淺議中小城市

○楊長立

（萍鄉(xiāng)市環(huán)保局 江西

一、中小城市發(fā)展是我國城市化的主要趨勢

城市化是人類發(fā)展的必然趨勢，所謂城市化就是通過發(fā)展聚集效應，將人們的生產(chǎn)、生活集約化，改變經(jīng)濟結構及生活方式，達到城市現(xiàn)代化。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不斷現(xiàn)代化，高效、集約是必然趨勢，大量的農(nóng)業(yè)人口不斷涌入城市或是就地城鎮(zhèn)化。農(nóng)村的土地使用日益集中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力將大為提高。農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，滿足了城市必需品的需要，為工業(yè)的發(fā)展提供了勞動力資源。城市化促進了商業(yè)、金融等第三產(chǎn)業(yè)的興起，在勞動技術、資金、交通、通訊、就業(yè)機會及居住條件等方面都比鄉(xiāng)村擁有更多優(yōu)勢，這就吸引了人口等生產(chǎn)要素不斷向城市聚集，從而產(chǎn)生規(guī)模效應，經(jīng)濟活動的聚集為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了條件，而第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又促進了城市居民的生活水平的提高。

中小城市是指市區(qū)常住人口100萬以下的城市。目前我國共有中小城市2160個，其中地級212個，縣級1948個。中小城市在經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化過程中的作用日益突出，一批中小城市創(chuàng)造的GDP達數(shù)百億，創(chuàng)造的財政收入已達數(shù)十億。當前，中小城市發(fā)展面臨難得的歷史機遇，加速發(fā)展中小城市建設也是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇。

首先，我國大城市經(jīng)過近三十年的高速發(fā)展、膨脹，已經(jīng)趨于發(fā)展的極限。交通擁堵、房價高漲、空氣污染等“城市病”愈演愈烈，汽車限購的城市不斷增加，北京、上海、廣州等大城市生活成本過高，已經(jīng)出現(xiàn)了“逃離北上廣”的趨勢。中小城市都沒有大城市的這些問題，這是中小城市的優(yōu)勢。

其次，從我國戶籍制度管理的現(xiàn)實考慮，開放中小城市戶籍，就近接受農(nóng)民進城，成本較低，難度較小。農(nóng)村人口就近進入中小城市，心理落差小，容易接受。中小城市的發(fā)展可以把城鄉(xiāng)兩個市場較好較快地連接起來，迅速地促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進農(nóng)村規(guī)模效益的提高和農(nóng)民收入的提高。中國城市人均GDP已達到1萬多美元，而7億農(nóng)村人口人均勞動生產(chǎn)力很低，要使中國人均GDP從目前的7000多美元進入到12000美元以上，關鍵是使農(nóng)業(yè)勞動力盡快向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，農(nóng)村人口向城市轉移。大量的農(nóng)村人口轉移到二、三產(chǎn)業(yè)，轉移到城市，就可以縮小城鄉(xiāng)收入的差距，避免落入中等收入陷阱。

最后，當前穩(wěn)增長、擴內(nèi)需的宏觀調控要求，為中小城市發(fā)展提供了難得的機遇。近兩年國內(nèi)生產(chǎn)總值增速已經(jīng)出現(xiàn)連續(xù)下滑的趨勢，經(jīng)濟下行的壓力加大。展望未來，宏觀經(jīng)濟發(fā)展將進入“新常態(tài)”，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長轉入中低速運行。而中小城市的發(fā)展對于擴大內(nèi)需來講是一個最好的選擇，擴大中小城市的基礎設施建設，增加中小城市的就業(yè)機會，通過中小城市的發(fā)展來擴大消費、擴大投資，從而實現(xiàn)經(jīng)濟增長速度的止跌回升，為“十二五”乃至今后20年國民經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展提供強有力的支撐。

二、環(huán)境保護是中小城市發(fā)展的當務之急

改革開放以來，中國基本上走的是一條粗放外延式的中小城市發(fā)展道路。一方面，城鎮(zhèn)化推進呈現(xiàn)出高速度、低質量的特點，農(nóng)民市民化程度低，城鎮(zhèn)化速度與質量不匹配；另一方面，高消耗、高排放、高擴張?zhí)卣髅黠@，資源配置效率低，中小城市發(fā)展的資源環(huán)境代價大。環(huán)保為經(jīng)濟讓道的現(xiàn)狀一直未變，在中小城市表現(xiàn)的更加明顯。與此同時，伴隨著經(jīng)濟結構調整和產(chǎn)業(yè)轉移，污染也發(fā)生了轉移，從一些發(fā)達地區(qū)轉移到了內(nèi)陸，從一些備受矚目的大城市轉移到了中小城市。看看身邊，我們不難發(fā)現(xiàn)自己所處的地區(qū)都在大力吸引大城市等發(fā)達地區(qū)轉移來的重污染企業(yè)，有的鋼鐵廠搬進了內(nèi)陸縣城，有的化工企業(yè)從沿海轉移到了內(nèi)地小城市，我相信居住在一些中小城市的人都能發(fā)現(xiàn)自己身邊一時間多出許多這樣的工廠。這些現(xiàn)象的發(fā)生，主要是由于中小城市發(fā)展太快，政府普遍缺乏城市發(fā)展環(huán)境建設的合理規(guī)劃和質量控制，更缺乏建設城市的生態(tài)觀。盡管環(huán)境保護已經(jīng)成為政府的重要執(zhí)政理念，但解決環(huán)境問題還缺乏必要的措施。就城市交通對環(huán)境的危害來說，隨著私家車的增長，汽車越來越成為中小城市環(huán)境惡化的主要方面。據(jù)估計，到2020年我國的汽車燃油需求量將達到1.5億噸，是2000年的3.3倍，年均增長5.89%。汽車尾氣污染將對人類的生存造成致命的傷害。不僅如此，城市垃圾、噪聲污染、水污染等也將成為中小城市發(fā)展的嚴重問題，如果不采取措施，這些問題將引起嚴重的生態(tài)失衡。環(huán)境問題已經(jīng)成為制約我國中小城市發(fā)展的主要因素。如何在城市發(fā)展中創(chuàng)造協(xié)調的優(yōu)美的城市環(huán)境，更好地適應城市化的擴張趨勢，適應人類生存發(fā)展的要求，是中小城市發(fā)展的當務之急。為此，筆者提出以下建議。

1、改善產(chǎn)業(yè)結構與居民消費結構，打好環(huán)境保護基礎

隨著中小城市的發(fā)展，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結構與居民生活消費模式必然造成資源供應緊張、不可再生能源大量消耗、環(huán)境惡化等后果。這種結構與模式具有不可持續(xù)性。我們必須吸取發(fā)達國家經(jīng)濟高速增長、環(huán)境持續(xù)惡化的教訓，避免重走“發(fā)展—污染—治理”的老路。一方面，要加速發(fā)展新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)，拓展“開源”之路。政府必須實行傾斜政策，積極培育，形成新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推進機制；科研部門必須加大投入，深入研究，提供新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)的技術支撐；企業(yè)必須目標明確，抓住商機，提高新能源與可再生能源的市場份額。另一方面，要行“節(jié)流”之舉，建立以循環(huán)經(jīng)濟為主導的發(fā)展模式。在企業(yè)層面，通過資源的梯級利用、廢棄物的開發(fā)利用，形成副產(chǎn)品循環(huán)利用的工業(yè)生態(tài)鏈；在經(jīng)濟結構上，通過大力發(fā)展低污染、低能耗、高附加值、體現(xiàn)自主創(chuàng)新能力的高新技術產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化城市的產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)品結構；必須提高項目準入的“綠色門檻”，對污染重、難治理的建設項目，從嚴把關，實行生態(tài)環(huán)境一票否決，防止發(fā)達國家在全球性的產(chǎn)業(yè)轉移中將高能耗和高污染的項目轉移到大連；必須調整現(xiàn)行林業(yè)政策，爭取在林業(yè)管理體制上有所突破，鼓勵發(fā)展私有林業(yè)，建立森林生態(tài)效益補償基金制度，使林權權利人得到實惠，以調動人們造林、護林的積極性；必須加強生態(tài)教育，提高市民的生態(tài)道德素養(yǎng)，通過教育、宣傳、法治等多種手段，逐步減少直至杜絕亂砍濫伐、違法侵占綠地及亂捕濫獵野生動物等現(xiàn)象，使保護森林、重視生態(tài)與自然和諧相處的意識深入人心。

在社會層面，通過產(chǎn)品生產(chǎn)廠家與用戶之間的循環(huán)、市民的循環(huán)消費與層次消費、廢棄物的回收與再資源化網(wǎng)絡，完成“自然資源—產(chǎn)品和用品—再生資源”的閉合回路。

2、樹立環(huán)保觀念，合理規(guī)劃，完善城市生態(tài)工程建設

傳統(tǒng)觀念把自然環(huán)境作為為人類服務的工具，人類可以對其任意處置。然而，在現(xiàn)代生態(tài)城市建設中，我們不應該把人與自然、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護作為相互對立的兩極，而應把它們看作是相互依賴的關系。不僅如此，我們也不能片面理解城市環(huán)境保護，認為只不過是要搞綠化建設，而不是把生態(tài)城市的建設理解為一個系統(tǒng)工程。它是社會生態(tài)化、經(jīng)濟生態(tài)化和自然環(huán)境生態(tài)化相互協(xié)調發(fā)展的統(tǒng)一體。社會生態(tài)化表現(xiàn)為社會發(fā)展的和諧有序，社會環(huán)境公平、公正；經(jīng)濟生態(tài)化表現(xiàn)為基礎設施完善，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，資源利用合理高效，生產(chǎn)消費模式可持續(xù)等；自然環(huán)境生態(tài)化表現(xiàn)為自然環(huán)境優(yōu)美，人與自然有機結合、和諧相處。我們必須把這一理念貫穿于生態(tài)城市建設的始終。

城市規(guī)劃要正確處理好保護、利用、開發(fā)的關系，延續(xù)歷史，體現(xiàn)特色，兼顧發(fā)展。中小城市的規(guī)劃建設應該結合當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境與自然資源優(yōu)勢，側重做好城市生態(tài)工程建設的文章。例如海南三亞市，政府在城市規(guī)劃中，注重對大海的利用，海邊岸線沙灘杜絕人工建筑，除休息觀景座椅、照明路燈、步行道外，盡量保持大自然的原始風貌，濱海與生活區(qū)之間要有綠化隔離帶。在城市的總體規(guī)劃上必須體現(xiàn)前瞻性，為城市未來的發(fā)展留下余地，必須有所為、有所不為。既要設計疏密有序的空間錯落，又要考慮互為支撐的功能錯落；大到城市容量拓展的縱橫空間，小到道路的曲直寬窄，都要精心設計，合理布局。我國浩如煙海的古代文獻中，記載了大量的基于山水理念進行的各具特色的意境創(chuàng)造和環(huán)境設計。歷史啟迪現(xiàn)代，我們更有必要繼承創(chuàng)新，在迅速城市化的今天，通過科學的、特點突出的規(guī)劃建設，創(chuàng)造出人與自然和諧共處的城市環(huán)境。建設生態(tài)宜居型城市是一項系統(tǒng)工程，它既包括合理高效的經(jīng)濟體系、良性循環(huán)的生態(tài)體系、景觀適宜的人居環(huán)境，又強調和諧健康的社會文化與人文特色。因此，我們必須通過社會保障體系的完善、社會事業(yè)的推進、公共安全的提高、社會救助的普及，最大限度地體現(xiàn)以人為本的人文精神，構建和諧社會；必須通過生態(tài)環(huán)境質量的優(yōu)化、基礎設施的完備、商務成本的降低、創(chuàng)業(yè)機會的增加、收入水平的提高，打造宜居、宜業(yè)、宜商的現(xiàn)代化都市。

城市規(guī)劃必須具有前瞻性，要考慮子孫后代的萬年福祉。例如芬蘭第一部森林法在1886年便已產(chǎn)生。芬蘭人都知道，由于氣候的原因，林木成材周期大都在80年以上，所以植樹人很少直接受益，父母種樹、子女受益的現(xiàn)象是很普遍的。政策管理所形成的“前人種樹，后人乘涼”的人文精神，使得芬蘭成為世界森林覆蓋率最高的國家。結合我國的實際情況，政府必須強化管理，對原有的生態(tài)環(huán)境保護方面的法規(guī)政策進行細化、量化，如中水回用的普及率、綠色住宅的應用標準、廢物排放標準、生態(tài)保護標準、污染治理標準等等，保證生態(tài)環(huán)境質量的全面提高。

3、以稅收法制手段對抗市場缺陷，促進環(huán)境保護

市場機制有許多缺陷，外部性成本進而導致環(huán)境污染是其中之一。所以要想達到環(huán)境保護的目的，只有通過政府有形的手，以稅收法制手段才能實現(xiàn)。合理的稅收政策，可以引導和推動節(jié)能減排產(chǎn)品的市場發(fā)展。從需求的角度看，稅收通過作用于產(chǎn)品價格，會對能源的需求及消費結構產(chǎn)生明顯的影響；從供給的角度看，稅收鼓勵政策會對環(huán)境保護項目產(chǎn)生積極作用。例如，通過對高能耗、高污染產(chǎn)品征稅，將其大量的外部負效益內(nèi)在化，相對提高了環(huán)保產(chǎn)品的市場競爭力，從而有利于環(huán)保產(chǎn)品的市場發(fā)展。

目前，我國在運用稅收手段促進環(huán)境保護方面還缺乏全面有效的設計，只有比較分散、零星的稅種在鼓勵節(jié)能環(huán)保技術的研發(fā)、應用。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，環(huán)境污染這一市場機制的負外部性會日益擴大，現(xiàn)有的稅收制度不論覆蓋范圍，還是調節(jié)力度，都無法適應時代的要求，存在相當大的差距。為此，健全和完善促進環(huán)境保護的稅收體系已經(jīng)成為當務之急。

首先，我們要進一步完善促進環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在現(xiàn)有節(jié)約能源法的基礎上進一步完善相關稅收優(yōu)惠政策，在注重發(fā)揮市場機制作用的同時，鼓勵和引導節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的研發(fā)生產(chǎn)，鼓勵先進的節(jié)能設備的進口，控制在生產(chǎn)過程中耗能高、污染重的產(chǎn)品出口?？傊覀儽仨毥⑾到y(tǒng)性的稅收優(yōu)惠政策，以促進環(huán)境保護?；緫摪韵聨追矫妫旱谝唬芯恐С诛L能、太陽能等可再生能源的開發(fā)利用的稅收優(yōu)惠政策；第二，研究制定鼓勵節(jié)能技術和節(jié)能產(chǎn)品推廣使用方面的稅收優(yōu)惠政策；第三，對企業(yè)達到一定標準的環(huán)保、節(jié)能設備投資以及為節(jié)能、環(huán)保設備研發(fā)的技術轉讓、技術咨詢收入的稅收優(yōu)惠政策。

其次，調整現(xiàn)用稅種的稅制內(nèi)容，增強其環(huán)境保護的調控功能。研究擴大消費稅征稅范圍，將不符合節(jié)能減排技術標準的部分高能耗、高污染產(chǎn)品納入征稅范圍；研究調整車輛購置稅稅率結構，引導消費者購買低能耗、低污染汽車；改革車船使用稅的計稅標準，對不同能耗水平的車船股東使用不同的征稅額度，實行差別征收；調整出口退稅制度、出口關稅制度，限制高能耗、高污染和資源型產(chǎn)品出口。

最后，也是最重要的一點，研究開征環(huán)境保護稅，構建足以對抗環(huán)境污染的綠色稅收體系。目前國家治理環(huán)境污染主要采用收費方式，如水污染費、排污費和生態(tài)環(huán)境恢復費等，收費方式缺乏稅收的強制性和固定性，環(huán)保效果十分有限。例如，許多地方政府為了當?shù)氐难矍袄?，對污染企業(yè)睜一只眼閉一只眼，不收或者少收相關費用，造成不少企業(yè)寧愿交費而不愿治理污染。鑒于我國目前日益嚴重的環(huán)境污染形勢，建議借鑒國際經(jīng)驗，研究開征環(huán)境保護稅，誰多污染，誰多排放，誰就要多繳稅，以此增加企業(yè)排放污染的成本，實現(xiàn)環(huán)境污染這種外部負效益的成本化，達到控制污染的目的。通過開征環(huán)境保護稅，使稅制結構朝著綠色環(huán)保方向優(yōu)化，這也是國際上的大趨勢。

[1]魏后凱：應增強吸納“新市民”的能力[N].中國經(jīng)濟時報，2015-07-04.

[2]孫仁宏：健全和完善促進節(jié)能減排的稅收政策體系[J].財政與稅務，2008（5）.