加快推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究

張譯丹，陸 寧

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，昆明650221）

加快推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究

張譯丹，陸 寧

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，昆明650221）

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是指根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定，行政主體即官員將個(gè)人及其家人所擁有的財(cái)產(chǎn)在任職的一定期限內(nèi)全部上報(bào)到申報(bào)主管機(jī)關(guān)，使官員擁有的不明和非法收入暴露在公眾的監(jiān)督之下并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，以切斷其腐敗的根源的一種制度。它作為終端反腐的利器，已經(jīng)廣泛的被世界各國(guó)以法律形式所采用。但我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度自1987年提出至今，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法遲遲未出臺(tái)，給我國(guó)依法行政造成了負(fù)面影響?，F(xiàn)基于依法行政視角，提出官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法進(jìn)程應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)，專門財(cái)產(chǎn)申報(bào)主管機(jī)構(gòu)和相關(guān)配套制度的法律體系應(yīng)盡快建立完善起來(lái)，最終達(dá)到使我國(guó)官員能夠依法行政的目的。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)；立法進(jìn)程；配套制度

一、引言

在現(xiàn)代政治語(yǔ)境中，腐敗，是最典型的權(quán)利任性。[1]從公共行政學(xué)理論來(lái)說(shuō)，腐敗源于權(quán)力缺乏有效監(jiān)督，而監(jiān)督的前提是公開和透明。[2]從2012年12月到2014年8月，共有426名腐敗官員被公布在中紀(jì)委監(jiān)察部的網(wǎng)站上。

在反腐如此嚴(yán)峻的局面下，謀劃如何反腐的問題便成了重中之重，也才有了依憲治國(guó)、依法治國(guó)的治理方略。中共十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》。要做到依法治國(guó)，必須做到依法行政，必須更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。依法行政作為依法治國(guó)的要求，行政機(jī)關(guān)及其工作人員作為依法行政的主體，必須按照憲法和法律的規(guī)定行使職權(quán)。要做到依法行政，就必須分權(quán)而且以權(quán)治權(quán)，并以國(guó)家憲政制度的形式確定下來(lái)。依法行政的核心是依法治官和依法治權(quán)，官員的行政權(quán)力和行政行為必須要受到法律的約束，而將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以立法的形式確立下來(lái)就很好體現(xiàn)了依法治官的要求。因此，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)建立并推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公開制度的立法就變得刻不容緩。

二、我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)踐進(jìn)程中存在的問題

（一）官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法進(jìn)程受到阻滯

我國(guó)從上世紀(jì)80年代末期就已經(jīng)開始提出官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但是直到二十年后，我國(guó)仍然無(wú)法將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以法律的形式落實(shí)下來(lái)。關(guān)于我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的一系列規(guī)定僅在內(nèi)部實(shí)行，不對(duì)外公開，不接受公眾的監(jiān)督，很可能導(dǎo)致規(guī)定流于形式，很難真正付諸實(shí)施；由于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度沒有以法律的形式確定下來(lái)，導(dǎo)致制度的實(shí)施有許多漏洞，如財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容不完備，申報(bào)期限規(guī)定不清晰，申報(bào)責(zé)任界定不清晰。官員可以將自己的非法所得轉(zhuǎn)移給配偶及子女，或僅申報(bào)合法收入而隱瞞非法收入，甚至利用自己的親屬及其他共同利益關(guān)系的人通過經(jīng)常項(xiàng)目下的交易、對(duì)外投資以及現(xiàn)金走私和信用卡工具等多種方式向海外轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，而成為“裸官”。而我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的條例和規(guī)定中并沒有明確規(guī)定官員的財(cái)產(chǎn)信息必須公開。

在中央反腐力度如此大的前提下，仍然有不少官員“前腐后繼”，說(shuō)明官員缺乏公眾合法性的有效監(jiān)督，信息不公開或部分公開都不能讓公眾發(fā)揮他們主人公的權(quán)利，依法監(jiān)督政府官員的行為。公眾的有效監(jiān)督能夠保障制度發(fā)揮其效能，而官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的核心就在于通過“財(cái)產(chǎn)公示”把公共權(quán)力置于全社會(huì)的監(jiān)督之下。因此，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法應(yīng)將官員財(cái)產(chǎn)公開作為一項(xiàng)重要的法律措施以強(qiáng)制性的方式規(guī)定下來(lái)。

（二）缺乏專門性的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理機(jī)構(gòu)

我國(guó)缺乏一個(gè)專門主管官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)需要法律賦予其獨(dú)立性。由于我國(guó)的受理機(jī)構(gòu)主要是組織和人事部門，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織、人事部門在一定情況下，可以依據(jù)一定程序?qū)ι陥?bào)材料進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。但由于組織、人事部門沒有獨(dú)立的監(jiān)督職能，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)雖有監(jiān)督職能，但由于受同級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，工作的獨(dú)立性和權(quán)威性受到限制，難以發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。另一方面，由于缺乏一個(gè)統(tǒng)一的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記機(jī)構(gòu)，登記信息缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)管理，因此，要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合具有一定的難度，查詢起來(lái)也不方便，這使得核查官員的財(cái)產(chǎn)非常困難。如美國(guó)的廉政署就是根據(jù)《政府官員行為道德法》而設(shè)立的專門負(fù)責(zé)監(jiān)管官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。由于廉政署是具有美國(guó)法律效力的實(shí)權(quán)機(jī)構(gòu)，因此，它有權(quán)對(duì)官員違背道德和法律的行為給予法律處罰。俄羅斯也有相對(duì)獨(dú)立的專門負(fù)責(zé)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作的機(jī)構(gòu)——利益沖突調(diào)解委員會(huì)，俄羅斯的《反腐敗法》中規(guī)定拒絕和該委員會(huì)合作的官員應(yīng)當(dāng)從國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的名單中開除出去。

（三）我國(guó)反腐敗的法律體系不健全

我國(guó)盡管在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐進(jìn)程上做了一定的努力，也積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但受到反腐敗法律體系不健全的原因，這項(xiàng)制度實(shí)際上效果并不理想。我國(guó)反腐敗法律體系的不健全體現(xiàn)在缺乏配套制度的支撐以及明確申報(bào)細(xì)節(jié)等問題。法律并沒有具體規(guī)定到申報(bào)主體、申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)期限以及申報(bào)責(zé)任等種種細(xì)枝末節(jié)的程序性問題。并且到目前為止，與官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)配套制度沒有納入法律的范疇。如“裸官”登記管理制度、金融實(shí)名制度、防止資金外逃制度，完善這些制度是支持官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度強(qiáng)有力的后盾。雖然自2010年起中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳要求“裸官”要按照干部管理權(quán)限向組織以及人事部門書面報(bào)告配偶、子女移居國(guó)(境)外的有關(guān)情況，在有關(guān)情況發(fā)生變化時(shí)也要及時(shí)報(bào)告，但是這個(gè)規(guī)定出臺(tái)后，是否所有的“裸官”都如實(shí)申報(bào)了，有沒有相關(guān)強(qiáng)制性的法律明文規(guī)定如果官員謊報(bào)或瞞報(bào)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么法律責(zé)任？沒有完善的法律，中國(guó)的“裸官”們恐怕不會(huì)僅僅靠自覺性來(lái)規(guī)范自身的行為。

怎樣以法治化推動(dòng)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的反腐敗是依法行政過程中的一個(gè)重要課題。要使官員得到全方位的監(jiān)督除了申報(bào)的基本環(huán)節(jié)，法律還應(yīng)當(dāng)對(duì)公開、監(jiān)督以及問責(zé)給予完整的規(guī)定和要求?？v觀1987年以來(lái)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主要停留在申報(bào)環(huán)節(jié)，但是并不對(duì)外公開，不接受公眾的監(jiān)督。但是，問責(zé)作為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最終的目的，僅有申報(bào)，沒有公開、監(jiān)督的環(huán)節(jié)，申報(bào)也只是形式上的過場(chǎng)，發(fā)揮不了從源頭遏制腐敗的作用。我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度由于沒有以立法的形式確定下來(lái)，因此，在違反申報(bào)的責(zé)任方面，缺乏法律層面的處分。

三、加快推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，完善反腐的機(jī)制

（一）加快推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法進(jìn)程

要依法行政，首先必須確保有法可依，由于法律總是落后于現(xiàn)實(shí)生活的發(fā)展變化，因而法律的規(guī)定總是原則的、有限的，法律的適用也經(jīng)常是模糊的、有爭(zhēng)議的。因此，必須確保在行政過程中出現(xiàn)的問題盡快修訂相關(guān)法律，否則會(huì)導(dǎo)致公共權(quán)力缺乏法律的約束。一項(xiàng)制度的實(shí)施必須要有法律作為保障，法律規(guī)范了具體的實(shí)施程序和細(xì)節(jié)，法律的強(qiáng)制性可保證官員的問責(zé)，借鑒國(guó)外成功反腐的經(jīng)驗(yàn)，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法是必不可少的，這也是依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的必然要求。

中紀(jì)委書記王岐山在一年的時(shí)間里三次提到要建立官員“不想腐”、“不能腐”、“不敢腐”的反腐機(jī)制。要使官員做到這“三不腐”，“防腐”應(yīng)當(dāng)先行。過去一年里中央加大了反腐力度，打擊了一大批腐敗官員，但是這只是治標(biāo)階段，治標(biāo)還需治本，治本最終要靠制度和法治。加快推進(jìn)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度反腐的關(guān)鍵在于加快官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的法治化進(jìn)程。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上指出，“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行。”既然官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是以立法方式設(shè)定公職人員的義務(wù)，強(qiáng)制其如實(shí)申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)、來(lái)源及各種投資活動(dòng)，那么要完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，首先要承認(rèn)它的權(quán)威性和強(qiáng)制性的特征，然后給予它合法性的基礎(chǔ)，以立法的方式將它確定下來(lái)，才能讓官員的權(quán)力和行為受到強(qiáng)制約束，這一制度才具有公信力。應(yīng)當(dāng)盡快制定并施行《中華人民共和國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》，將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度變成中國(guó)的法律，把官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以法律的形式固定下來(lái)，成為國(guó)家意志。在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法中必須對(duì)申報(bào)、公開、監(jiān)督、問責(zé)這四個(gè)方面做出具體的規(guī)定，對(duì)拒不申報(bào)、不公開、不接受公眾監(jiān)督等問題應(yīng)當(dāng)納入刑事處罰的范圍，從法律層面遏制官員腐敗的源頭。

（二）盡快成立專門財(cái)產(chǎn)申報(bào)主管機(jī)構(gòu)

由于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)工作的獨(dú)立性和權(quán)威性受到了限制，其監(jiān)督的職能受到了制約，因此，在法律出臺(tái)后，可以根據(jù)法律在中央成立一個(gè)負(fù)有專門職責(zé)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理委員會(huì)，并賦予其充分監(jiān)督的法定權(quán)力。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理委員會(huì)與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力分離開來(lái)，互相監(jiān)督，互相制約，共同發(fā)揮監(jiān)督官員的作用。在中央由國(guó)務(wù)院的總理任申報(bào)管理委員會(huì)的委員長(zhǎng)，在地方由省長(zhǎng)、市長(zhǎng)分別為省級(jí)、市級(jí)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理委員會(huì)的委員，下設(shè)一些專員，這樣由一個(gè)地區(qū)的行政官員起模范帶頭作用，不定期的派專員下去抽查各級(jí)行政單位官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況，對(duì)申報(bào)屬實(shí)的情況予以獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于拒不申報(bào)、隱瞞不報(bào)或漏報(bào)、申報(bào)不實(shí)的官員處以相應(yīng)的懲罰措施。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理委員會(huì)成立后需要建立一個(gè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將各個(gè)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)搜集起來(lái)，進(jìn)行數(shù)據(jù)整理，方便對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行核查。另外，該官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理委員會(huì)還可以設(shè)立一個(gè)專門舉報(bào)官員隱匿財(cái)產(chǎn)或申報(bào)不實(shí)的網(wǎng)站，這種網(wǎng)站專門受理針對(duì)行政單位的干部、官員違反官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法的檢舉控告，以及對(duì)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和政府監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)管不力的意見建議，讓公眾參與進(jìn)來(lái)，可以更好的發(fā)揮公眾對(duì)政府官員的監(jiān)督作用，這不僅體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的權(quán)利，也是我國(guó)民主政治的進(jìn)步。

（三）加快相關(guān)配套制度法律體系的建設(shè)

由于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度針對(duì)的客體主要是行政官員的財(cái)產(chǎn)，因此，要加快推進(jìn)我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，必須有相應(yīng)完善的金融配套制度和措施。金融實(shí)名制作為已經(jīng)被國(guó)外成功實(shí)踐的制度，對(duì)于反洗錢，收受賄賂，防止官員腐敗起到了非常重要的作用。由于我國(guó)目前還大量使用現(xiàn)金，金融實(shí)名覆蓋不全，核查官員的財(cái)產(chǎn)難度較大，如果人們的現(xiàn)金交易都采用電子支付的方式進(jìn)行，那么官員之間使用現(xiàn)金支付的環(huán)節(jié)就會(huì)暴露在電子支付的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中，從而很好的避免腐敗官員應(yīng)采用現(xiàn)金而謊報(bào)、漏報(bào)不實(shí)財(cái)產(chǎn)的情況。但是目前我國(guó)還沒有將電子支付納入法制建設(shè)的范疇，因此，我國(guó)應(yīng)積極完善相關(guān)支付系統(tǒng)的法規(guī)體系，加快電子支付立法體系建設(shè)。我國(guó)應(yīng)該借鑒美國(guó)的《電子資金劃撥法》、韓國(guó)的《信息化基本推進(jìn)法》制定符合我國(guó)國(guó)情的《電子資金劃撥法》，以法規(guī)的形式確立第三方支付的法律地位，并對(duì)官員的行為進(jìn)行法律約束，進(jìn)一步完善電子支付過程中官員違法違規(guī)行為的處罰措施。

“裸官”登記管理制度和防止資金外逃制度也應(yīng)盡快以法律的形式確定下來(lái)。防止資金外逃制度如果不建立、完善起來(lái)，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度只會(huì)加速“裸官”們將資金向海外轉(zhuǎn)移，這樣實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不僅不能達(dá)到預(yù)期效果，反而會(huì)起到相反的作用。我國(guó)相關(guān)配套制度的法律制定應(yīng)學(xué)習(xí)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中的國(guó)際法律，找到與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的法律，在對(duì)待“裸官”的問題上與國(guó)際反腐敗組織積極合作。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著十八屆四中全會(huì)“依法治國(guó)”理念的提出，要做到依法治國(guó)，必須做到依法行政，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為終端反腐的利器，必須將其以立法的形式確立下來(lái)。但是由于立法進(jìn)程受到阻滯，財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)構(gòu)也缺乏獨(dú)立性，反腐敗的法律體系不健全等原因，我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度一直未能進(jìn)入立法程序。在腐敗如此嚴(yán)峻的形勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)盡快制定并施行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，根據(jù)法律成立有法律效力的主管機(jī)構(gòu)，同時(shí)完善相關(guān)配套制度的法律體系，進(jìn)一步加快推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法進(jìn)程。

[1]詹 勇.“權(quán)力的任性”要不得[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-12-09. [2]陸彩鳴.建立我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的研究——健全

懲治預(yù)防腐敗體系的重要舉措[J].中共銀川市委黨校

學(xué)報(bào)，2010(2).

［責(zé)任編輯：王 鑫］

D924.3

A

1005-913X（2015）07-0094-02

2015-06-08

張譯丹(1992-)，女，江西九江人，碩士研究生，研究方向：行政管理；陸 寧(1965-)，男，湖北天門人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：公共管理、財(cái)政稅收理論與實(shí)踐。