○丁建軍 李新陽 黃大學(xué)

（荊楚理工學(xué)院 湖北 荊門 448000）

對荊門市土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查與思考

○丁建軍 李新陽 黃大學(xué)

（荊楚理工學(xué)院 湖北 荊門 448000）

近年來，荊門市在做好土地延包工作、完善家庭承包經(jīng)營制度的前提下，積極推進農(nóng)村土地經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)民開展土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，加速推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的進程。

荊門 土地流轉(zhuǎn) 思考

一、荊門市土地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)狀和特點

荊門市現(xiàn)有家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶50.3萬戶，家庭承包經(jīng)營耕地面積322萬畝，簽訂家庭承包合同46.67萬份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證46.57萬份。截至目前，全市土地流轉(zhuǎn)面積達192萬畝，占家庭承包耕地總面積的59.6%。

1、流轉(zhuǎn)形式種類多樣

全市土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式，以轉(zhuǎn)包為主。其中：轉(zhuǎn)包面積101.5萬畝，出租面積56.1萬畝，入股面積8.6萬畝。

2、流轉(zhuǎn)方式靈活多變

由于土地逐漸升溫，土地流轉(zhuǎn)價格一年一個臺階，2012年土地流轉(zhuǎn)價格最高達到500元/畝，至2014年，土地流轉(zhuǎn)價格已達到平均900元/畝，土地流轉(zhuǎn)基本以短期為主。荊門市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價格，按照區(qū)域不同和田地的級別不同，最低為400元左右，一般價格800元左右，部分近郊區(qū)流轉(zhuǎn)價格超過千元。另外，一些外出打工農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)，多數(shù)選擇親戚朋友代耕為主，這樣一種無償?shù)牧鬓D(zhuǎn)普遍存在。

3、土地零星和集中流轉(zhuǎn)并存

目前，全市主要以農(nóng)民自發(fā)的小塊土地流轉(zhuǎn)為主，但通過近幾年引導(dǎo)，幫助農(nóng)民對比算賬進行效益分析，以及對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的重視，消除了農(nóng)民群眾的思想顧慮，調(diào)動了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，促進了各地進行土地集中流轉(zhuǎn)，并有了一定規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)達2000畝以上的村有293個，流轉(zhuǎn)面積達到65萬畝，占全市土地流轉(zhuǎn)面積的36%。

4、新型經(jīng)營主體成為土地流轉(zhuǎn)的主力軍

從規(guī)?；?jīng)營主體看：專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)44.5萬畝，企業(yè)流轉(zhuǎn)25.4萬畝，專業(yè)大戶流轉(zhuǎn)50.3萬畝，家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)9.3萬畝。這些規(guī)?；?jīng)營主體流轉(zhuǎn)量占流轉(zhuǎn)總數(shù)的72%，是推動土地流轉(zhuǎn)的主力軍。

二、荊門市規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的主要做法及不足

1、健全土地流轉(zhuǎn)機制

一是建立健全推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的支持機制。各縣（市、區(qū)）已實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺全覆蓋。2015年荊門市出臺推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”意見，鼓勵土地適度規(guī)模流轉(zhuǎn)。意見對領(lǐng)辦家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)土地面積在200畝以上的，給予每畝100元補助。二是在土地流轉(zhuǎn)管理上，以實施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點，全市各地建立健全了規(guī)范化的流轉(zhuǎn)管理工作制度和規(guī)程，推行流轉(zhuǎn)合同規(guī)范文本，認(rèn)真指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂，積極開展流轉(zhuǎn)合同鑒證。三是加快建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和糾紛調(diào)處體系，該市已在京山縣、沙洋縣、鐘祥市、東寶區(qū)、掇刀區(qū)5個縣建立了縣級農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)，確保場所、經(jīng)費、人員、規(guī)章制度到位，機構(gòu)有效運轉(zhuǎn)，提高了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)監(jiān)管和土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處能力。2014年該市聘任各類仲裁員133人，各級仲裁委員會受理糾紛數(shù)67件，其中裁決糾紛4起，調(diào)解糾紛63起。

2、開展全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作

2014年根據(jù)荊門實際，專門制定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點規(guī)定，保證了試點工作按計劃、有步驟地進行。為加快確權(quán)進度，經(jīng)常組織工作專班進行檢查督辦，爭取上級相關(guān)部門對該市確權(quán)登記頒證工作的支持，促進了確權(quán)工作的進展。2014年該市在鐘祥市開展整縣推進試點，并在其他縣（區(qū)）分別開展了3個村的試點，涉及農(nóng)戶18.9萬戶，占農(nóng)戶總數(shù)38%。到2014年底，各試點地區(qū)均已完成調(diào)查摸底、測繪成圖、公示審核、登記頒證等工作，全面進入數(shù)據(jù)庫建設(shè)階段。今年，該市全面開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度和全市統(tǒng)一的土地承包數(shù)據(jù)庫和信息應(yīng)用平臺，實現(xiàn)土地承包流轉(zhuǎn)監(jiān)管信息化，力爭在全省率先完成確權(quán)登記頒證工作。

3、搭建農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺

荊門市積極推動農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)，于2014年3月成立了“荊門聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易中心”。目前正致力于市級農(nóng)村經(jīng)營管理信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)和完善交易平臺的管理制度。該市充分運用農(nóng)經(jīng)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)和資源進場交易，采取“統(tǒng)一平臺，縣市建庫、屬地管理、多級應(yīng)用、覆蓋到村”的方式，建成省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級聯(lián)動的綜合信息服務(wù)及交易服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺。該平臺實現(xiàn)了農(nóng)戶承包土地、集體林權(quán)、水面養(yǎng)殖權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)和交易監(jiān)管，并與武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所對接，承擔(dān)武漢農(nóng)交所延伸到荊門市的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)，加速推進了全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程。

4、大力培育適度規(guī)模經(jīng)營主體

截至目前，全市專業(yè)大戶達到8228戶，在工商部門注冊的家庭農(nóng)場1042個，農(nóng)民合作社4289家，土地股份合作社51家，市級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)165家，各類新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)經(jīng)營耕地面積118.4萬畝。一是荊門市成立了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了多部門參加的聯(lián)席會議制度，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。二是建立省、市、縣三級示范家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社示范社名錄，向列入名錄的示范農(nóng)場和示范社傾斜項目、財政支持。三是建立了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主辦行制度，由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)商銀行分別與政府主管部門確認(rèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶建立穩(wěn)定的主辦行關(guān)系，對口開展金融服務(wù)。四是鼓勵、引導(dǎo)龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社興辦加工實體，開展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，對農(nóng)產(chǎn)品進行品牌質(zhì)量認(rèn)證，開展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的“三品一標(biāo)”認(rèn)證，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。

5、加強示范引導(dǎo)和宣傳

荊門市通過農(nóng)民合作社示范社創(chuàng)建活動，推動了全市農(nóng)民合作社健康快速發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，該市在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、產(chǎn)權(quán)交易、經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等方面，培育了一批典型，如，鐘祥市新布局谷物種植專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)耕地2000畝，然后以30年的土地經(jīng)營權(quán)為抵押物在農(nóng)行貸款了200萬元。

荊門市的土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展總體健康平穩(wěn)，但與推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的要求相比，仍存在一些亟待解決的問題：還有64%以上的家庭承包耕地尚未完成承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，建立承包經(jīng)營權(quán)登記制度的任務(wù)還比較艱巨；土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)平臺的功能還不夠完善，土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、市場化水平的能力不足；土地規(guī)模流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障機制還不夠健全，部分地方土地出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)中的“非農(nóng)化”、“非糧化”苗頭；引導(dǎo)和扶持發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營政策不夠完善，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展質(zhì)量有待進一步提高，帶動農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的能力需要進一步增強。

三、關(guān)于推動土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的建議

1、加大政策支持力度，做大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

加大對規(guī)模經(jīng)營的政策支持力度，涉農(nóng)項目盡可能與土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合，優(yōu)先安排家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營主體；新增補貼政策重點向規(guī)模種植區(qū)域傾斜，重點扶持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等規(guī)模經(jīng)營主體；有條件的地方還可采取以獎代補的方式，對達到一定經(jīng)營規(guī)模的業(yè)主進行獎勵。加大對規(guī)模經(jīng)營的融資扶持力度，針對規(guī)模經(jīng)營的特點，推出一系列支農(nóng)惠農(nóng)融資政策，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得資金支持提供便利。同時，加大農(nóng)業(yè)保險扶持力度，拓展農(nóng)業(yè)保險的廣度和深度，穩(wěn)步開展主要糧食作物保險試點，逐步推廣農(nóng)房、農(nóng)機具、農(nóng)業(yè)設(shè)施等保險業(yè)務(wù)。一是大力扶持土地股份合作社。按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅、利益保障”的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股，組建土地股份合作社。入股土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，或者采用租賃、招標(biāo)和合作經(jīng)營等其他方式，嚴(yán)格規(guī)范股份分紅。二是培育規(guī)模適度的家庭農(nóng)場。積極開展示范性家庭農(nóng)場建設(shè)活動，制定專門的財政、稅收、用地、金融、保險等扶持政策。加大對家庭農(nóng)場經(jīng)營者的培訓(xùn)力度，制定培訓(xùn)計劃、豐富培訓(xùn)內(nèi)容，培養(yǎng)一批有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的職業(yè)農(nóng)民。

2、規(guī)范合作社內(nèi)部管理，做強合作社發(fā)展活力

一是加強規(guī)范化建設(shè)。要建立健全成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會制度和財務(wù)管理等制度，以制度促規(guī)范，積極引導(dǎo)合作社建立與成員的利益聯(lián)結(jié)機制，處理好與成員的利益分配關(guān)系，使社員得到更多實惠。要認(rèn)真規(guī)范合作社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理方式、合作內(nèi)容、利益分配和財務(wù)制度。二是抓好示范社建設(shè)。提高合作社的組織、生產(chǎn)、倉儲、加工、營銷等五大能力，完善示范社名錄，進行重點扶持，著力培育一批示范社，通過示范社的帶動和引領(lǐng)，提高合作社整體發(fā)展水平。建立支持合作社發(fā)展的激勵機制，對表現(xiàn)突出、貢獻顯著的單位和個人給予獎勵。三是加強指導(dǎo)服務(wù)。推動“農(nóng)社對接”，支持合作社在城市社區(qū)建立直銷店。通過積極探索農(nóng)社對接、農(nóng)企對接、農(nóng)校對接等農(nóng)產(chǎn)品直銷形式，力爭實現(xiàn)銷售額億元以上。開展同行業(yè)聯(lián)合與合作，組建行業(yè)聯(lián)合社開展市場對接。適時開展資金互助或信用合作，鼓勵有條件的合作社內(nèi)部開展資金互助試點。

3、加強農(nóng)經(jīng)管理體系建設(shè)，強化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)

當(dāng)前農(nóng)經(jīng)管理體系不夠健全、人員數(shù)量少，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理專職工作人員缺乏，難以承擔(dān)繁重的農(nóng)經(jīng)管理工作任務(wù)，難以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、發(fā)展的需要。在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作時，要特別重視農(nóng)經(jīng)管理體系建設(shè)，穩(wěn)定農(nóng)經(jīng)隊伍，充實農(nóng)經(jīng)人員，提高隊伍素質(zhì)，改善工作條件，保障工作經(jīng)費，做到有機構(gòu)辦事、有人員辦事、有經(jīng)費辦事。加強農(nóng)村土地承包合同、流轉(zhuǎn)合同和經(jīng)營權(quán)證規(guī)范化管理。鼓勵各地通過以獎代補等形式，在農(nóng)民自愿前提下組織開展互換并地，解決承包地細碎化問題。探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，限制農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”傾向。

4、著力加強土地糾紛調(diào)解仲裁

貫徹實施調(diào)解仲裁法，加強仲裁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實改善調(diào)解仲裁工作條件，保證仲裁工作條件年底考核驗收合格。加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁考核評價工作，提高調(diào)解仲裁能力，及時化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛；加強鄉(xiāng)村一級仲裁隊伍建設(shè)，健全調(diào)處機制，及時化解土地矛盾糾紛。

[1]韋富裕、吳漫遠等：荊門市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營情況的調(diào)查與思考[J].中國農(nóng)業(yè)信息，2014（12）.

（責(zé)任編輯：柯秋萍）

2015年湖北省哲學(xué)社會科學(xué)重大研究項目“湖北省新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育與政策扶持研究”（15ZD036）階段性研究成果。）