公共服務(wù)均等化建設(shè)是農(nóng)業(yè)人口市民化的關(guān)鍵

王艷慧

（武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院，武漢 430072）

一、引言

自改革開放以來，伴隨著工業(yè)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，使中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平快速提升。然而，大量農(nóng)村勞動(dòng)力在職業(yè)選擇、接受教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域，受相關(guān)政策的束縛與制約，不能與城市居民享受同等待遇，長期處在城市邊緣，難以與轉(zhuǎn)入地融合，這在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的市民化。[1]因此，在中國的城鎮(zhèn)化過程中，存在著一個(gè)特殊的群體——農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。由于各種原因，這個(gè)群體中的大多數(shù)成為在城鄉(xiāng)間進(jìn)行候鳥式遷移的“邊緣人”。而在城市內(nèi)部，也產(chǎn)生了以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)原居民為主體的“二元結(jié)構(gòu)”，嚴(yán)重影響了社會(huì)和諧發(fā)展和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

反思農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的種種問題，筆者認(rèn)為，其主要原因在于與城鄉(xiāng)“二元”戶籍制度相掛鉤的非均等的基本公共服務(wù)供給制度安排。由于戶籍制度改革滯后，加上城鄉(xiāng)分割的社會(huì)保障和公共服務(wù)制度，使進(jìn)入城鎮(zhèn)的大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并沒有與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，無法轉(zhuǎn)化為真正的市民，導(dǎo)致人的城鎮(zhèn)化程度低。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2013年末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%，而“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右，這一巨大差異的來源主體即是超過2.6億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這個(gè)群體在城市建設(shè)中做出了巨大貢獻(xiàn)卻不能享受到相應(yīng)的福利待遇，“回不去的故鄉(xiāng)，進(jìn)不去的城”將其置于進(jìn)退兩難的尷尬境地。

我們必須意識(shí)到，基本公共服務(wù)的非均等配置，難以保證發(fā)展成果惠及全民，不利于三農(nóng)問題的解決和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，嚴(yán)重制約新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。新型城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。無論是黨的十八大報(bào)告還是2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，無一不將“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作為新型城鎮(zhèn)化的重中之重。黨的“十八大”報(bào)告明確提出要“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”；中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又進(jìn)一步提出，要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好。

綜上所述，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。今后一二十年，我國農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移將進(jìn)入“以技能提升促就業(yè)，以公共服務(wù)均等促定居”的階段，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。

三、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

對(duì)于基本公共服務(wù)均等化，國務(wù)院于2012年頒發(fā)的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確給出了官方定義：“基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡單的平均化和無差異化。”“基本公共服務(wù)，是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)?！薄盎竟卜?wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。”

基本公共服務(wù)均等化的基本要義是旨在滿足全體人民最基本、最廣泛的需求以保障全體公民的人權(quán)，實(shí)質(zhì)是通過基本公共服務(wù)的公平、合理配置，讓全體社會(huì)成員享受水平大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利水平的提高。

四、我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所面臨的基本公共服務(wù)非均等化突出問題

改善各項(xiàng)公共服務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要訴求之一。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組在7個(gè)省市開展的調(diào)查表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最希望政府做的事有8個(gè)方面，依次為：提高最低工資水平（占65.90%），改善社會(huì)保險(xiǎn)（占37.70%），提供保障住房或廉租房（占29.70%），改善醫(yī)療條件（占25.40%），改善工作和生活環(huán)境（占24.2%），加強(qiáng)權(quán)益保障（占22.8%），改善子女教育條件（占18.50），提高職業(yè)技能（占12.00%）。[2]

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加社會(huì)保險(xiǎn)比率偏低，繳費(fèi)不靈活，續(xù)轉(zhuǎn)不方便

國家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口除參加工傷保險(xiǎn)比率偏高外，參加其余城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的比率均未超過30%。農(nóng)民工參保率普遍偏低的主要原因有：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處在流動(dòng)中，在一個(gè)務(wù)工地參保可能性不大；參保費(fèi)率相對(duì)較高，繳費(fèi)負(fù)擔(dān)對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和中小企業(yè)來說都比較重，因此，在農(nóng)民工和企業(yè)都有避繳意愿的情況下，雙方很容易達(dá)成一致；在地方政府財(cái)力不足的情況下，地方政府擔(dān)心推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參保會(huì)影響本地投資環(huán)境；盡管農(nóng)村各項(xiàng)保險(xiǎn)水平相對(duì)較低，但因?yàn)橛姓a(bǔ)貼，故戶籍在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多寧愿選擇新農(nóng)保和新農(nóng)合，而不參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)；新農(nóng)合的跨區(qū)域結(jié)算體系尚未建立，參合農(nóng)民工在務(wù)工地就醫(yī)不能即時(shí)即報(bào)。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“看病難，看病貴”的問題突出，難以享受城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

“看病難，看病貴”是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不敢看病的重要原因。相對(duì)于城鎮(zhèn)人口來說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均收入較低，但在城鎮(zhèn)醫(yī)院就醫(yī)費(fèi)用高昂，在醫(yī)療保險(xiǎn)不能實(shí)現(xiàn)異地結(jié)算、住院費(fèi)用補(bǔ)助率較低的情況下，生病就醫(yī)成為他們主要擔(dān)心的問題之一。另外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未被納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療救助體系。例如，雖然農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的計(jì)劃生育管理和服務(wù)經(jīng)費(fèi)已納入財(cái)政預(yù)算，但手術(shù)補(bǔ)助仍在戶籍地實(shí)施。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)改善醫(yī)療衛(wèi)生條件的愿望很強(qiáng)烈，主要有：降低醫(yī)療費(fèi)用，能在務(wù)工地看病就地報(bào)銷，子女能平等享受衛(wèi)生防疫等公共服務(wù)。

（三）住房自有率低，居住條件總體較差，沒有得到相應(yīng)的購房貸款政策支持

我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)仍是優(yōu)先考慮本地市民的需求，基本不對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開放，各地政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的住房實(shí)際上是放任自流。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在務(wù)工地主要是靠租房和居住單位宿舍為主，且居住環(huán)境往往年久破落、建筑密度高、基礎(chǔ)設(shè)施不齊全、治安條件差。另外，我國對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在務(wù)工地購買住房的貸款政策支持不夠，很少有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過住房公積金獲得住房貸款。

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女接受的義務(wù)教育水平較低，不能與城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生平等享有受教育的權(quán)利

不少城市在教育政策上存在對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口隨遷子女的身份歧視和群體性隔離等問題，未能充分保障其教育權(quán)。大多數(shù)未能在城市落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女享受的教育設(shè)施條件差，師資力量薄弱。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女在務(wù)工地參加中考、高考還受到不同程度地限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女入園難、入托難的問題在近幾年也比較嚴(yán)重。

（五）精神文化生活嚴(yán)重貧乏，缺乏歸屬感，不能融入城鎮(zhèn)市民的文化娛樂生活

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在務(wù)工地參加文化活動(dòng)普遍較少，娛樂方式單調(diào)，精神文化生活總體貧乏；社交范圍較小，一般僅限于同事或老鄉(xiāng)，很少與務(wù)工地市民有溝通往來；普遍存在精神壓力較大，自卑、焦慮、壓抑和缺乏歸屬感等負(fù)面心理問題。[3]作為現(xiàn)代都市的一員，他們不但渴望良好的工作、生活環(huán)境，也渴望擁有豐富多彩的文化生活。

五、以基本公共服務(wù)均等化為突破口，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，實(shí)質(zhì)是基本公共服務(wù)均等化的過程。在這個(gè)過程中，戶口的轉(zhuǎn)換是形，服務(wù)的共享是實(shí)。對(duì)于已經(jīng)具備條件的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，如基礎(chǔ)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計(jì)劃生育等，應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)同等對(duì)待。與城鎮(zhèn)戶籍緊密掛鉤的社會(huì)保險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，通過不斷增加和完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利待遇，最終達(dá)到消除戶籍待遇差別的目標(biāo)。具體說來，要想加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，從制度上消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的障礙，未來我們必須主要做好以下工作。

（一）推進(jìn)戶籍管理制度改革，逐步突破福利與戶籍掛鉤的社會(huì)管理制度，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居

要積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革，逐步消除城鎮(zhèn)戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能，將戶籍與福利脫鉤。要全面推行實(shí)施融居住登記、就業(yè)、社保、租房、教育和計(jì)生等多種服務(wù)管理功能于一體的居住證制度，在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)行“一證通”。[4]持有城鎮(zhèn)居住證者，在社會(huì)保障、文化娛樂、公共衛(wèi)生、住房租購和子女基礎(chǔ)教育及升學(xué)等方面享有與當(dāng)?shù)厥忻裢鹊臋?quán)利。

（二）強(qiáng)化流入地政府屬地管理責(zé)任，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利

輸入地政府要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女的義務(wù)教育納入教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，城鎮(zhèn)公辦中小學(xué)要全部對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女開放，確保他們與當(dāng)?shù)貞艏畬W(xué)生平等享有受教育權(quán)利。制定實(shí)施以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，基本普及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女前三年教育。全面實(shí)行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女納入輸入地中等職業(yè)教育招生范圍，對(duì)長期在本地就讀的學(xué)生，允許參加中考、高考。

（三）完善和整合社會(huì)保障體系，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享有社會(huì)保障

依法將符合一定條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障，完善社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系全接續(xù)。針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資收入偏低的特點(diǎn)，制定促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的政策措施，強(qiáng)化企業(yè)繳費(fèi)責(zé)任，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)職工工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)比例。改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療救助范圍。建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)救助制度，逐步將城市最低生活保障覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

（四）逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系，制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房公積金政策，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住條件

支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過租住公共租賃房和居住集體宿舍等方式解決住房問題，盡快將居住條件簡陋（地下室、棚戶區(qū)、工棚等）的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷至宜居房屋居住。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房納入各級(jí)政府城鎮(zhèn)住房保障規(guī)劃，并考慮將長期居住于城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入保障性住房供應(yīng)范圍。綜合運(yùn)用財(cái)政、金融、土地等政策工具，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)利用閑置房、空閑地，改造、建設(shè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公寓。制定適合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特點(diǎn)的住房公積金政策，鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定的工作和收入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過使用住房公積金購買普通商品房、經(jīng)濟(jì)適用住房等自有住房。

（五）改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作環(huán)境，加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，豐富農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口精神文化生活

以政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮城市社區(qū)、用工單位、社會(huì)力量的積極性，建立“政府引導(dǎo)、企業(yè)共建、社會(huì)參與”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化服務(wù)工作機(jī)制。務(wù)工地政府應(yīng)把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市公共文化發(fā)展規(guī)劃，動(dòng)員用工企業(yè)加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化基礎(chǔ)設(shè)施投入，建立閱覽室、微機(jī)室、棋牌室、文化活動(dòng)中心等，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供文化活動(dòng)平臺(tái)。將城市的圖書館、體育館、文化娛樂廣場等公共文化設(shè)施免費(fèi)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開放，豐富農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化生活，促進(jìn)其從精神上與城市相融合。

六、結(jié)語

中國過去三十多年市場化的改革中，土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人的城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村到城市的空間轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的的職業(yè)轉(zhuǎn)換，但沒有實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換。[5]因此，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶、實(shí)現(xiàn)永久性轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的重要目標(biāo)。我們必須順應(yīng)億萬農(nóng)民的意愿，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度障礙，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，讓絕大多數(shù)在城市穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，終結(jié)工作在城市、保障靠農(nóng)村的“候鳥生活”，真正融合到城市生活中，分享改革與發(fā)展的成果。

[1]楊剛強(qiáng)，孟 霞，石 欣，高 威.基本公共服務(wù)與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的關(guān)系研究[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2013(8)：38-39.

[2]吳敬璉，樊 綱，劉 鶴，林毅夫，易 綱，許善達(dá)，吳曉靈.中國未來經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展路徑[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2013：356.

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[5]辜勝阻.新型城鎮(zhèn)化應(yīng)推動(dòng)公共服務(wù)均等化.第一財(cái)經(jīng)網(wǎng)http://www.yicai.com/news/2013/03/2556374.html.