我國(guó)國(guó)家公園立法芻議

王躍先，李夢(mèng)雯

（東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150040）

關(guān)于我國(guó)國(guó)家公園體制的建立，是在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》在“加快生態(tài)文明體制建設(shè)方面進(jìn)行重大體制改革”中的重要組成部分，特別是“用制度保護(hù)生態(tài)，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”等重要內(nèi)容，然而我國(guó)建立國(guó)家公園并非一朝一夕的事情，也不能簡(jiǎn)單的照搬或者完全模仿國(guó)外的做法，要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情以及我國(guó)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)體制的要求，進(jìn)行合理的借鑒和改革，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)法律體制進(jìn)行完善，建立一個(gè)有效的關(guān)于國(guó)家公園的保護(hù)機(jī)制。

一、我國(guó)國(guó)家公園體制發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)對(duì)于國(guó)家公園并沒(méi)有一個(gè)明確的定義，而在我國(guó)現(xiàn)有的體系下，按照自然資源功能的不同分為：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、海洋公園等多個(gè)保護(hù)區(qū)，而國(guó)家公園的建立，是在有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境的情況下，對(duì)于自然資源的保護(hù)和合理利用，其建立正填補(bǔ)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)關(guān)于保護(hù)和合理利用自然資源的空缺。為探索具有中國(guó)特色的國(guó)家公園的建設(shè)，2008年6月，國(guó)家林業(yè)總局建立了云南省國(guó)家公園試點(diǎn)，云南省政府明確了省林業(yè)廳為國(guó)家公園管理部門，以此組建了云南省國(guó)家公園專家委員會(huì)，出臺(tái)了一系列國(guó)家公園的標(biāo)準(zhǔn)，截至2012年12月，先后批準(zhǔn)了普達(dá)措、西雙版納等八個(gè)國(guó)家公園。由于國(guó)家公園立法與自然保護(hù)區(qū)之間的狀況，云南省在國(guó)家公園建設(shè)方面都是在遵守和適應(yīng)《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝條例》，使得地方立法在具體操作方面存在問(wèn)題，從而需要對(duì)我國(guó)國(guó)家公園立法的可行性等問(wèn)題進(jìn)行深入的研究。

二、我國(guó)國(guó)家公園建立的必要性與可行性

國(guó)家公園的建立已經(jīng)成為全球保護(hù)自然資源的一種趨勢(shì)，十八屆三中全會(huì)上關(guān)于建立國(guó)家公園體制的建議提出，將我國(guó)國(guó)家公園的建立提上日程，我國(guó)生態(tài)環(huán)境處于自然資源豐富、物種多樣，但較為脆弱的情形下，所以要建立國(guó)家公園體制為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)區(qū)，是生態(tài)文明制度的創(chuàng)新，有利于實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)共同發(fā)展。

（一）我國(guó)國(guó)家公園立法的必要性

目前，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)體系的建立相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)落后，而且發(fā)展十分緩慢，1994年《自然保護(hù)區(qū)法》的頒布，才對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)較為系統(tǒng)和規(guī)范，而我國(guó)在建設(shè)國(guó)家公園和管理的過(guò)程中也遇到很多問(wèn)題，例如：立法目的不明確，體系不完整，對(duì)于國(guó)家公園的定位不準(zhǔn)確等。所以現(xiàn)在對(duì)我國(guó)制定國(guó)家公園立法是十分有必要的，國(guó)家公園法的欠缺，以至于對(duì)國(guó)家公園的保護(hù)僅僅依靠地方立法以及國(guó)家公園條例，這些立法大多是部門規(guī)章制度，規(guī)定過(guò)于規(guī)范化，在實(shí)踐過(guò)程中缺乏可操作性，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)國(guó)家公園的管理，影響我國(guó)國(guó)家公園的進(jìn)一步發(fā)展，不利于國(guó)家公園的保護(hù)。因此為了促進(jìn)我國(guó)國(guó)家公園的建立與發(fā)展，需要國(guó)家迫切的制定法律法規(guī)，以規(guī)范國(guó)家的建設(shè)和管理方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公園的統(tǒng)一保護(hù)與管理，確保對(duì)自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，合理的利用和健康的發(fā)展，使得資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和諧相處。

其次，我國(guó)關(guān)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)分為多個(gè)方面，以自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)為主要組成部分，相應(yīng)的制定法律法規(guī)和管理部門，這些管理部門實(shí)行分割管理，在同一地區(qū)，根據(jù)自然資源的不同分為不同的管理部門，但有時(shí)會(huì)出現(xiàn)交叉管理，責(zé)任不明確等問(wèn)題，并沒(méi)有統(tǒng)一明確的規(guī)劃和管理。在這種情況下，由于各個(gè)自然保護(hù)區(qū)的管理不明確，一個(gè)地區(qū)常常出現(xiàn)多個(gè)行政部門管理，這樣不僅浪費(fèi)行政資源，還使得行政資本增加，降低管理效率。這樣的弊端使得國(guó)家公園不能順利的建設(shè)和發(fā)展。對(duì)于國(guó)家公園的管理，我國(guó)應(yīng)該制定專門國(guó)家公園管理部門，根據(jù)國(guó)家公園的理念，建立不同于自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的管理部門，法律法規(guī)獨(dú)立化，而法律法規(guī)的制定也成為必然要求，這樣才能保證我國(guó)國(guó)家公園有序的建設(shè)和發(fā)展。

最后，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題現(xiàn)已成為世界重要關(guān)注的熱點(diǎn)，對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)并沒(méi)有強(qiáng)烈的保護(hù)環(huán)境意識(shí)，而國(guó)家公園立法的建立，使得公眾更好的了解環(huán)保知識(shí)；國(guó)家公園的建設(shè)，不僅讓公眾可以欣賞到大自然的美好，還會(huì)增強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，我國(guó)自然環(huán)境越來(lái)越好。

（二）我國(guó)國(guó)家公園立法的可行性

十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)家公園建設(shè)建議的提出，說(shuō)明我國(guó)對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視，而法律法規(guī)是國(guó)家公園建設(shè)和發(fā)展保障的有力手段，為我國(guó)國(guó)家公園法奠定了良好的基礎(chǔ)。首先，堅(jiān)持我國(guó)提出的可持續(xù)發(fā)展觀，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，自然資源合理的利用，既不影響環(huán)境的保護(hù)，也不過(guò)度的浪費(fèi)自然資源，污染生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展，既要保證當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的進(jìn)步，還要為后代創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，以確保公眾的根本利益。隨著國(guó)家公園理念的提出，科學(xué)發(fā)展觀的不斷進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展觀的實(shí)現(xiàn)，這些都為我國(guó)國(guó)家公園立法奠定了有效的基礎(chǔ)。

其次，在環(huán)境資源法律體系中，《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》等環(huán)境資源保護(hù)法律，行政法規(guī)有《自然保護(hù)區(qū)法》《風(fēng)景名勝保護(hù)法》《森林公園管理辦法》等管理辦法和條例。而《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本法，在環(huán)境資源保護(hù)法律體系中處于核心地位，是其他行政法規(guī)制定的依據(jù)。其明確了關(guān)于自然環(huán)境和防止污染的基本要求，也對(duì)其他自然資源法的基本原則和法律制度作出了相應(yīng)的規(guī)定。所以環(huán)境資源保護(hù)法律體系是我國(guó)國(guó)家公園立法的基礎(chǔ)。

最后，國(guó)家林業(yè)局在云南省國(guó)家公園的成功試點(diǎn)以及黑龍江湯旺河國(guó)家公園成功建立等，在社會(huì)各界引起高度的關(guān)注，產(chǎn)生了積極的形象和示范性的作用，說(shuō)明國(guó)家公園的建立是自然資源保護(hù)與資源合理利用的成功模式。我國(guó)在國(guó)家公園方面還有很長(zhǎng)的一段路要走，而這些國(guó)家公園現(xiàn)在歸于地方政府管理，并沒(méi)有統(tǒng)一的管理部門和國(guó)家法規(guī)，我國(guó)國(guó)家公園立法迫在眉睫。

三、我國(guó)國(guó)家公園立法建議

目前，我國(guó)在正式法律中對(duì)國(guó)家公園并沒(méi)有明確的規(guī)定，也不是作為保護(hù)區(qū)的一部分歸類，但已經(jīng)存在了國(guó)家公園的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，所以我國(guó)國(guó)家公園在建設(shè)的過(guò)程要有一定的法律依據(jù)，尤其是對(duì)具有示范性的國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)，例如云南省普達(dá)措國(guó)家公園、黑龍江湯旺河國(guó)家公園等，但在這些示范性國(guó)家公園的實(shí)踐過(guò)程中也存在很多法律問(wèn)題，使其在實(shí)施的過(guò)程中沒(méi)有法律依據(jù)的支撐。針對(duì)我國(guó)國(guó)家公園建立而提出以下的建議，使其在建設(shè)和管理的過(guò)程中加以完善。

（一）我國(guó)國(guó)家公園理念的確立

國(guó)家公園的定義，是國(guó)家公園在管理和運(yùn)行過(guò)程中，制定發(fā)展政策、管理目標(biāo)，實(shí)施保護(hù)計(jì)劃、確定價(jià)值取向、確立管理體制的重要依據(jù)。經(jīng)過(guò)了多年的實(shí)踐，目前我國(guó)己經(jīng)形成了一套具有自身特點(diǎn)的自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理體制，建立了與之相適應(yīng)的自上而下的管理系統(tǒng)和法律框架，形成了各級(jí)政府及相關(guān)政府部門習(xí)慣和熟悉的管理方法。由于國(guó)家公園與我國(guó)現(xiàn)行各類保護(hù)地均存在差別，不能簡(jiǎn)單套用這些保護(hù)地的定義，因此還缺乏準(zhǔn)確的定義來(lái)與其他保護(hù)地進(jìn)行區(qū)分。

此外，為了推進(jìn)國(guó)家公園有序健康的發(fā)展，需要提出符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園的定義，準(zhǔn)確把握國(guó)家公園的科學(xué)內(nèi)涵，在深入研究分析的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)家公園準(zhǔn)確的定位。

（二）我國(guó)國(guó)家公園法律法規(guī)的制定

我國(guó)國(guó)家公園應(yīng)該依法設(shè)立、依法建設(shè)、依法管理，這是設(shè)立國(guó)家公園法律體系的基礎(chǔ)，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院設(shè)立專門的《國(guó)家公園法》或者《國(guó)家公園自然資源保護(hù)法》，專門對(duì)國(guó)家公園的建立和管理的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)我國(guó)國(guó)家公園的統(tǒng)一規(guī)劃管理和分類指導(dǎo)，規(guī)范國(guó)家公園的建設(shè)管理，避免國(guó)家公園建設(shè)中的隨意性和盲目性，真正確保建設(shè)高品質(zhì)的國(guó)家公園。

我國(guó)現(xiàn)有云南省試點(diǎn)的8個(gè)國(guó)家公園就是以自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)或國(guó)家森林為基礎(chǔ)的，而我國(guó)國(guó)家公園法律法規(guī)的制定可以根據(jù)現(xiàn)有的《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《云南省自然保護(hù)區(qū)條例》等，從而使得國(guó)家公園成為自然保護(hù)區(qū)的一個(gè)類別，具有明確的規(guī)定和具體實(shí)踐方式，根據(jù)現(xiàn)實(shí)的情況可以實(shí)行一園一法的立法模式，開(kāi)展地方立法優(yōu)先的方式。同時(shí)我國(guó)可以借鑒世界上其他國(guó)家關(guān)于國(guó)家公園立法的經(jīng)驗(yàn)，避免走彎路。

（三）我國(guó)國(guó)家公園統(tǒng)一管理

國(guó)際上國(guó)家公園的管理模式大概分為三種：以美國(guó)為主的聯(lián)邦制國(guó)家，對(duì)國(guó)家公園實(shí)行聯(lián)邦政府垂直管理。二是以德國(guó)等為代表的國(guó)家隨時(shí)聯(lián)邦制但聯(lián)邦政府沒(méi)有直接管理的土地，實(shí)行國(guó)家立法監(jiān)督，由地方政府自治管理；三是加拿大、日本等國(guó)家分別由中央和地方政府管理的混合模式。我國(guó)憲法規(guī)定自然資源為國(guó)家所有，但實(shí)際上是“誰(shuí)占誰(shuí)有”，造成現(xiàn)有保護(hù)區(qū)的管理體制多元化，我國(guó)現(xiàn)行的自然資源管理涉及多個(gè)部門，如果國(guó)家仍然采用不同的管理部門來(lái)建設(shè)國(guó)家公園，就無(wú)法解決現(xiàn)存的問(wèn)題和矛盾。國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)立由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，專門負(fù)責(zé)國(guó)家公園建設(shè)管理部門或者設(shè)立負(fù)責(zé)包括國(guó)家公園在內(nèi)的關(guān)于自然資源保護(hù)的管理部門。

（四）我國(guó)國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)機(jī)制

世界各國(guó)國(guó)家公園管理模式各有不同，但在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上都大同小異，都是按照管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)管理的方式。管理者是國(guó)家公園的管理者，不能將自然資源以營(yíng)利為目的，其自身收益來(lái)自于政府提供的薪酬。國(guó)家公園的門票等收入直接上繳給國(guó)庫(kù)，其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)采取特許經(jīng)營(yíng)或委托經(jīng)營(yíng)方式，當(dāng)?shù)卣?、?dāng)?shù)厣鐓^(qū)可優(yōu)先參與國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)可以設(shè)立國(guó)家公園基金會(huì)，接受來(lái)自于社會(huì)公眾的募捐或公益捐贈(zèng)，從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收入中提取一定比例的費(fèi)用，投入到國(guó)家公園的建設(shè)當(dāng)中。同時(shí)，吸納志愿者或者具有技術(shù)的人力資源參與到國(guó)家公園的建設(shè)中來(lái)。這種經(jīng)營(yíng)機(jī)制可以有效的處理國(guó)家公園的公共性與經(jīng)營(yíng)私有性之間的矛盾，提高國(guó)有資源的經(jīng)營(yíng)效益，使得我國(guó)國(guó)家公園不以營(yíng)利為目的，而是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為理念。

綜上所述，我國(guó)國(guó)家公園立法發(fā)展的關(guān)鍵是建立一套既要符合國(guó)際趨勢(shì)，又要具有中國(guó)特色的國(guó)家公園立法體制，只有堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，施行資源有效的利用與自然保護(hù)和諧發(fā)展，才有利于自然保護(hù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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