促進(jìn)海洋能開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法律制度研究

江海通

（東北林業(yè)大學(xué)，哈爾濱 150040）

海洋可再生能源，即我國(guó)《中華人民共和國(guó)可再生能源法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《可再生能源法》）中所稱(chēng)的海洋能，是指依附在海水中的可再生能源，海洋通過(guò)各種物理過(guò)程接收、儲(chǔ)存和散發(fā)能量，這些能量以潮汐、波浪、溫度差、鹽度梯度，海流等形式存在于海洋之中。它主要包括潮汐能、海流能、波浪能、鹽差能和溫差能。開(kāi)發(fā)利用海洋能已經(jīng)成為諸多發(fā)達(dá)國(guó)家以及部分發(fā)展中國(guó)家的重要戰(zhàn)略抉擇。這些國(guó)家通過(guò)出臺(tái)法律法規(guī)及配套激勵(lì)政策、投入巨資研發(fā)海洋能開(kāi)發(fā)利用技術(shù)等多種手段，吸引國(guó)內(nèi)外各類(lèi)投資主體涉足海洋能產(chǎn)業(yè)，以促進(jìn)海洋能開(kāi)發(fā)利用并加快推進(jìn)海洋能的產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展。我國(guó)海洋能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法律制度的現(xiàn)狀極其不足。

一、現(xiàn)狀

我國(guó)海洋能資源總蘊(yùn)藏量約為八億KW，開(kāi)發(fā)前景甚好。但就目前而言，我國(guó)海洋能開(kāi)發(fā)利用還處于試驗(yàn)階段，不僅對(duì)海洋能開(kāi)發(fā)利用的時(shí)間較晚，而且針對(duì)其開(kāi)發(fā)利用的立法在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都保持著空白。直至《可再生能源法》于2005年頒布，才使得這一尷尬局面得以解決?！犊稍偕茉捶ā返膶?shí)施徹底改變了此前針對(duì)可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)范性文件以行政性規(guī)范文件和部門(mén)規(guī)章為主、管理手段以行政為主的不利局面。但是，與其它可再生能源相比，海洋能的開(kāi)發(fā)利用還略顯不足。該法貫徹后建立了相關(guān)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法律制度，這一制度的確立，對(duì)海洋能開(kāi)發(fā)利用的巨大促進(jìn)作用是毫無(wú)疑問(wèn)的，但現(xiàn)實(shí)卻反映出其操作性較差的弊端。

二、不足

《可再生能源法》規(guī)定了一系列促進(jìn)海洋能開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，主要涵蓋以下幾點(diǎn)：一是稅收優(yōu)惠政策，該第二十六條作出了相應(yīng)規(guī)定。二是財(cái)政補(bǔ)貼制度，該法第二十五條作出了相應(yīng)規(guī)定。三是價(jià)格補(bǔ)貼制度。價(jià)格補(bǔ)貼不僅是彌補(bǔ)海洋能與傳統(tǒng)化石能源比較處于劣勢(shì)的重要手段，同時(shí)也是激勵(lì)海洋能發(fā)展的必要措施，該法第十九條作出了相應(yīng)規(guī)定。為了保障該規(guī)定的有效實(shí)施以及落實(shí)對(duì)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的價(jià)格補(bǔ)貼制度，國(guó)家發(fā)改委制定了《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》。該辦法規(guī)定，海洋能發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，其電價(jià)由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)按照合理成本附加合理利潤(rùn)的原則予以制定。該法律制度是在充分考慮包括海洋能在內(nèi)的可再生能源現(xiàn)階段開(kāi)發(fā)利用情況和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上設(shè)立的。海洋能在我國(guó)地理分布不均，外加因技術(shù)以及成本的制約，海洋能的競(jìng)爭(zhēng)力較低，在短期內(nèi)無(wú)法與傳統(tǒng)的化石能源相抗衡。因此在短期內(nèi)采取這種側(cè)重式利益趨向是十分有必要的。然而，立法中未對(duì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法律制度作出彈性規(guī)定，則表現(xiàn)出立法前瞻性不足，難以應(yīng)對(duì)未來(lái)海洋能行業(yè)發(fā)展較為成熟時(shí)期的問(wèn)題。從分類(lèi)電價(jià)制度來(lái)看，該制度把政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)這種強(qiáng)制性措施作為主要手段，以確定海洋能電價(jià)。這首先就要求政府解決準(zhǔn)確估算可再生能源項(xiàng)目成本這個(gè)難題。其次，雖然短期內(nèi)該制度能夠保證海洋能的健康發(fā)展，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看該制度違背了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律，打破了能源市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)階段，在我國(guó)發(fā)電集團(tuán)優(yōu)勢(shì)較為明顯的情況下，由于分類(lèi)電價(jià)制度過(guò)于保護(hù)可再生能源項(xiàng)目所得利潤(rùn)，這就會(huì)使得企業(yè)惰于競(jìng)爭(zhēng)、改善管理、降低成本和提高科技水平。這顯然是與以引入競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)的電力體制深入改革相違背的。所以分類(lèi)電價(jià)制度只能作為一個(gè)促進(jìn)海洋能發(fā)展的臨時(shí)手段。從補(bǔ)償制度來(lái)看，海洋能電力在電網(wǎng)企業(yè)全額收購(gòu)以及電網(wǎng)企業(yè)享有穩(wěn)定的費(fèi)用補(bǔ)償，將會(huì)使得海洋能企業(yè)惰于競(jìng)爭(zhēng)、改善管理、降低成本和提高科技水平。此外，立法中未對(duì)補(bǔ)貼制度作出彈性規(guī)定，則表現(xiàn)出立法前瞻性不足，難以應(yīng)對(duì)未來(lái)在我國(guó)電力市場(chǎng)不斷開(kāi)放的情形下，海洋能發(fā)電企業(yè)會(huì)與獨(dú)立的售電企業(yè)或大用戶進(jìn)行直接電力交易的問(wèn)題。

三、國(guó)外海洋能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法律制度對(duì)我國(guó)的啟示

（一）丹麥

丹麥海洋能開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法律政策，主要有：1.財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠。為促進(jìn)技術(shù)成熟，政府為每臺(tái)風(fēng)能發(fā)電機(jī)投入相當(dāng)于成本30%的財(cái)政補(bǔ)助，此項(xiàng)補(bǔ)貼計(jì)劃共實(shí)行了10年。2.市場(chǎng)準(zhǔn)入和上網(wǎng)優(yōu)惠。政府為了消除海洋能源在開(kāi)發(fā)初期的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙，通過(guò)了優(yōu)惠稅收等多種制度政策及建立有效方便的投資融資機(jī)制對(duì)海洋能源上網(wǎng)發(fā)電給予支持和鼓勵(lì)。3.實(shí)行綠色認(rèn)證。這是丹麥在海洋能源領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度上的特色。在綠色市場(chǎng)上，海洋能源的發(fā)電除了付給一定的電費(fèi)價(jià)格以外，發(fā)電商每提供一定的海洋能源發(fā)電電量，還能購(gòu)得到與該電量數(shù)量相關(guān)的綠卡。有綠卡的發(fā)電商所供應(yīng)的電量得到優(yōu)先上網(wǎng)權(quán)。綠卡的配額則通過(guò)市場(chǎng)的需求來(lái)保證。每個(gè)電商消費(fèi)者必須要購(gòu)買(mǎi)分配給自己的海洋能源發(fā)電配額，用來(lái)擴(kuò)大海洋能源發(fā)電的市場(chǎng)。

（二）美國(guó)

美國(guó)電力研究協(xié)會(huì)研究發(fā)現(xiàn)，全美海洋能發(fā)電潛力巨大，僅海浪發(fā)電就可以生產(chǎn)100億瓦電力，占美國(guó)電力需求的6.5%，而波浪能、海上風(fēng)能、潮汐發(fā)電可以滿足全美10%的用電量。據(jù)美國(guó)能源信息署最近的計(jì)劃表明，到2030年，美國(guó)整個(gè)國(guó)家電力的20%將由可再生能源提供，2010年4月，美國(guó)能源部下屬的可再生能源實(shí)驗(yàn)室發(fā)布了《美國(guó)海洋水動(dòng)力可再生能源技術(shù)路線圖》，闡明了美國(guó)未來(lái)重點(diǎn)發(fā)展的海洋可再生能源，包括：波浪能、潮汐能、海流能、海洋熱能和滲透能。美國(guó)政府制定了一系列政策支持和引導(dǎo)海洋可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第一，通過(guò)電力采購(gòu)協(xié)議，提供融資便利。第二，制定強(qiáng)制性政策，要求各個(gè)沿海州加強(qiáng)海洋可再生能源開(kāi)發(fā)。第三，提供研發(fā)創(chuàng)新資金和項(xiàng)目支持。為了更好地促進(jìn)美國(guó)海洋可再生能源的發(fā)展，美國(guó)政府規(guī)定了一種公共效益基金制度，該基金是按照零售電力價(jià)格的1%～3%直接提取，也包括部分企業(yè)的專(zhuān)門(mén)捐款。該項(xiàng)公共效益基金主要是為了鼓勵(lì)可再生能源研發(fā)、獎(jiǎng)勵(lì)可再生能源設(shè)備安置，以及為可再生能源開(kāi)發(fā)企業(yè)提供貸款，以幫助那些無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到融資目的可再生能源項(xiàng)目。第四，通過(guò)生產(chǎn)稅抵免和加速折舊，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)者投資。

三、完善海洋能經(jīng)濟(jì)激勵(lì)法律制度的建議

（一）對(duì)于配額制度、補(bǔ)償政策和費(fèi)用分?jǐn)傊贫让嫦螂娋W(wǎng)企業(yè)進(jìn)行了制度的完善

首先，要完善費(fèi)用分?jǐn)偤统~輔助服務(wù)補(bǔ)償政策在海洋能源發(fā)電領(lǐng)域的電網(wǎng)建設(shè)。其次，要加快對(duì)于海洋能源電力配額制度在海洋能源消費(fèi)量為核心的電網(wǎng)企業(yè)中的相關(guān)應(yīng)用，盡快落實(shí)和完善。

（二）對(duì)于海洋能源產(chǎn)業(yè)的金融和財(cái)稅扶持政策要加強(qiáng)完善

第一，加強(qiáng)具有明顯技術(shù)創(chuàng)新、資源節(jié)約特點(diǎn)的海洋能源產(chǎn)業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策，投資抵免政策。第二，建立公平合理的海洋能源增值稅政策體系，推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型。第三，對(duì)于海洋能源發(fā)電項(xiàng)目的金融扶持工具和政策要豐富和完善。第四，盡快建立健全與海洋能相關(guān)的環(huán)境稅、資源稅和碳稅政策體系。第五、財(cái)政投資、補(bǔ)貼和政府采購(gòu)要著力于海洋電力系統(tǒng)方面，盡量完善和建立健全相關(guān)內(nèi)容。

（三）利用融資方式和金融手段來(lái)支持技術(shù)研發(fā)

靈活利用政策性金融、產(chǎn)權(quán)投資基金與創(chuàng)業(yè)投資、債權(quán)融資、低息貸款、股票融資、擔(dān)保體系等多種融資方式和金融手段滿足領(lǐng)先企業(yè)擴(kuò)大發(fā)展的資金需求，支持企業(yè)技術(shù)研發(fā)和發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)自主海洋能源技術(shù)和產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼政策和定向政府采購(gòu)，確保政府采購(gòu)和補(bǔ)貼對(duì)象適合市場(chǎng)需求、具有自主核心技術(shù)，真正代表先進(jìn)技術(shù)發(fā)展方向。同時(shí)要應(yīng)用引人政策性保險(xiǎn)加快自主創(chuàng)業(yè)的成果推廣，為海洋能源設(shè)備制造業(yè)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的政策性質(zhì)量保險(xiǎn)。

（四）在美國(guó)當(dāng)?shù)匾訌?qiáng)稅收制度的扶持力度

完善改進(jìn)海洋能源費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，進(jìn)行海洋能源資源的開(kāi)發(fā)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度的探索和推廣，并且對(duì)于沿海當(dāng)?shù)爻鞘屑昂Ｑ竽茉吹馁Y源所在地要完善其相關(guān)的鼓勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)政府和公眾對(duì)環(huán)境污染認(rèn)識(shí)的日益加深及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源需求的清醒認(rèn)識(shí)，可再生能源的開(kāi)發(fā)利用已經(jīng)越來(lái)越得到政府和公眾的重視。海洋能作為未來(lái)重要的能源形式也從無(wú)到有在實(shí)踐中發(fā)展起來(lái)，利用起來(lái)。海洋能的開(kāi)發(fā)利用在我國(guó)不僅是可行的，也是必然的。然而與之相關(guān)的法律法規(guī)的建設(shè)發(fā)展在我國(guó)可以說(shuō)僅僅處在剛剛起步的階段。由于我國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)化程度比較低，國(guó)外很多發(fā)達(dá)國(guó)家通常是高度市場(chǎng)化的國(guó)家，因此其中有許多經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度是不能為我國(guó)照搬的。但這些并不意味著西方發(fā)達(dá)國(guó)家的制度不值得我國(guó)借鑒。我們要做的首先是加大市場(chǎng)化進(jìn)程，去除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端，以便這些制度能夠在我國(guó)得到有效運(yùn)營(yíng)。同時(shí)因?yàn)殚_(kāi)發(fā)利用海洋能的法律制度改革的大勢(shì)如以人為本、整合、專(zhuān)門(mén)的立法格局等等在世界各國(guó)之間是共通的，并且海洋的開(kāi)發(fā)程度關(guān)系到我國(guó)在21世紀(jì)的國(guó)際地位，因此我們不應(yīng)該因?yàn)槟壳暗募夹g(shù)不成熟或者資金缺乏之類(lèi)的因素只顧眼前經(jīng)濟(jì)利益而放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。有關(guān)海洋能源立法的建設(shè)完善已經(jīng)不再是遙遙無(wú)期的事情了。把握時(shí)機(jī)、看準(zhǔn)趨勢(shì)、借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行獨(dú)立制度研究是當(dāng)今推動(dòng)海洋開(kāi)發(fā)的法治工作者們的使命。

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