宏觀審慎目標下跨境資金流動有效監(jiān)管的難點與對策

彭　峰

(中國人民銀行婁底市中心支行，湖南　婁底　417000)

宏觀審慎目標下跨境資金流動有效監(jiān)管的難點與對策

彭峰

(中國人民銀行婁底市中心支行，湖南婁底417000)

摘要：歐債危機的不斷升級及近期土耳其爆發(fā)的匯率危機等說明政府以往秉承的傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管理念在防范金融體系出現系統(tǒng)性風險方面仍存在不足。分析現行跨境資金流動的監(jiān)管框架，要在宏觀審慎目標下對跨境資金流動實施有效監(jiān)管，防范風險跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨境蔓延，監(jiān)管目標過多、監(jiān)管工具難以確定、監(jiān)管部門難以協同、監(jiān)管法規(guī)過于龐雜，代位監(jiān)管機構利益沖突、監(jiān)管人員素質難以迅速提升等是最亟需解決的問題。

關鍵詞：宏觀審慎；跨境資金流動；監(jiān)管；對策

一、宏觀審慎監(jiān)管目標與跨境資金流動有效監(jiān)管

宏觀審慎是相對于傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管而言的。傳統(tǒng)思路認為：只要單個機構的經營是穩(wěn)健的，那么整體經濟金融運行就應當“平滑而有效”。這一理念下，外匯局對于跨境資金的監(jiān)管更多的關注交易行為，并按業(yè)務條線、資金屬性對其進行分割，予以分別監(jiān)管，如嚴格區(qū)分經常項目、資本項目資金，對經常項目資金實行真實性審核，對資本項目資金實行匯兌審批。但由于經濟運行中涉外經濟主體之間的相關性存在，特別是涉外金融機構之間的高度相關，其運營實際存在較大的負外部性。作為我國最重要的金融中介，各大金融機構在地域、行業(yè)、業(yè)務種類上的運營都高度同質化，由此帶來的整體金融風險敞口也不斷累加，且這種累積伴隨著經濟系統(tǒng)的非線性特征而更趨復雜，絕不僅僅是一加一等于二這么簡單。有鑒于此，金融危機以后，BCBS(巴塞爾委員會)、BIS(國際清算銀行)等金融監(jiān)管組織跳出對單個金融機構風險控制的過度關注，適時提出宏觀審慎監(jiān)管理念，認為監(jiān)管的目標應當是防止整個金融體系出現系統(tǒng)性風險，避免由于金融體系整體陷入危機而對實體經濟帶來過大沖擊。作為金融審慎監(jiān)管的一部分，外匯局對跨境資金監(jiān)管也提出了“五個轉變”，由過去的行為監(jiān)管轉變?yōu)橹黧w監(jiān)管，打破經常與資本的監(jiān)管界限，更多的關注交易主體作為一個整體的外匯資金運營。需要指出的是，對跨境資金的宏觀審慎監(jiān)管并不意味著放棄對其進行微觀審慎監(jiān)管。宏觀審慎監(jiān)管只是為適應新形勢的發(fā)展需要，彌補微觀審慎監(jiān)管的不足，更好地防止系統(tǒng)性風險跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨境傳染。

二、當前我國跨境資金流動監(jiān)管整體框架

(一)監(jiān)管目標

我國跨境資金流動監(jiān)管最終要為實現經濟持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展而服務。根據新修訂的《外匯管理條例》，外匯管理的目標是“促進國際收支平衡、促進國民經濟健康發(fā)展”。但實際運行中，外匯管理還肩負著促進貿易投資便利化、防范異?？缇迟Y金流動沖擊等其他任務。

(二)監(jiān)管主體

由于資金跨境流動涉及多個國家、多種交易主體、多種交易形式，對其的監(jiān)管也相應涉及到多國、多部門協調。從我國來看，除各行業(yè)上游有主管部門外，進出口等企業(yè)資質的認定由商務部門負責，企業(yè)的日常監(jiān)管由工商部門負責，貨物進出國境由海關部門負責，對外匯資金的交易與匯兌，由人民銀行、外匯局負責，對外匯有價證券、債券等的發(fā)行還涉及證監(jiān)機構。其中，資金匯兌作為跨境資金流出、流入的中心環(huán)節(jié)，由外匯局統(tǒng)一實施監(jiān)管。

(三)監(jiān)管架構

IMF發(fā)布的第六版《國際收支手冊》中，要求各國按照經常項目、資本項目分項統(tǒng)計編制國際收支平衡表。為實現管理與統(tǒng)計的有機結合，目前我國對跨境資金流動的監(jiān)管仍大致按資金屬性、交易行為進行區(qū)分。其中國際收支統(tǒng)計監(jiān)測對跨境資金流動實行全口徑、全方位數據采集，為事后監(jiān)管提供最重要、最核心的基礎數據，處于中心地位。按交易行為，監(jiān)管機構在國際收支項下分為經常項目和資本項目管理及外匯檢查等。其中，經常項目包含貨物貿易、服務貿易、個人、收益及經常轉移外匯管理，是跨境資金流動中最經常，最普遍，規(guī)模最大的流動項目。資本項目包含直接投資、境外投資、對外債權債務、外匯證券、外匯衍生品管理等，主要實行審批及額度管理。外匯檢查部門則主要負責對涉匯主體經營中出現的違規(guī)行為進行查處。

(四)監(jiān)管手段

對于跨境資金流動的監(jiān)管，我國仍以實施行政手段為主。以2008年版的《外匯管理條例》為核心，通過設置行政許可項目、出臺規(guī)范性文件，用通知、細則、指引、操作規(guī)程等形式，搭建出一張跨境資金流動監(jiān)管網絡。但由于行政法規(guī)靈活性不足、不能針對特定主體實施差別化監(jiān)管，時常失之過剛。為發(fā)揮市場在配置資源方面的基礎性作用，近來外匯局越來越強調要發(fā)揮價格手段對涉外經濟運行的調控作用，但受制于利率、匯率改革進程的滯后，傳導機制不暢，目前實施效果仍然非常有限。

三、宏觀審慎目標下實施有效的跨境資金監(jiān)管存在難點

(一)監(jiān)管目標設置難

1、監(jiān)管目標設置過多。目前實施的跨境資金流動管理被賦予了多重使命，除一般意義上的促進國際收支基本平衡外，還肩負防范異常跨境資金流動風險，促進貿易投資便利化，促進國民經濟健康發(fā)展等多重目標。這些監(jiān)管有些目標過多，有些定位過高，超出外管部門能力范圍。例如促進國際收支平衡，實際上僅靠外匯管理部門是難以實現的。國際收支是否平衡，是國內經濟各產業(yè)是否均衡發(fā)展的外在表現。我國匯改以來長期出現的收大于支，國際收支大幅順差實際上反映出我國在經濟發(fā)展過程中仍然存在一些深層次問題。要解決這一問題，需要政府在產業(yè)、投資、金融等方方面面的經濟政策統(tǒng)籌引導，以轉變經濟發(fā)展方式、調整經濟結構來實現。再比如防風險和便利化。要控制風險，防范跨境資金流動的沖擊，勢必要加強監(jiān)管，增強對來往資金的監(jiān)測，核實資金匯兌的真實性，但監(jiān)管力度的增強必然增加監(jiān)管成本，增加監(jiān)管對象負擔，便利化則無從談起。而要促進貿易投資便利化，主要手段就是精簡各類事前審批事項，為防風險考慮，事中事后監(jiān)管也必須跟上。但目前真實性審核手段有限，人員轉型需要時間、跨部門聯合監(jiān)管機制不成熟等原因制約了事后監(jiān)管效果，多目標容易造成監(jiān)管方的兩難處境。

2、對監(jiān)管目標沒有公認的明晰指標供參考。例如對于國際收支平衡，在怎樣的范圍內算是基本平衡；對于防范跨境資金流動波幅過大，在什么范圍內波幅正常，什么范圍內算過大，這些監(jiān)管目標都過于主觀，缺乏明晰有效的指標可供參考，地方各級行政主管部門也相應的缺乏可以量化的指標據以考核，外匯管理部門也沒有清晰的權力邊界，以確定在何種時機下方有權使用宏觀審慎監(jiān)管工具進行跨境資金調控。

(二)監(jiān)管工具確定難

對于跨境資金微觀審慎監(jiān)管，我國已形成了一套較為有效的工具箱，可操作性強。如對于單筆貨物貿易資金真實性的審核，就要求有合同、發(fā)票、報關單等材料佐證，如果提交材料不一致，即存在違規(guī)嫌疑。而對于宏觀審慎監(jiān)管，目前我國仍難以推出令人滿意的監(jiān)管工具，僅存在一些監(jiān)測指標供參考。如外匯頭寸限額、結售匯綜合頭寸管理等，其管理深度、廣度都難以令人滿意。國際上，BaselⅢ、IMF等也提出了一些工具供各國參考，如防范宏觀經濟風險的外幣負債準備金要求、增付動態(tài)貸款撥備，防范外部負債風險的外匯借款稅、防范信用風險的外匯貸款集中度、貸存比指標等。但選擇何種指標來構建出一整套符合我國實際，監(jiān)管成本低而效益高的宏觀審慎監(jiān)管框架，仍有待探索。

(三)監(jiān)管主體部門協同難

1、跨部門協調難。跨境資金流動管理涉及工商、稅務、海關、商務、外匯、人民銀行及各行業(yè)上游主管部門。各部門由于站位不同，其政策目標、管理重點、管理思路也不盡相同，這使得部門間合作存在種種困難。同時，跨部門間合作的常態(tài)化合作機制還沒有健全，各部門各自為政現象較為普遍。部門間獲取信息時間長、成本高、難度大，嚴重影響了監(jiān)測監(jiān)管效能的發(fā)揮。

2、本外幣監(jiān)管分離，調控難。在人民幣國際化步伐穩(wěn)步推進的今天，跨境人民幣在跨境資金流動中對原本的外匯資金替代效應日益顯現，已成為不可忽視的一只重要力量。目前，跨境人民幣的監(jiān)管職能由人民銀行跨境管理辦負責，外匯局只負責進行統(tǒng)計。跨境辦通過銀行業(yè)務人員事后錄入RCPMIS系統(tǒng)的數據獲取人民幣業(yè)務信息，對于外幣數據則只能從外匯局進行調取，難以全面掌握業(yè)務詳情。而外匯局雖掌握本外幣全口徑的結算信息，卻缺乏相應的監(jiān)管職能。本外幣一體化監(jiān)管需要兩部門大力合作，但受制于人員調配、業(yè)務主管等一系列因素，這種合作機制難以常態(tài)化實現，監(jiān)管資源的分離使得外幣與本幣監(jiān)管人為割裂，難以形成監(jiān)管合力，導致監(jiān)管空白。

(四)監(jiān)管法規(guī)多而雜，梳理難

外匯管理部門經過30多年的實踐探索，已經形成了一套以《外匯管理條例》為核心，涵蓋國際收支統(tǒng)計、銀行結售匯、資本項目、經常項目管理的監(jiān)管制度框架。但由于外匯管理面臨的形勢不斷變化，監(jiān)管制度也幾經變遷，近幾年來，國家外匯總局雖下了大力氣對法規(guī)進行清理，但其體系依然非常龐大。截至2015年6月，現存外匯管理法規(guī)300多件，規(guī)范性文件290余件，幾十萬字。即便是專業(yè)外匯管理人員，不經過長時間學習，也很難摸清門路。法規(guī)數量龐大造成法規(guī)普及難度大，市場主體守法成本高。同時，現行的外匯管理法規(guī)仍基于以往行為監(jiān)管模式而設置，對外匯交易資金與行為區(qū)分經常項目與資本項目進行分類監(jiān)管，但隨著外匯交易日益復雜，資本與經常地管理邊界也日漸模糊。法規(guī)框架有待進一步理清。

(五)銀行代位監(jiān)管難

目前，除極少量審批業(yè)務外，個人與企業(yè)幾乎所有的外匯業(yè)務都由銀行辦理。作為跨境資金收付的樞紐，銀行也被外管部門賦予了代位監(jiān)管職責，履行真實性審核義務。銀行履行審核職責意識的強弱，方式與尺度直接關系到監(jiān)管政策的執(zhí)行效果。但作為以利潤最大化為首要目標的經營機構，銀行與監(jiān)管部門的利益目標往往難以同步，為賺取利潤，提高客戶粘性，只要客戶提交的資料能夠符合表面真實性要求，外管部門即便事后發(fā)現企業(yè)存在違規(guī)造假行為，也很難對銀行進行處理。利益空間巨大而違規(guī)成本不高，使得銀行對跨境資金監(jiān)管職能流于形式。在宏觀審慎框架下，數量龐大的金融機構作為外匯政策傳導的第一線，漠視資金匯兌交易的真實性所帶來的風險是非常巨大的。

(六)監(jiān)管隊伍素質提高難

由于外匯管理需要較為專業(yè)的知識背景，監(jiān)管人員培養(yǎng)周期較長。在廣大基層，人員流動性較差，這一方面使得監(jiān)管人員經驗豐富，另一方面也容易形成監(jiān)管思維定勢，無法適應目前外管政策從事前審批管理向事后監(jiān)測分析轉變，由行為監(jiān)管向主體監(jiān)管轉變的要求。同時，宏觀審慎目標下，監(jiān)管重心向監(jiān)測分析轉移，數據處理信息化、精細化也對人員科技素質提出了更高的要求，怎樣培養(yǎng)一支適應全新監(jiān)管形勢要求的干部隊伍仍是擺在外管部門面前的一道難題。

四、對策與建議

(一)制定明確而可量化的監(jiān)管指標，明確監(jiān)管權限

建議仿照政府部門為考核物價穩(wěn)定、經濟增長目標而制定的如CPI增長率、GDP增長率、城鎮(zhèn)居民就業(yè)率等指標，制定國際收支均衡容忍指標，對于國際收支失衡超出指標范圍的，外匯部門有權調用儲備進行調控。同時，放棄對外匯管理部門的過高期望，明確其最重要的職責是維護國際收支均衡穩(wěn)定。

(二)探索構建符合宏觀審慎監(jiān)管目標要求的一攬子工具箱

加強對逆周期政策工具的開發(fā)；繼續(xù)深化金融改革，形成有效地匯率、利率市場機制，更多地利用市場化手段防范風險，豐富價格型、數量型工具選擇。更加注重運用價格傳導機制調節(jié)跨境資金流動，增強調控效果。

(三)探索建立常態(tài)化的部門協同機制

對于跨部門合作，建議由各級政府牽頭，采取定期協同核查、部門會商制度，加強各涉外經濟監(jiān)管部門合作；建立各部門信息共享機制，對不涉及秘密的信息，搭建合作監(jiān)管的非現場監(jiān)測平臺，提高跨境資金流動監(jiān)測實效。實施本外幣聯動監(jiān)管，賦予外匯局全幣種、全口徑的跨境資金監(jiān)管職能，消除監(jiān)管盲區(qū)和政策套利空間。

(四)繼續(xù)開展法規(guī)梳理

從主體監(jiān)管思路出發(fā)，增強外匯立法的前瞻性，提高外匯法規(guī)的內在邏輯性，增強外匯法規(guī)的透明性。通過完善跨境資金流動監(jiān)管體系、風險評價和預警機制研究，增強外匯管理法規(guī)的整體有效性。

(五)探索對銀行外匯業(yè)務實施主體監(jiān)管

梳理銀行外匯資金來源與運用途徑，通過建立全口徑的銀行外匯業(yè)務統(tǒng)計制度、對其業(yè)務實施分類管理、總量調控，實現對銀行外匯資金供給的整體控制，從宏觀上防范風險。同時進一步完善對銀行執(zhí)行外匯管理政策的考核辦法，通過規(guī)范有序的檢查考核、科學合理的激勵機制，督促銀行自覺依法履行真實性審核職責。定期、不定期開展合規(guī)性檢查，對查出的違規(guī)行為堅決處罰，加大違規(guī)成本。

(六)加強事后監(jiān)測分析的技能培訓

在外匯局內部設置專門的監(jiān)測分析崗位，安排專人開展監(jiān)測工作。探索建立標準化、規(guī)范化的事中事后監(jiān)測分析框架，將監(jiān)測工作模塊化、常態(tài)化。

參考文獻：

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