淺議稅務(wù)稽查工作存在的問題及改進(jìn)建議

○徐潔

（北京市西城區(qū)國家稅務(wù)局稽查局 北京 100032）

一、稽查工作目前存在的問題

1、稽查職能定位

如何在稅收風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向下的稅收征管模式的構(gòu)建中定位稅務(wù)稽查，處理好稅務(wù)稽查與狹義的稅收征管之間的關(guān)系，是稽查定位中不可回避的問題。本人認(rèn)為，目前稅務(wù)稽查與征收管理職責(zé)劃分不明確，不僅使稅務(wù)稽查執(zhí)法的獨(dú)立性受到影響，更重要的是在與征管部門的協(xié)調(diào)中降低了稅務(wù)稽查的效能，一方面，征管和稽查部門自成一體、各自為戰(zhàn)，沒有建立起系統(tǒng)規(guī)范的工作銜接和聯(lián)系制度，尚未將雙方的工作融合到全方位全流程的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理體系中，影響了稅務(wù)稽查效能的發(fā)揮；另一方面，征管和稽查部門都沒有擺脫本位主義的桎梏，特別是征管部門總認(rèn)為稽查部門查出的問題就是征管工作不到位，對(duì)稽查工作有看法，也不積極配合，甚至出現(xiàn)征管部門和稽查部門爭搶稅源的情況。

2、稽查管理體制

從稽查管理體制上看，主要存在兩方面的問題：一是沒有處理好稽查“四分離”與提高稽查工作整體效能之間的關(guān)系?！八姆蛛x”強(qiáng)調(diào)的是稽查內(nèi)部各環(huán)節(jié)各司其職、相互制約，這種體制無疑使稅務(wù)稽查工作向規(guī)范化、法制化軌道邁進(jìn)了一大步，但在實(shí)際工作中，選案的不檢查、檢查的不審理、審理的不執(zhí)行，都從自己的考核指標(biāo)出發(fā)對(duì)待工作，或多或少地存在著選案質(zhì)量不高、審理效率低、執(zhí)行入庫難等情況，影響了稽查工作的整體效能。二是區(qū)縣稽查局身處既要查處區(qū)縣所屬納稅人，又要聽命于區(qū)縣局的尷尬境地。從全國大部分地區(qū)看，仍有大量區(qū)縣稽查局存在，這些區(qū)縣稽查局的機(jī)構(gòu)設(shè)置是置于區(qū)縣稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置的總框架之下的，無論是人員調(diào)配還是資金使用，稽查局都無權(quán)根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行適度的調(diào)整，這種尷尬境地導(dǎo)致區(qū)縣稽查局往往更多的受制于區(qū)縣局，存在利益沖突的時(shí)候，很難全面落實(shí)上級(jí)稽查部門的工作意圖。

3、稽查工作實(shí)施

從稽查工作的具體來看，主要的問題是：一是選案的指向性還需增強(qiáng)。在一級(jí)稽查管理模式下，選案工作主要由省市局負(fù)責(zé)，除舉報(bào)案源外，案件選取更多依托的是稅收風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果。稅收風(fēng)險(xiǎn)分析的準(zhǔn)確性，對(duì)稅務(wù)稽查乃至稅收征管的質(zhì)效都有著重要影響，但目前稅收風(fēng)險(xiǎn)分析仍存在指向性不強(qiáng)的問題。二是檢查的尖刀作用尚未得到完全的發(fā)揮。專業(yè)化、信息化的稽查團(tuán)隊(duì)仍處在建設(shè)階段，一些案件檢查出的問題流于表面，深度上比較欠缺，存在“靠天吃飯”的現(xiàn)象，特別是面對(duì)一些經(jīng)營業(yè)務(wù)比較特殊、業(yè)務(wù)流程比較復(fù)雜的被檢查企業(yè)，有時(shí)表現(xiàn)出檢查方法單一、手段匱乏、梳理不出檢查思路等的問題。三是審理的效率有待提高。審理作為對(duì)外出具法律文書的環(huán)節(jié)，對(duì)稽查執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的控制負(fù)有重要責(zé)任。受限于目前的諸多法律規(guī)定不夠明確，審理部門既要面臨納稅人維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)的挑戰(zhàn)，又要經(jīng)得起內(nèi)外監(jiān)督部門的種種復(fù)查，工作開展必然謹(jǐn)慎。加之，重大案件的審理權(quán)在重大案件審理委員會(huì)，常常出現(xiàn)結(jié)案效率低下的問題。四是執(zhí)行中仍存在一定的困難。執(zhí)行環(huán)節(jié)要落實(shí)稽查成果，往往也是稽查過程中的問題暴露得最充分的環(huán)節(jié)。納稅人對(duì)檢查結(jié)果認(rèn)同度不高、無力繳納補(bǔ)繳稅款和罰款等問題都給執(zhí)行造成了困難，現(xiàn)在績效考核中入庫率的年度考核與入庫率的季度考核不能充抵，更使稽查局在稅收?qǐng)?zhí)行工作中畏首畏尾。

4、稽查隊(duì)伍建設(shè)

稽查隊(duì)伍建設(shè)的問題主要表現(xiàn)在兩方面：一是稽查人員結(jié)構(gòu)不合理，既存在年齡結(jié)構(gòu)的不合理，也存在能力結(jié)構(gòu)的不合理?；樵诙悇?wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部是不太受青睞的崗位，目前稽查在崗人員普遍年齡偏大，甚至出現(xiàn)“百歲組合”的檢查組，這些同志雖然有較為豐富的稽查工作經(jīng)驗(yàn)，但無論是精力上還是體力上，都無法與年富力強(qiáng)的青年相提并論，加上這些年，多數(shù)企業(yè)都適用新的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，并采用了信息化的賬務(wù)處理系統(tǒng)，沒有經(jīng)過知識(shí)結(jié)構(gòu)更新的老同志表現(xiàn)出對(duì)稽查工作新形勢(shì)新要求的不適應(yīng)，同時(shí)，年輕的稽查人員卻經(jīng)常流動(dòng)到征管部門，這嚴(yán)重影響了稽查隊(duì)伍的發(fā)展后勁。二是目前缺乏對(duì)稽查人員分崗位的科學(xué)考核機(jī)制?？己酥笜?biāo)重結(jié)果而輕過程，產(chǎn)生“多做多錯(cuò)、多錯(cuò)多扣、不做不錯(cuò)”的負(fù)面激勵(lì)，更進(jìn)一步造成獎(jiǎng)懲錯(cuò)位，致使稽查人員工作積極性不高、對(duì)工作落實(shí)流于表面等問題。

二、對(duì)改進(jìn)稽查工作的建議

針對(duì)以上問題，建議采用“融入、分立、協(xié)同、提升”的思路，使稅務(wù)稽查工作再上新臺(tái)階。

1、融入

從稽查職能定位上說，要融入，就是要把稅務(wù)稽查工作更好地融入到稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的大征管模式下。既然稅收工作是以提高稅收遵從度為目標(biāo)，實(shí)行稅收風(fēng)險(xiǎn)管理也成為稅收工作的必由之路，在這樣的稅收工作整體定位下，稅務(wù)稽查工作必須要找到自身在稅收風(fēng)險(xiǎn)管理中的一席之地。2015年全國稅務(wù)工作會(huì)議上明確要“大力加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理導(dǎo)向下的稅務(wù)稽查工作”，這也說明融入的必要性。關(guān)鍵問題是如何落實(shí)這個(gè)“融入”，我們不能寄希望于征管部門主動(dòng)示好，更多的只能依靠我們稽查部門自己。一是要加強(qiáng)與目前主導(dǎo)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的征管部門的聯(lián)系，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)管理中與征管部門進(jìn)行相對(duì)明確的職責(zé)劃分，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出的高風(fēng)險(xiǎn)納稅戶直接納入稽查范圍，避免職責(zé)交叉，擺脫那種征管吃不下的才輪到稽查的尷尬局面。二是要發(fā)揮稽查工作程序嚴(yán)密、反應(yīng)迅速的優(yōu)點(diǎn)，更多地參與到稅收征管工作中。將稽查站位提升至對(duì)稅收不遵從行為的規(guī)范上，不僅僅停留在出具無關(guān)痛癢的征管建議書這個(gè)層次，而應(yīng)該是抓住合適的時(shí)機(jī)，敢于亮劍、勇于承擔(dān)，解決一些稅收征管部門處理起來比較棘手、比較被動(dòng)的事項(xiàng)，更好地發(fā)揮稅務(wù)稽查的“乘數(shù)效應(yīng)”，真正做到“以查促管”，讓征管部門充分認(rèn)識(shí)到稽查不可替代的威懾作用。

2、分立

從稽查管理體制上說，要分立，就是要設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)體系。通過設(shè)置獨(dú)立的稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)，減少稽查管理的層次，實(shí)行集約化、扁平化的稅務(wù)稽查管理，不僅有助于增強(qiáng)稅務(wù)稽查工作的自主權(quán)，提高稅務(wù)稽查工作的效能，也使稅收征收權(quán)、管理權(quán)、稽查權(quán)的三權(quán)分離更加徹底，使稽查權(quán)成為權(quán)力制衡機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。從全國范圍看，深圳等多地均成立了獨(dú)立于區(qū)縣局的省屬市屬稽查局，這些稽查局制定統(tǒng)一的稽查工作計(jì)劃，進(jìn)行專業(yè)化的分工，更加適應(yīng)實(shí)現(xiàn)稽查職能的需要。這些有益的探索，也給了大家提供了重要的經(jīng)驗(yàn)和參考。以北京國稅為例，自2014年以來，已有包括市局稽查局在內(nèi)的3個(gè)直屬稽查局，但稽查力量與要承擔(dān)的全市重點(diǎn)稅源企業(yè)稽查任務(wù)之間的矛盾仍比較突出。建議在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加市局直屬稽查局機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充這些機(jī)構(gòu)的稽查力量，將目前北京國稅稽查隊(duì)伍的一半布局到直屬稽查局中，通過機(jī)構(gòu)和人員的整合，提高對(duì)基層稅務(wù)管理指導(dǎo)的成效，以便更好地貫徹落實(shí)稽查工作，實(shí)現(xiàn)稽查職能。此外，建議對(duì)區(qū)縣稽查局內(nèi)設(shè)各科黨支部進(jìn)行合并，在區(qū)縣局管理層面中稽查局作為一個(gè)基本單位，適度減少非業(yè)務(wù)性工作，將更多的時(shí)間和精力投入到稽查工作中。

3、協(xié)同

從稽查工作實(shí)施上說，要協(xié)同，關(guān)鍵是要解決好四環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合問題。首先要樹立一個(gè)觀念，四環(huán)節(jié)不是完全分離的四環(huán)節(jié)，專業(yè)化的分工決不能以犧牲稽查工作效率為代價(jià)，四環(huán)節(jié)的相互配合才是核心要求。在選案環(huán)節(jié)，應(yīng)與負(fù)責(zé)稅收風(fēng)險(xiǎn)分析的征科處進(jìn)行無縫對(duì)接，直接把風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別高的納稅人納入到稽查選案范圍，并注重所選案源最終檢查情況的總結(jié)分析，增強(qiáng)后續(xù)案源的指向性，形成案源選擇的閉環(huán)管理；在檢查環(huán)節(jié)，保證有相對(duì)穩(wěn)定的檢查隊(duì)伍，組建專業(yè)化的檢查團(tuán)隊(duì)，在團(tuán)隊(duì)內(nèi)部實(shí)行“以老帶新”，在全市稽查系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)建檔案庫，記錄檢查人員參與案件的情況，以便在案件生成時(shí)快速整合檢查資源，同時(shí)加大檢查辦案的技術(shù)含量和信息化水平，通過加強(qiáng)稽查人員交流、建立行業(yè)稽查模板等手段，使更多的檢查人員能在短時(shí)間內(nèi)提高檢查工作能力；在審理環(huán)節(jié)，堅(jiān)持審理培訓(xùn)制度，在全市范圍內(nèi)進(jìn)一步統(tǒng)一審理要求，建議在前版指導(dǎo)意見的基礎(chǔ)上，對(duì)案件審理中出現(xiàn)的常見問題進(jìn)行梳理，在與稅政、法規(guī)部門會(huì)商的情況下給出相對(duì)統(tǒng)一的處理意見，這不僅有助于增強(qiáng)執(zhí)法的剛性和統(tǒng)一性，而且對(duì)提高審理效率至關(guān)重要；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，建議將入庫率指標(biāo)考核調(diào)整為年度計(jì)分項(xiàng)目，可以考慮適時(shí)將執(zhí)行任務(wù)轉(zhuǎn)交給檢查組承擔(dān)，但要注意避免出現(xiàn)檢查組為保證執(zhí)行降低檢查要求的情況，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)移送環(huán)節(jié)的管理。

4、提升

從稽查隊(duì)伍建設(shè)上說，要提升，就是要提升稽查人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和能力。就目前的情況看，想要稽查成為受青睞的崗位，短時(shí)間內(nèi)流入大量能力強(qiáng)、素養(yǎng)高的干部是不可能的，稽查人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)和能力的提升還得建立在現(xiàn)有稽查干部的基礎(chǔ)上，可依托兩種途徑：一是通過專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，二是通過實(shí)際工作的開展。這兩種途徑應(yīng)有機(jī)地結(jié)合在一起。建議進(jìn)行分層次、分項(xiàng)目的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從稽查干部的實(shí)際情況出發(fā)，進(jìn)行以會(huì)計(jì)核算為基礎(chǔ)、行業(yè)稅收稽查為主要內(nèi)容、信息化稽查為重點(diǎn)的專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)，采用遞進(jìn)式的培訓(xùn)，使稽查人員的素質(zhì)得以穩(wěn)步提高。同時(shí)，要結(jié)合稽查實(shí)際工作，通過稽查模板的建立和不斷完善，在工作中鍛煉和培養(yǎng)一批稽查工作的行家里手。另外，要通過稽查管理模式和考核體系的優(yōu)化，利用稽查組織績效和個(gè)人績效的閉環(huán)管理的長處，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，建設(shè)一支召之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝的能打、善打、打得贏硬仗的稽查鐵軍。

[1]王祺元、趙安林：執(zhí)法形勢(shì)不容樂觀 稽查工作任重道遠(yuǎn)[N].中國稅務(wù)報(bào)，2005-05-13.