農(nóng)牧交錯區(qū)林業(yè)保護(hù)政策的優(yōu)化對策——基于張家口壩上區(qū)域禁牧政策的分析

○ 張嘉儀

（江西財經(jīng)大學(xué) 江西 南昌330013）

一、壩上區(qū)域的基本情況簡介

壩上區(qū)域地處內(nèi)蒙古高原邊緣，山谷、崗墚、草甸相間分布，是典型地平原向高原過渡地帶，年降水量300到400毫米之間，日照充足，晝夜溫差大，季節(jié)分明，為農(nóng)牧交錯區(qū)。壩上地區(qū)農(nóng)村家庭耕作與放牧兼顧，飼養(yǎng)牲畜是家庭經(jīng)濟(jì)收入的來源之一，是典型的資源（人）處于帕累托最優(yōu)地帶。

每年5月到10月，是該區(qū)域農(nóng)作物耕作季節(jié)，也是畜牧業(yè)放牧季節(jié)，農(nóng)牧兼顧家庭，以最高的效率去處理農(nóng)業(yè)，從而保證足夠的放牧?xí)r間。農(nóng)作物主要有筱麥、甜菜、亞麻等。由于該區(qū)域土地貧瘠，無霜期短暫，且糧食等經(jīng)濟(jì)作物單位面積產(chǎn)量不高，經(jīng)濟(jì)效益低下，畜牧業(yè)是該區(qū)域農(nóng)牧民家庭經(jīng)濟(jì)收入的主要來源之一。

二、禁牧政策存在的主要問題及其影響

壩上地區(qū)是“三北防護(hù)林”工程的第一批實施地帶，由于該地屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，受自然條件和地域傳統(tǒng)觀念束縛，飼養(yǎng)方式仍處于粗放期，農(nóng)戶以分散式的家庭養(yǎng)殖為主。這種以家庭為單位的零散養(yǎng)殖方式對自然生態(tài)環(huán)境的破壞力大，隨著種群和數(shù)量的增加，壩上地區(qū)的沙漠化、石漠化呈逐年擴(kuò)大趨勢，草地退化、水土流失使得該區(qū)域干旱和沙塵暴頻發(fā)。張家口壩上區(qū)域脆弱的生態(tài)環(huán)境狀況曾引起中央和省、市的高度關(guān)注。近年來，國家加大了在張家口壩上區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的投入，實施了系統(tǒng)的退耕還林禁牧還草工程、京冀風(fēng)沙源治理工程、三北防護(hù)林工程等林業(yè)工程。

從下列禁牧前后相關(guān)數(shù)據(jù)中可以看出，21世紀(jì)以來壩上地區(qū)實施禁牧措施取得了較好的社會和經(jīng)濟(jì)效益：2008年全縣農(nóng)業(yè)人口287483人，總土地面積3863.3平方公里，其中耕地面積101040公頃、林地面積122002公頃、草地面積106200公頃；農(nóng)業(yè)產(chǎn)值94169萬元、牧業(yè)產(chǎn)值136235萬元、農(nóng)民人均收入2785元；2013年，全縣農(nóng)業(yè)人口290679人；總土地面積3863.3平方公里，其中耕地面積101040公頃、林地面積102511公頃、草地面積100866公頃；農(nóng)業(yè)產(chǎn)值208869萬元、牧業(yè)產(chǎn)值167968萬元、農(nóng)民人均收入6859元。

在成本外溢的狀況下，受眼前利益驅(qū)使，當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民對政府的禁牧政策理解不全、執(zhí)行不力，禁牧與放牧的矛盾和問題仍然存在，不少村民不愿接受圈養(yǎng)舍飼方式，違禁放牧、毀林損草的現(xiàn)象屢禁不止。有研究表明，當(dāng)禁牧程度達(dá)到完全禁牧的30%，沙漠化開始出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)；而達(dá)到完全禁牧的40%，沙漠化的逆轉(zhuǎn)趨勢基本趨于穩(wěn)定。

1、農(nóng)牧交錯區(qū)禁牧政策的主要問題

政策的好壞主要是看它是否立足長遠(yuǎn)，是否能解決現(xiàn)實的矛盾與問題。制定政策應(yīng)該符合兩個前提：一是政策要具有科學(xué)性、合理性；二是政策要具有可操作性，即執(zhí)行程序公開透明、操作方法簡單可行、監(jiān)督機(jī)制健全完善。就目前壩上地區(qū)的禁牧政策來看，主要存在以下幾點(diǎn)問題。

（1）政策內(nèi)容機(jī)動性不足，沒有因地因時制宜

壩上區(qū)域農(nóng)牧交錯區(qū)，實行的是時段性禁牧，即只在5月到9月間禁牧，其它時間可以放牧，這種禁牧業(yè)方式，導(dǎo)致畜牧業(yè)種群和數(shù)量不能有效限制在目標(biāo)值之內(nèi)，有時甚至出現(xiàn)反彈。不根據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀態(tài)、草地承載能力做出限制性規(guī)定，就無法使農(nóng)牧民自覺地遵守禁牧政策、自動調(diào)整種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)與其它家庭副業(yè)的比重，更無法讓農(nóng)牧民因地制宜地調(diào)配資源、合理有效地使用資源。

（2）政策機(jī)制不夠完善，執(zhí)行效果不佳

目前，禁牧工作是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，林場、地方派出所等執(zhí)法單位相互配合。但在工作過程中有以下問題：第一，執(zhí)法隊伍水平不高、執(zhí)法不嚴(yán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)封山禁牧人員素質(zhì)參差不齊，禁牧手段簡單粗放，執(zhí)法程序不規(guī)范，容易在工作中與農(nóng)民發(fā)生沖突；第二，監(jiān)督制約機(jī)制不完善，執(zhí)法過程中存在以罰代法、恂私枉法現(xiàn)象，這就削弱了執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)度；第三，沒有形成健全的操作性強(qiáng)的禁牧工作程序，使禁牧工作透明度不高，影響禁牧的工作效果。

（3）監(jiān)控機(jī)制不健全，反饋渠道不暢通

禁牧政策的相關(guān)監(jiān)控機(jī)制不健全，執(zhí)行過程中有何問題，效果怎樣，無法評估，而且相應(yīng)的雙向反饋渠道也沒有建立。這就導(dǎo)致一方面執(zhí)行主體行為不規(guī)范，自由裁量權(quán)過大；另一方面政策客體無處申訴，群眾的意見、想法傳達(dá)不上去。

2、問題帶來的主要影響

（1）執(zhí)法不嚴(yán)，致使禁牧政策形同虛設(shè)

禁牧政策得不到政策客體的響應(yīng)、支持，被農(nóng)戶忽視、抵觸的同時，執(zhí)行主體的隨意性、不規(guī)范，使得政策的權(quán)威性、震懾力發(fā)揮不好。實行圈養(yǎng)舍飼的準(zhǔn)備工作不充分，缺乏配套建設(shè)，禁牧政策的實施對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來說，無疑是一種外來的行政干預(yù)，要求農(nóng)戶改變長期習(xí)慣的野外自由放牧為圈養(yǎng)舍飼，一是需要農(nóng)牧民增加成本投入；二是要求農(nóng)牧民掌握一定的飼養(yǎng)技能，這就造成農(nóng)牧民對禁牧政策的認(rèn)同度不高，抵觸情緒不小，致使禁牧政策不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，有的地方植被長期得不到保護(hù)和恢復(fù)，造成區(qū)域性自然生態(tài)環(huán)境的惡化。偷牧現(xiàn)象屢禁不止，出現(xiàn)“白天入舍晚上放，中午入舍早晚放，緊時入舍松時放，小群入舍大群放，近處入舍遠(yuǎn)處放”的情況；“山變青，人變富”的目標(biāo)變成了“明處青，背處荒；近處青，遠(yuǎn)地荒”的現(xiàn)狀。

（2）處罰不規(guī)范，干群關(guān)系疏離

在禁牧政策不夠完善和監(jiān)督機(jī)制不夠健全的條件下，牧區(qū)群眾對禁牧政策的意義和目的認(rèn)識不足，就有可能引發(fā)對立情緒和干群矛盾。個別地方的禁牧執(zhí)法人員有時執(zhí)法不規(guī)范，隨意性大，以罰代法，造成部分牧民認(rèn)為執(zhí)法目的就是為了斂財。如此一來，養(yǎng)殖戶與執(zhí)法隊就成了對立面，進(jìn)行著“游擊戰(zhàn)”——你來我收、你走我放，執(zhí)法成效不高。

（3）農(nóng)戶收入減少，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)牧交錯區(qū)的農(nóng)戶把養(yǎng)殖業(yè)作為家庭經(jīng)濟(jì)來源之一，實行禁牧后，農(nóng)戶的收入隨之減少。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展不配套，造成部分農(nóng)戶無事可做、無業(yè)可就，青壯年勞動力大量外出打工，有的村屯就只剩下空窠老人和婦女兒童。

三、對策與反思

隨著壩上區(qū)域自然環(huán)境逐漸得到開發(fā)利用，近幾年的旅游業(yè)、風(fēng)能產(chǎn)業(yè)、種植業(yè)都得到了發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展有了新的變化。結(jié)合本區(qū)域優(yōu)勢，本人認(rèn)為要執(zhí)行好禁牧政策，可以采取以下措施。

1、政府應(yīng)加大投入和支持力度，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)強(qiáng)化服務(wù)，為禁牧提供技術(shù)支持

禁牧工程需要大量的資金作保障，因此，政府除每年拿出一部分資金進(jìn)行舍飼設(shè)施建設(shè)外，還應(yīng)從生態(tài)治理、生態(tài)修復(fù)等項目中抽出一定數(shù)量的資金用于農(nóng)戶草料場地建設(shè)，給予農(nóng)民一定的政策性補(bǔ)貼；要積極協(xié)調(diào)政策性銀行給個體養(yǎng)殖戶提供無息貸款或低息貸款等資金支持，對有困難的養(yǎng)殖合作社加大信貸規(guī)模和適當(dāng)延長貸款償還期。建設(shè)“農(nóng)戶+合作社”的養(yǎng)殖模式，形成規(guī)?；B(yǎng)殖。建議縣級政府提供系統(tǒng)配套服務(wù)，重點(diǎn)抓好以下幾個方面：一是要加強(qiáng)舍飼圈養(yǎng)工程建設(shè)?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級政府要在資金上給予支持，如提供無息貨款擔(dān)保，以村組為單位集中建設(shè)一批飼養(yǎng)圈舍。二是提供成套技術(shù)服務(wù)。在育種、防疫、飼草（飼料）種植加工及科學(xué)管理等方面為牧民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對農(nóng)牧民進(jìn)行實用技術(shù)培訓(xùn)；在服務(wù)的發(fā)展方向上，應(yīng)注重從單純的技術(shù)服務(wù)向技術(shù)和市場開發(fā)的綜合性服務(wù)方面轉(zhuǎn)變，專業(yè)技術(shù)人員也要向懂技術(shù)會經(jīng)營的綜合性人才發(fā)展。三是加強(qiáng)畜牧業(yè)產(chǎn)品流通服務(wù)體系建設(shè)。加強(qiáng)畜牧業(yè)產(chǎn)品交易市場和相關(guān)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體以及經(jīng)紀(jì)人隊伍建設(shè)，開辟較為廣闊的畜牧業(yè)產(chǎn)品銷售市場，切實解決畜牧業(yè)產(chǎn)品的銷售不暢的問題。四是加強(qiáng)信息服務(wù)體系建設(shè)。充分發(fā)揮政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、新聞媒體以及各種中介組織的作用，為農(nóng)民提供及時、準(zhǔn)確、有效的信息服務(wù)，要搞好網(wǎng)絡(luò)進(jìn)村入戶工程建設(shè)，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”工程，讓農(nóng)牧交錯區(qū)群眾及時了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展動態(tài)，為農(nóng)戶主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供有用信息。

2、提高壩上地區(qū)整體文化素質(zhì)，引導(dǎo)農(nóng)戶自覺參與到禁牧工程中

林業(yè)資源保護(hù)與利用的主體是農(nóng)牧民，通過逐步提高壩上地區(qū)整體文化素質(zhì)，提高農(nóng)戶收入，引導(dǎo)廣大農(nóng)戶自覺保護(hù)林業(yè)資源，更有效率地從土地上產(chǎn)出更多更好的經(jīng)濟(jì)價值，形成和諧可持續(xù)的農(nóng)牧發(fā)展環(huán)境。在圍封禁牧政策實施過程中，要充分考慮政策對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生活質(zhì)量的影響。較現(xiàn)在的禁牧政策而言，今后出臺新的配套政策應(yīng)充分考慮農(nóng)戶的切身利益和感受，把集體感情方面的工作做到位，維護(hù)地區(qū)團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定。

3、政府通過補(bǔ)貼、免稅等政策引導(dǎo)，鼓勵農(nóng)戶發(fā)展旅游相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)

壩上地區(qū)近幾年的旅游業(yè)發(fā)展的風(fēng)生水起：張北縣的壩上草原、遺址，康?？h的滑雪場，尚義縣的外長城，沽源縣的濕地、草原。隨著這些景點(diǎn)知名度的提高，加之獨(dú)特的地勢造就的涼爽氣候，越來越多的大城市游客來旅游，尤其是夏季。旅游業(yè)相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)是環(huán)境污染最少、增收最快的產(chǎn)業(yè)，政府可以利用旅游景點(diǎn)，通過補(bǔ)貼、免稅、培訓(xùn)等政策引導(dǎo)，鼓勵景點(diǎn)周邊的村莊實現(xiàn)由第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型。如對農(nóng)戶進(jìn)行導(dǎo)游培訓(xùn)，成立有組織的景點(diǎn)導(dǎo)游機(jī)構(gòu)；鼓勵農(nóng)戶開“農(nóng)家樂”或到景區(qū)做生意。政府稍加引導(dǎo)，農(nóng)戶完全有可能實現(xiàn)由第一產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)型。

4、建立人性化、層次遞進(jìn)的懲罰機(jī)制，提高威懾力

奧斯特羅姆在《公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演進(jìn)》中所列舉的那些成功的案例中，我們會發(fā)現(xiàn)，所有的懲罰都是由淺入深，立足人性，層次遞進(jìn)：警告—小罰—大罰。用懲罰手段逐漸加重的方式來提高犯錯成本，增加政策威懾力，從而達(dá)到懲罰的糾錯目的。

5、加強(qiáng)政策宣傳，健全政策制度，明確權(quán)責(zé)，提高政策執(zhí)行者的素質(zhì)

首先，在政策實施前期，應(yīng)該借助電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等途徑大力宣傳，同時拓寬反饋渠道，聽取政策客體的反饋，對政策及時作出調(diào)整，讓客體意識到自己的主體價值，進(jìn)而達(dá)到減少實施阻力、增加政策“知名度”的目的。其次，基層政策的執(zhí)行較敏感，干群矛盾易激發(fā)，如果把政策執(zhí)行當(dāng)中的一些多發(fā)事件形成固定的制度去執(zhí)行，不僅可以減少執(zhí)行人員的自由裁量權(quán)，規(guī)范政策執(zhí)行行為，還可以增加政策執(zhí)行的透明度，維護(hù)政策客體的知情權(quán)。此外，明確權(quán)責(zé)，使得權(quán)責(zé)對等、責(zé)任到人，用“強(qiáng)制力”激發(fā)出執(zhí)行主體的工作動力，同時輔之以表彰、獎金等正面強(qiáng)化的激勵，“軟硬兼施”改變政策執(zhí)行的隨意性、不公平。與此同時也要注意規(guī)范、提高執(zhí)行主體的素質(zhì)，改變基層執(zhí)政的簡單粗暴行為，樹立良好的政府形象。

6、建立全民監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮政策對象的作用

要想實現(xiàn)低成本的有效監(jiān)督，最好的就是按照奧斯特羅姆所總結(jié)的，“使監(jiān)督成為人們使用公共池塘資源時自然引發(fā)的副產(chǎn)品”，即要建立全民監(jiān)督，使政策客體自發(fā)監(jiān)督，在資源的使用當(dāng)中自然地實現(xiàn)監(jiān)督，而不是刻意地建立監(jiān)督。但要實現(xiàn)全民監(jiān)督，需要先按照奧斯特羅姆總結(jié)的八原則對禁牧政策實行改進(jìn)，把禁牧政策改造成一個將民意、當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實條件、分級制裁、沖突解決和治理活動融合在一個多層次的嵌套式企業(yè)當(dāng)中加以組織。如，可以嘗試建立林木看護(hù)協(xié)會，禁牧后應(yīng)該靠農(nóng)戶看護(hù)林業(yè)，協(xié)會成員可以由較有威信的老干部、大學(xué)生和村民組成，協(xié)會拿出林木看護(hù)的相關(guān)辦法并通過村民委員會決議后執(zhí)行，通過提高牧民保護(hù)草場的自覺性，形成政府牽頭、牧民參與的草地生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策監(jiān)督機(jī)制。

一項好的政策措施，一定是一個以上級指示為核心，結(jié)合本地區(qū)域優(yōu)勢發(fā)揮具體創(chuàng)造的過程，在這個過程中政府是主體，更是中堅力量，具有不可替代的作用。壩上地區(qū)涵蓋四縣，要想將禁牧政策更好地推行，最終達(dá)到環(huán)境治理的目的，四縣政府必須加強(qiáng)合作，協(xié)同發(fā)揮作用，將各自的區(qū)位優(yōu)勢，與省政府、中央政府的政策指導(dǎo)相結(jié)合，在貫徹執(zhí)行上級指示的同時，維護(hù)好農(nóng)戶的利益。

[1]奧斯特羅姆：公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演進(jìn)[M].上海譯文出版社，2012.

[2]付轉(zhuǎn)業(yè)：半農(nóng)半牧區(qū)畜牧方式的優(yōu)化[J].當(dāng)代畜牧，2013（11）.

[3]海力且木·斯依提、朱美玲、蔣志清：草地禁牧政策實施中存在的問題與對策建議——以新疆為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2012（3）.

[4]楊瑾：從禁牧看政策執(zhí)行不力— —以內(nèi)蒙達(dá)茂旗某鎮(zhèn)為例[J].傳承，2008（6）.