)中國的啟示

金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)在當(dāng)前的中國正在逐漸加大。利率市場化使金融機(jī)構(gòu)之間的競爭加劇，有些中小型銀行冒險(xiǎn)高息攬儲(chǔ)，而銀行存貸息差收益收窄，壞賬率上升，可能會(huì)加大部分銀行的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。然而，中國尚未建立金融機(jī)構(gòu)的有序市場化退出機(jī)制，該機(jī)制的核心在于建立市場化的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。沒有一套完善的法律制度和配套的監(jiān)管框架，問題銀行的清算重組就非常漫長拖沓。目前中國監(jiān)管層處置問題銀行的思路是“誰的孩子誰抱”，但這只能是權(quán)宜之計(jì)，難以實(shí)現(xiàn)有效率、低成本地重組問題銀行。

早在2007年，銀監(jiān)會(huì)就啟動(dòng)了《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》的起草，其后受美國金融危機(jī)爆發(fā)的影響暫停，目前已重啟起草工作。目前隨著存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)，破產(chǎn)條例出臺(tái)的先行條件更加完備。

為銜接破產(chǎn)條例和存款保險(xiǎn)條例，銀監(jiān)會(huì)、人民銀行和存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)就需要統(tǒng)籌權(quán)限分工和合作安排。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在《存款保險(xiǎn)條例》中被賦予了事前監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)提示的權(quán)限，包括早期糾正措施和風(fēng)險(xiǎn)處置措施，并參加金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制。銀監(jiān)會(huì)的主要職責(zé)一向是對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的全方位監(jiān)管，包括業(yè)務(wù)活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況的監(jiān)管，以及處置銀行業(yè)突發(fā)事件，接管發(fā)生危機(jī)的銀行或促成機(jī)構(gòu)重組。

根據(jù)上文美國的模式，本文給出三點(diǎn)建議：

1.明確接管機(jī)構(gòu)

雖然目前由銀監(jiān)會(huì)主導(dǎo)破產(chǎn)條例的編寫，但接管機(jī)構(gòu)不必然是銀監(jiān)會(huì)。美國模式中存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)任接管人，理賠和資產(chǎn)處置統(tǒng)一在一個(gè)機(jī)構(gòu)，效率較高，而且便于培養(yǎng)一套專業(yè)團(tuán)隊(duì)。中國當(dāng)前的情況是，存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)剛剛成立，人員尚未配備齊全，各項(xiàng)規(guī)章制度仍在制定中，難以馬上承擔(dān)接管銀行的重任。而由銀監(jiān)會(huì)擔(dān)任接管人的角色，并不能有效提高其監(jiān)管和處置效率，與負(fù)責(zé)理賠的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間也容易發(fā)生責(zé)任糾紛。相比之下，本文認(rèn)為，應(yīng)該盡快發(fā)展壯大存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，從人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等部委抽調(diào)人員加以專業(yè)培訓(xùn)，使其能夠承擔(dān)起接管責(zé)任。

2.銀行業(yè)的破產(chǎn)處置方案應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)和存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)聯(lián)合審查

銀行提交的“生前遺囑”應(yīng)該同時(shí)提交銀監(jiān)會(huì)和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布反饋意見，避免造成兩套標(biāo)準(zhǔn)，讓銀行和市場無所適從。銀監(jiān)會(huì)每年對(duì)商業(yè)銀行有監(jiān)管評(píng)級(jí)，存保機(jī)構(gòu)也將共享這一信息，未來可能也與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布評(píng)級(jí)，并制定相關(guān)制度將保費(fèi)與評(píng)級(jí)在一定程度上掛鉤。

3.在實(shí)踐過程中逐步優(yōu)化破產(chǎn)處置制度

存款保險(xiǎn)和破產(chǎn)處置的制度建設(shè)和完善本身就是摸索改進(jìn)的過程。FDIC的職權(quán)也是在過去80多年間逐漸擴(kuò)大鞏固的。1933年只是暫定設(shè)立了聯(lián)邦儲(chǔ)蓄存款保險(xiǎn)基金，賦予其支付保險(xiǎn)賠償?shù)臋?quán)限，1935年設(shè)立了作為獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)的FDIC；1950年的《聯(lián)邦儲(chǔ)蓄存款保險(xiǎn)法》賦予FDIC對(duì)金融機(jī)構(gòu)自立再建進(jìn)行資金援助的權(quán)力；1991 年的《聯(lián)邦儲(chǔ)蓄存款保險(xiǎn)公司改善法》要求FDIC嚴(yán)格按照成本選擇原則，同時(shí)賦予其對(duì)其他監(jiān)督當(dāng)局提出監(jiān)督提示的權(quán)力；2005年的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)改革法案》授予FDIC根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)水平征收保費(fèi)的權(quán)利，而不必然掛鉤資本金率；2010年的《多德-弗蘭克法案》則授予了FDIC監(jiān)管處置包括券商在內(nèi)的大型金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利。

中國的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)目前也是以基金的形式起步，那么在未來可以不斷地完善和擴(kuò)大職權(quán)，借鑒美國經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，形成系統(tǒng)有序的處置規(guī)程。

五、總結(jié)

本文對(duì)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的監(jiān)管合作模式進(jìn)行了研究，回顧了以往文獻(xiàn)，考察了美國在銀行破產(chǎn)處置中的監(jiān)管合作安排，分析了美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和財(cái)政部之間的合作模式，對(duì)國內(nèi)的處置制度建設(shè)提供了三點(diǎn)建議。

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