關(guān)于有效發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)作用的思考

○任艷紅

（山西永濟(jì)市失業(yè)保險(xiǎn)管理中心 山西 永濟(jì) 044500）

一、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)快速自由化造成社會(huì)結(jié)構(gòu)改變，貧富差距擴(kuò)大。失業(yè)保險(xiǎn)不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，也具有政治功能，通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)力求社會(huì)穩(wěn)定，以繼續(xù)維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這正是我國(guó)在全力追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須逐步發(fā)展失業(yè)保險(xiǎn)的原因。

我國(guó)的失業(yè)保險(xiǎn)制度，主要是作為勞動(dòng)制度改革、企業(yè)改革、建立現(xiàn)代化企業(yè)的配套措施而形成。改革開(kāi)放前，我國(guó)通過(guò)工作單位來(lái)向人民提供社會(huì)福利服務(wù)、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與政治控制，同時(shí)安排各種社會(huì)制度。也就是說(shuō)，社會(huì)保障體制能否實(shí)施、如何實(shí)施，都取決于國(guó)家的政策與財(cái)力，而人民必須通過(guò)與工作單位的聯(lián)系來(lái)取得社會(huì)保障，工資所得與福利津貼在所謂的“高就業(yè)、低所得、低福利”的方針之下混淆不清，形成所謂的“灰色收入”，使人民必須擁有工資加上福利保障才能維持正常的生活。這也是為什么在體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)自由化但又想維持全面控制的社會(huì)主義政府體制時(shí)，“失業(yè)保險(xiǎn)”的問(wèn)題會(huì)如此突出的原因，如果遵循經(jīng)濟(jì)理性來(lái)追求利益最大化，必須裁除冗員、允許收益不佳的企業(yè)倒閉，引起失業(yè)率升高并影響社會(huì)穩(wěn)定，而且，倒閉的企業(yè)將無(wú)法提供失業(yè)保險(xiǎn)給一般員工及被裁撤的員工；另一方面，如果欲堅(jiān)持社會(huì)主義的中心思想，就必須持續(xù)提供人民基本的生活保障，追求穩(wěn)定、全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，過(guò)去中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全民所有制逐漸發(fā)生變革，國(guó)有企業(yè)也在不斷轉(zhuǎn)型。由國(guó)家通過(guò)企業(yè)所包辦的各項(xiàng)福利措施，也隨著國(guó)有企業(yè)冗員大量下崗、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變，而逐步改變。在戶籍制度逐漸改革之下，對(duì)于城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的保護(hù)將逐漸淡去。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移對(duì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力也造成極大壓力，如何在體制轉(zhuǎn)變的同時(shí)，配合經(jīng)濟(jì)體制成長(zhǎng)，建構(gòu)出一套適合我國(guó)國(guó)情的失業(yè)保險(xiǎn)，成為現(xiàn)今許多學(xué)者專(zhuān)家關(guān)心的焦點(diǎn)。有鑒于失業(yè)問(wèn)題在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中所扮演的關(guān)鍵角色，九五計(jì)劃和十五計(jì)劃便將解決失業(yè)問(wèn)題列為建設(shè)重點(diǎn)；2004年國(guó)務(wù)院頒布了第一部《就業(yè)狀況與政策白皮書(shū)》，同年緊接著首次頒布《中國(guó)勞動(dòng)與社會(huì)保障白皮書(shū)》，內(nèi)容多以失業(yè)保險(xiǎn)與擴(kuò)大促進(jìn)就業(yè)為主，因而失業(yè)問(wèn)題與失業(yè)保險(xiǎn)的建構(gòu)，已成為現(xiàn)今我國(guó)社會(huì)保障體制發(fā)展的重點(diǎn)。

二、社會(huì)保障的內(nèi)涵與失業(yè)保險(xiǎn)的功能

1、社會(huì)保障

社會(huì)保障通常指實(shí)際提供的福利方案或制度，是社會(huì)福利主體架構(gòu)之一，常用來(lái)代表社會(huì)實(shí)際存在的制度，所以它所包含的項(xiàng)目或范圍，在不同國(guó)家雖然因各國(guó)相關(guān)福利措施的發(fā)展背景而有所不同，但基本精神是相通的。

影響我國(guó)社會(huì)保障體制發(fā)展的主要因素，有下列四點(diǎn)：一是與中國(guó)的社會(huì)主義框架有關(guān)，受社會(huì)主義意識(shí)型態(tài)與國(guó)家機(jī)器的影響。我國(guó)的社會(huì)主義是要在平等和友愛(ài)的基礎(chǔ)下，為人民創(chuàng)造更好的生活，但在執(zhí)行過(guò)程中卻也會(huì)因?yàn)殡A級(jí)身份差異而遭受不平等。二是傳統(tǒng)儒家與家庭文化。家庭、親屬和地方小區(qū)成為主要的服務(wù)提供者，服從大家長(zhǎng)——國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。三是二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。我國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)一種二元發(fā)展態(tài)勢(shì)，從社會(huì)結(jié)構(gòu)、收入、福利權(quán)利與生活機(jī)遇來(lái)說(shuō)，農(nóng)村和城市往往存有很大的不同。四是政府滿足人民各種期待的努力都面臨著難以克服的困難。因?yàn)閲?guó)家追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以逐步下放財(cái)政權(quán)給地方，減少了中央財(cái)政收入，中央面臨財(cái)政與權(quán)威的雙重挑戰(zhàn)。

2、失業(yè)保險(xiǎn)的特性

失業(yè)保險(xiǎn)制度是各國(guó)政府為安定失業(yè)勞工所采取的一種互助方案，旨在使失業(yè)者的基本生活在失業(yè)期間能獲得保障。失業(yè)保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)中最基本的一環(huán)，目的在為仍具有工作能力與就業(yè)意愿，并且付過(guò)保費(fèi)的失業(yè)者，提供有限期的給付，以維持失業(yè)期間的最低生活。

失業(yè)保險(xiǎn)屬于一種“有條件的賠償”，其權(quán)利的原則，帶有一些義務(wù)，而這種權(quán)利是由失業(yè)者所取得，期許這位失業(yè)者有替代薪資的收入，失業(yè)者還需要接受政府或其它組織所安排的職業(yè)培訓(xùn)或職業(yè)介紹。賠償與安排工作之間的這種結(jié)合，對(duì)于當(dāng)事人而言，產(chǎn)生一種更有約束性的模式。綜合歐美各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度而言，失業(yè)保險(xiǎn)主要具有下列四個(gè)特性：失業(yè)保險(xiǎn)是一種“在職”保險(xiǎn)，即參加失業(yè)保險(xiǎn)的人，必須是有工作能力，且已經(jīng)有工作的人；失業(yè)保險(xiǎn)給付的申請(qǐng)者必須是非自愿性失業(yè)，對(duì)于勞工的無(wú)正當(dāng)理由擅自離職者，則不予給付；失業(yè)保險(xiǎn)旨在對(duì)參加保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人于短暫的失業(yè)期間，可維持其基本生活安全，因此，當(dāng)被保險(xiǎn)人再度獲得新工作之后，即應(yīng)停止失業(yè)給付；失業(yè)保險(xiǎn)因可與再就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)密切配合，故其最終目的是在促使失業(yè)勞工迅速再就業(yè)及增進(jìn)人力資源的運(yùn)用。

3、失業(yè)保險(xiǎn)的功能

結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征，失業(yè)保險(xiǎn)的功能可歸結(jié)如下列幾點(diǎn)。

第一是達(dá)到反經(jīng)濟(jì)循環(huán)的效果。E.Haimann將失業(yè)保險(xiǎn)給付當(dāng)作“經(jīng)濟(jì)自動(dòng)穩(wěn)定器”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展循環(huán)上升期間，增加保險(xiǎn)收入而減少失業(yè)給付支出，以抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)份擴(kuò)充；而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展循環(huán)衰落期間，失業(yè)給付增加，保費(fèi)收入減少，以維持一定消費(fèi)支出，避免經(jīng)濟(jì)過(guò)份萎縮。

第二是鼓勵(lì)雇主穩(wěn)定雇用，失業(yè)保險(xiǎn)大多利用經(jīng)驗(yàn)費(fèi)率計(jì)收保險(xiǎn)費(fèi)，將失業(yè)的社會(huì)成本分擔(dān)給雇主，凡較高離職率的廠商，必須負(fù)擔(dān)較高的費(fèi)率，反之也然。雇主為負(fù)擔(dān)較低的保費(fèi)，必改善勞動(dòng)環(huán)境以穩(wěn)定就業(yè)。

第三是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，失業(yè)為不可避免的現(xiàn)象，失業(yè)保險(xiǎn)提供勞工失業(yè)的后顧之憂，可以提升勞動(dòng)者的信心提升生產(chǎn)效率。

第四是發(fā)揮強(qiáng)制儲(chǔ)蓄作用。失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)平時(shí)由工人與雇主分別負(fù)擔(dān)，于工人發(fā)生事故時(shí)再行領(lǐng)取給付，這對(duì)工人與雇主而言皆具有強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的作用，一方面可享有失業(yè)保險(xiǎn)基金作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基金，另一方面可以節(jié)制工人平時(shí)浪費(fèi)，減緩?fù)ㄘ浥蛎洝?/p>

第五是作為所得分配的工具。失業(yè)保險(xiǎn)無(wú)論是由雇主單獨(dú)負(fù)擔(dān)，或與勞工共同負(fù)擔(dān)，或是由國(guó)家、勞、資三方共同負(fù)擔(dān)，均具有所得再分配的作用，可以縮短所得差距。

第六是履行共同社會(huì)責(zé)任。失業(yè)保險(xiǎn)在雇主、勞工與政府的合力支持之下，可以協(xié)助失業(yè)的個(gè)人，也可以協(xié)助解雇勞工的雇主，共同通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)的“風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偂痹瓌t，免由資方或勞方獨(dú)自負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

第七是增進(jìn)勞資雙方和諧，維持社會(huì)安定?？梢越档蛣谫Y雙方?jīng)_突的可能，避免糾紛發(fā)生，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)的安定。

三、我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的評(píng)估與發(fā)展建議

1、失業(yè)保險(xiǎn)制度的評(píng)估

評(píng)估發(fā)現(xiàn)，在失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，從1986年《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工實(shí)行待業(yè)保險(xiǎn)的暫行規(guī)定》開(kāi)始，覆蓋面有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，但仍僅限于城鎮(zhèn)職工，并未包含農(nóng)村剩余勞動(dòng)力與公務(wù)員。失業(yè)保險(xiǎn)法律基礎(chǔ)不足，缺乏社會(huì)保險(xiǎn)法作為基礎(chǔ)與其它社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)合，造成失業(yè)保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)重迭或涵蓋不全；法律位階過(guò)低，目前法律地位最高的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》為國(guó)務(wù)院所頒布的行政性法規(guī)；相關(guān)法律配套不足，對(duì)于拒繳或拖欠失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用的單位僅能以行政手段進(jìn)行催討，并無(wú)相關(guān)法律可強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于違反失業(yè)保險(xiǎn)條例者也無(wú)相關(guān)刑法可適用。失業(yè)保險(xiǎn)以中央頒布行政性法規(guī)作為原則，各地方政府按照各地實(shí)際情況實(shí)施，造成制度紊亂及管理上的不便與漏洞；失業(yè)保險(xiǎn)管理體系政出多門(mén)，失業(yè)保險(xiǎn)由勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部與民政部進(jìn)行管理，管理體系不統(tǒng)一，除增加行政成本外，也不利制度的推行。

失業(yè)保險(xiǎn)的功能評(píng)估。目前失業(yè)保險(xiǎn)的功能，主要集中于保障失業(yè)人員的基本生活，然成效不佳，且在促進(jìn)勞動(dòng)者再就業(yè)方面明顯不足。失業(yè)保險(xiǎn)金的發(fā)放金額，由各地方政府按照高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障、低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)發(fā)放。但失業(yè)保險(xiǎn)金金額往往過(guò)低，或未確實(shí)發(fā)放，致使失業(yè)保險(xiǎn)未能有效保障失業(yè)人員的基本生活。從基金支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，用于促進(jìn)再就業(yè)的就業(yè)津貼、各項(xiàng)職業(yè)培訓(xùn)的比例過(guò)低，影響失業(yè)保險(xiǎn)基金的積極功能。從體制特性來(lái)看，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)仍屬于一種局部覆蓋的“福利＋保險(xiǎn)＋救濟(jì)”的混合體制，主要問(wèn)題在于保障對(duì)象不明確、保險(xiǎn)覆蓋面過(guò)窄、法規(guī)不健全且缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制。

2、發(fā)展建議

首先進(jìn)一步加大改革力度，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的作用。失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)是制度本身的應(yīng)有之義，也是大勢(shì)所趨。一方面，實(shí)施積極的就業(yè)政策，需要大量資金的支持，而另一方面，失業(yè)保險(xiǎn)基金又逐年增長(zhǎng)，滾存結(jié)余額越來(lái)越大。應(yīng)盡快改變這種失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余閑置而又面臨貶值的局面，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金促就業(yè)的使用范圍，力爭(zhēng)在以下方面取得成效。

其次加強(qiáng)失業(yè)調(diào)控，充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防大規(guī)模失業(yè)的作用。第一，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，盡快制定完善失業(yè)調(diào)控方案。要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確責(zé)任，整合力量，不斷完善政策措施。盡早制定國(guó)家和地方的失業(yè)調(diào)控方案和具體操作辦法。第二，制定和完善失業(yè)調(diào)控政策措施。控制失業(yè)率目標(biāo)是一項(xiàng)硬任務(wù)，完成好這一任務(wù)，必須針對(duì)影響就業(yè)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)采取有效的調(diào)控政策和措施。在企業(yè)重組改制和關(guān)閉破產(chǎn)工作中，要以維護(hù)職工合法權(quán)益為落腳點(diǎn)，著力解決企業(yè)規(guī)范操作問(wèn)題，以及資金到位和再就業(yè)服務(wù)問(wèn)題。

最后在強(qiáng)調(diào)失業(yè)保險(xiǎn)待遇權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)失業(yè)人員的就業(yè)和再就業(yè)服務(wù)工作。享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇應(yīng)遵循權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則是國(guó)際通行規(guī)則。我國(guó)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》也對(duì)此作了相應(yīng)規(guī)定。但從促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)的角度考慮，適當(dāng)放寬對(duì)失業(yè)人員就業(yè)服務(wù)的期限和條件，對(duì)于促進(jìn)他們?cè)缛諏?shí)現(xiàn)再就業(yè)將是很有幫助的。按《條例》現(xiàn)行規(guī)定，失業(yè)人員只有在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間才能享受免費(fèi)就業(yè)服務(wù)。而實(shí)際情況是，失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期滿之后仍就不了業(yè)的人并不在少數(shù)，而處于這種境況的失業(yè)人員往往更加需要公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的幫助。因此，建議在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候?qū)Α稐l例》進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修改，并鼓勵(lì)地方政府在實(shí)際操作過(guò)程中，適當(dāng)延長(zhǎng)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)期滿但仍未就業(yè)的失業(yè)人員的就業(yè)服務(wù)期限。

[1]馮達(dá)意：試論完善我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度[J].遼寧經(jīng)濟(jì)，2001（3）.

[2]李貴：關(guān)于我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度的完善與創(chuàng)新問(wèn)題[J].西安金融，2001（9）.