普惠金融與武陵山片區(qū)貧困減緩的實(shí)踐與路徑選擇——以安化縣為例

中國人民銀行益陽市中心支行課題組(中國人民銀行益陽市中心支行，湖南 益陽 413000)

一、安化普惠金融發(fā)展的基本情況

(一)安化縣基本情況

近年來，安化縣扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效，貧困程度大大緩解，但受地理位置、自然條件等影響，安化縣與其它地區(qū)發(fā)展的差距不斷擴(kuò)大，主要發(fā)展指標(biāo)落后于全省、全市平均水平，扶貧任務(wù)依然艱巨。2014年末，安化縣城鎮(zhèn)居民可支配收入13092元，分別低于全省和全市平均水平13478元、7596元。農(nóng)民人均純收入6196元，分別低于全省和全市平均水平3864元、5108元。

隨著城鄉(xiāng)居民收入的快速增長，安化縣貧困人口溫飽問題已得到基本解決，極度貧困現(xiàn)象基本消失。2005年，安化縣尚有26.4萬貧困人口，占農(nóng)業(yè)人口的32.86%。2008年，貧困人口僅減少1.14萬人(貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高到1196元)。2011年，國家將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，按照新標(biāo)準(zhǔn)，安化縣貧困人口有所反彈。近3年來，政府致力于扶貧工作的開展，對安化地區(qū)大力扶持，貧困人口大幅減少，至2014年末，安化縣農(nóng)民人均純收入2300元以下農(nóng)村貧困人口減少至15.85萬人，8年間超10萬人脫離貧困。但貧困率仍然較高，2014年安化縣貧困率15.36%，分別高于全國和全省6.86個和4.16個百分點(diǎn)。

(二)安化縣普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀

1.普惠金融體系基本建立

一是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)體系基本建立。目前安化縣政策性銀行、國有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)等基本齊備，共同為縣域市場主體提供金融服務(wù)。2014年末，全縣各項(xiàng)存款余額189.48億元，同比增長12.5%;各項(xiàng)貸款余額62.25億元，同比增長16.5%。二是保險(xiǎn)證券機(jī)構(gòu)陸續(xù)進(jìn)駐安化。4家大型保險(xiǎn)公司先后在安化設(shè)立支公司，10家保險(xiǎn)公司在安化設(shè)有辦事處。2013年方正證券進(jìn)入安化縣，彌補(bǔ)了安化金融市場證券行業(yè)的空白。三是微型金融和民間金融逐步多元化。2013年，縣內(nèi)第一家小額貸款公司成立，目前正積極籌備村鎮(zhèn)銀行。此外，民間借貸、投資擔(dān)保、典當(dāng)?shù)葯C(jī)構(gòu)成為服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

2.普惠金融產(chǎn)品和服務(wù)體系基本形成

一是信貸產(chǎn)品創(chuàng)新不斷推進(jìn)。各金融機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特色，金融創(chuàng)新產(chǎn)品與支持扶貧開發(fā)相結(jié)合，一大批金融創(chuàng)新產(chǎn)品得到較好推廣，特別是2013年安化縣被確定為全省農(nóng)村金融產(chǎn)品與服務(wù)方式創(chuàng)新示范縣，多種信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式相繼涌現(xiàn)。二是服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷延伸。2013年，安化縣作為全省農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境建設(shè)示范縣，設(shè)置助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)549個，在全省率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融支付“村村通”。手機(jī)、POS機(jī)等電子支付手段不斷運(yùn)用，便捷的金融服務(wù)走進(jìn)農(nóng)村。

3.普惠金融生態(tài)環(huán)境逐步優(yōu)化

一是不斷推進(jìn)信用體系建設(shè)。2013年，人民銀行推動安化縣創(chuàng)建農(nóng)村社會信用體系建設(shè)示范縣和金融安全區(qū)。目前已評定信用農(nóng)戶7.8萬戶，信用村16個。2014年，縣政府出臺金融生態(tài)環(huán)境整治工作方案，并為申報(bào)省級金融安全區(qū)做積極準(zhǔn)備。二是加大金融知識宣傳力度。安化人民銀行組織金融機(jī)構(gòu)通過開展“金融知識進(jìn)萬家”、“金融知識普及月”活動，不斷拓展宣傳對象，大力培育金融信用文化，促進(jìn)金融生態(tài)建設(shè)，提升金融消費(fèi)者的金融素養(yǎng)。2011年以來，金融機(jī)構(gòu)走進(jìn)農(nóng)村開展金融知識宣傳50余場，累計(jì)發(fā)放金融知識宣傳手冊5萬多冊，受惠農(nóng)戶達(dá)2萬多戶。

二、安化普惠金融減緩貧困的現(xiàn)實(shí)困境

多年以來，安化經(jīng)濟(jì)總量不大，發(fā)展質(zhì)量欠優(yōu)，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，多種因素交織疊加、相互作用，抑制金融深度延伸和金融廣度擴(kuò)張，影響貧困減緩程度和扶貧開發(fā)步伐。

(一)區(qū)域劣勢與經(jīng)濟(jì)弱勢相互疊加，資金集聚能力先天不足

1.自然環(huán)境條件較差，地理位置劣勢凸顯。安化縣多為山區(qū)和林地，全縣林業(yè)用地面積占國土總面積的81.17%。安化縣是全省沒有高速公路的3個縣市區(qū)之一，全縣唯一一條鐵路滬昆線在安化境內(nèi)也是擦西南而過，高級干線在公路里程中比例還不到5%。山區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、交通不便、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一、社會經(jīng)濟(jì)條件較差等是安化縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)困境。

2.經(jīng)濟(jì)總體水平滯后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)仍然薄弱。從主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看，總量占比仍然偏低。2014年，安化縣GDP達(dá)162.84億元，但GDP占全市比重僅為13%，人均GDP15785元，僅占益陽市人均GDP的近六成。全縣規(guī)模工業(yè)111家，增加值45億元，占比分別為12.04%和8.37%。財(cái)政收入全市排名基本年年墊底，地方財(cái)政收入僅6.19億元，居益陽市縣區(qū)末位，僅占益陽市地方財(cái)政收入的一成。

3.農(nóng)民收入低、貧困人口多。與2005年相比，2014年安化縣農(nóng)民人均純收入與益陽市的差距由1202元擴(kuò)大到5108元，差距擴(kuò)大到4.25倍。2014年安化縣貧困人口15.85萬人，貧困率15.36%，分別高于全國和全省6.86個和4.16個百分點(diǎn)。

4.“三駕馬車”驅(qū)動乏力，內(nèi)生增長動力不足。從投資來看，安化縣固定資產(chǎn)投資占全市比重呈穩(wěn)中趨降的態(tài)勢，從2005年的13.1%下降至2014年的11%。固定資產(chǎn)投資主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而工業(yè)園區(qū)、企業(yè)招商引資等方面的投資占比很少。2014年末，安化縣工業(yè)投資占比僅四成;從消費(fèi)來看，社會消費(fèi)品零售總額從2005年的21.88億元增長至2014年的73.63億元，年均增長達(dá)14.43%，但低于全市年均增長水平2.04個百分點(diǎn)。因此，安化縣投資、消費(fèi)和出口增長乏力，保持經(jīng)濟(jì)快速增長內(nèi)生動力不足，致使資金聚集能力較差。

(二)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)大幅萎縮，縣域融資需求受到約束，金融資源配置效率低下，金融促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用未能有效發(fā)揮

1.金融機(jī)構(gòu)偏少，網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率較低。上世紀(jì)90年代末，國有商業(yè)銀行撤出安化市場，縣域商業(yè)銀行逐漸萎縮，工行于2005年恢復(fù)設(shè)立了1家辦事處，中行至今還未在安化設(shè)立機(jī)構(gòu)，更不用說在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立網(wǎng)點(diǎn)。2014年，安化縣每萬人擁有的金融機(jī)構(gòu)數(shù)和從業(yè)人員數(shù)為1.04個，平均比益陽市少0.02個。每萬人擁有的從業(yè)人員為8.92人，平均比益陽市少4.29人。此外，安化縣僅有1家小貸公司，村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)尚未破零。

2.信貸投放與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不匹配。一是對經(jīng)濟(jì)具有拉動能力的工業(yè)貸款占比較少。2014年安化縣三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為23.1:39.8:37.1，呈現(xiàn)“二三一”產(chǎn)業(yè)格局。從貸款投向來看，二產(chǎn)業(yè)貸款余額為4.93億元，僅占貸款余額的7.92%，貸款資源配置與對GDP的貢獻(xiàn)度嚴(yán)重不匹配。二是涉農(nóng)貸款迅猛增長，但對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)有限。2011年以來，安化縣涉農(nóng)貸款年均增速達(dá)12.2%。高速增長的涉農(nóng)貸款并沒有帶來相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，第一產(chǎn)業(yè)增加值年均增長僅7.51%，低于涉農(nóng)貸款年均增速4.65個百分點(diǎn)。三是“特色產(chǎn)業(yè)”直接帶動效益尚未完全凸現(xiàn)。

3.拓展經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)較為困難。安化縣地處山區(qū)，水能資源豐富，理論蓄積量達(dá)到150萬千瓦，若大力開發(fā)，將為安化縣實(shí)現(xiàn)“3+2”發(fā)展戰(zhàn)略，激活縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來一股強(qiáng)勁動力。但據(jù)安化縣水利局介紹，雖然每年國家用于小水電(2.5萬千瓦以下)開發(fā)的政策性金融補(bǔ)貼達(dá)700萬，預(yù)計(jì)水電站回報(bào)率達(dá)10倍以上，但由于國家對過剩產(chǎn)能的調(diào)控，商業(yè)銀行對小水電項(xiàng)目嚴(yán)格審批，導(dǎo)致項(xiàng)目工程延誤，縣域小水電開發(fā)工作一直處于停滯狀態(tài)。

4.縣域金融排斥嚴(yán)重，資金大量外流。商業(yè)銀行逐利性及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避造成縣域貸款難，縣域金融排斥嚴(yán)重導(dǎo)致金融資源利用率極低。2014年安化人均存款達(dá)18367元，但人均貸款僅6034元，僅占益陽平均水平的近五成。從存貸比指標(biāo)來看，安化存貸比長期低于益陽平均水平。2014年，安化縣存貸僅比為32.85%，比益陽市低14.67個百分點(diǎn)。

(三)金融資源利用成本高企，政策性金融支持貧困地區(qū)乏力，配套扶持政策缺失制約縣域貸款的投入。

1.貸款利率較高，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。安化縣是典型的農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)業(yè)屬于弱勢產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響非常明顯，風(fēng)險(xiǎn)較大，涉農(nóng)貸款利率全部實(shí)行上浮，并且浮動幅度較大，一般都在50-130%之間，有的甚至達(dá)到基準(zhǔn)利率的2倍以上，而一些小微企業(yè)貸款利率也平均在12%左右，過高的利率給企業(yè)帶來很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.擔(dān)保、評估成本高昂制約企業(yè)貸款的積極性。據(jù)調(diào)查，銀行貸款要求擔(dān)保全覆蓋，在有足值抵押物的前提下，仍然需要擔(dān)保公司擔(dān)保，企業(yè)需向擔(dān)保公司繳納5-10%的保證金，企業(yè)根據(jù)費(fèi)用、利息整體估算，經(jīng)過擔(dān)保后，綜合月費(fèi)率達(dá)到2.93%。類似擔(dān)保、評估等費(fèi)用，影響企業(yè)貸款積極性。

3.政策性金融支持亟待加強(qiáng)。目前共有黑茶加工企業(yè)98家，其中規(guī)模以下73家，2014年實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值近30億元，利潤率達(dá)到15-35%。黑茶作為安化縣的支柱產(chǎn)業(yè)，符合政策性金融支持范疇，但銀行仍偏向于貸大不貸小。如“晉豐厚”茶業(yè)等歷史悠久的家族型老字號，雖自身略有積累，但苦于未引進(jìn)投資者又未獲得銀行貸款，生產(chǎn)規(guī)模難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

4.優(yōu)惠政策難落實(shí)。一是小額擔(dān)保貸款財(cái)政貼息亟需進(jìn)一步跟進(jìn)。2014年承辦銀行共發(fā)放小額擔(dān)保貸款7682萬元，累計(jì)貼息近800萬元。僅依靠中央財(cái)政貼息不能完全填補(bǔ)貼息金額，且存在拖欠貼息資金情況，影響金融機(jī)構(gòu)辦理小額擔(dān)保貸款積極性，部分金融機(jī)構(gòu)甚至停辦該項(xiàng)業(yè)務(wù)。二是涉農(nóng)貸款獎勵政策的適應(yīng)性有待進(jìn)一步考量。安化縣農(nóng)信社2014年末涉農(nóng)貸款為51.63億元，占全縣貸款比重高達(dá)82.94%，支持縣域經(jīng)濟(jì)做出突出貢獻(xiàn)，但在此基礎(chǔ)上，涉農(nóng)貸款每年增長15%難度相當(dāng)大，進(jìn)而很難享受財(cái)政獎勵政策。三是民貿(mào)民品貼息貸款資格行嚴(yán)格限制。人民銀行對“兩民”企業(yè)流動資金貸款按2.88%進(jìn)行貼息，卻對貼息行資格嚴(yán)格控制，郵儲銀行、華融湘江銀行等金融機(jī)構(gòu)因無法獲得貼息行資格不能享受貼息優(yōu)惠政策。

(四)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展滯后，抵押擔(dān)保體系尚未完善，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，阻礙普惠金融扶貧支持力度。

一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種偏少，農(nóng)戶參保積極性不高，貸款銀行顧慮重重。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種僅限于能繁母豬、水稻等政策性險(xiǎn)種，而針對特色種養(yǎng)殖業(yè)的保險(xiǎn)相對缺乏。從已開辦的政策性險(xiǎn)種來看，農(nóng)戶投保率較低，農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種的缺失使銀行顧慮重重。二是擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金偏小，杠桿作用難以發(fā)揮。益陽市6家融資性擔(dān)保公司注冊資本金共6億元，擔(dān)保機(jī)構(gòu)籌集的基金規(guī)模小，實(shí)力弱，支持企業(yè)融資作用非常有限，擔(dān)保杠桿作用未能得到有效發(fā)揮。2014年末，轄內(nèi)僅3家融資性擔(dān)保公司與銀行建立擔(dān)保合作關(guān)系，在保余額5.53億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足企業(yè)融資需求。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)等風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制尚不完善，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)的信貸投入相對謹(jǐn)慎，制約金融扶貧工作的展開。

三、對安化縣普惠金融發(fā)展減緩貧困的政策建議

(一)大力引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，不斷充實(shí)完善金融供給主體體系

鼓勵商業(yè)銀行繼續(xù)恢復(fù)或升格縣域網(wǎng)點(diǎn)，鼓勵中小法人金融機(jī)構(gòu)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，走重心下沉、貼近基層的發(fā)展路子。有序擴(kuò)大微型金融的準(zhǔn)入。目前安化縣僅有1家小額貸款公司，應(yīng)大力引進(jìn)村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、資金互助社、社區(qū)銀行等，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的多樣化發(fā)展。同時，加大金融產(chǎn)品創(chuàng)新力度，圍繞縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色和金融機(jī)構(gòu)自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢，從授信管理、抵押擔(dān)保資產(chǎn)范圍、改善農(nóng)村、貧困地區(qū)金融服務(wù)水平，靈活科學(xué)使用利率政策等方面，全面推動信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新。大力發(fā)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，努力提高保險(xiǎn)深度和保險(xiǎn)密度，引導(dǎo)保險(xiǎn)公司開辦新的險(xiǎn)種，滿足全縣經(jīng)濟(jì)社會多層次、個性化的保險(xiǎn)需要，不斷擴(kuò)大全縣保險(xiǎn)覆蓋面。

(二)扶持特色黑茶產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)，推動經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，提升金融需求主體層次

以打造特色產(chǎn)業(yè)縣為中心，推進(jìn)茶產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。大力實(shí)施特色縣域經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)縣工程，對縣域特色重大產(chǎn)業(yè)予以重點(diǎn)扶持，推動茶產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)擴(kuò)規(guī)提質(zhì)、轉(zhuǎn)型升級，大力提升產(chǎn)業(yè)競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，提高人民收入水平?？茖W(xué)規(guī)劃茶旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，綜合開發(fā)旅游、水能、礦產(chǎn)等自然資源，構(gòu)建茶葉、旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，做大做強(qiáng)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。著力培育龍頭企業(yè)，圍繞特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，集中精力發(fā)展一批能帶動全局的龍頭企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目，增強(qiáng)龍頭企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目對特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)和帶動作用，為信貸投放孕育新的增長點(diǎn)。金融機(jī)構(gòu)要實(shí)施金融與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合，突出支持縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(三)構(gòu)建多層次融資體系，不斷加強(qiáng)融資中介體系建設(shè)

多渠道推動股權(quán)融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，提高直接融資比重。支持小微企業(yè)發(fā)行新型債務(wù)融資工具，拓寬連片特困地區(qū)企業(yè)多元化融資渠道。加強(qiáng)信用擔(dān)保體系建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮省、市中小擔(dān)對企業(yè)融資的擔(dān)保作用，放寬擔(dān)保條件，降低擔(dān)保費(fèi)用。加強(qiáng)評級公司建設(shè)，為銀行業(yè)機(jī)構(gòu)提供準(zhǔn)確信用信息，推進(jìn)銀企合作。加快會計(jì)師事務(wù)所、房地產(chǎn)評估公司、土地評估機(jī)構(gòu)、機(jī)動車鑒定評估公司等建設(shè)，在辦理抵押登記、評估、過戶、保險(xiǎn)等相關(guān)手續(xù)時，規(guī)范收費(fèi)定價(jià)行為，落實(shí)優(yōu)惠政策，簡化辦事程序，提高工作效率，降低企業(yè)融資成本。

(四)健全金融扶貧正向激勵機(jī)制，不斷優(yōu)化普惠金融發(fā)展環(huán)境

加強(qiáng)與扶貧辦、財(cái)政等政府部門的溝通，建立金融支持貧困地區(qū)的考核機(jī)制，對扶貧工作貸款投入突出的金融機(jī)構(gòu)，在扶貧開發(fā)資金歸集、貸款貼息、財(cái)政資金獎勵及稅收優(yōu)惠等方面給予優(yōu)先考慮。在地方法人金融機(jī)構(gòu)合意貸款規(guī)模、差別存款準(zhǔn)備金政策及再貸款、再貼現(xiàn)等方面酌情予以傾斜。深入推進(jìn)金融安全區(qū)創(chuàng)建，大力推廣使用信用報(bào)告，建立健全守信激勵和失信懲戒機(jī)制。加強(qiáng)金融司法維權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)不良貸款清收。加強(qiáng)信用宣傳教育，強(qiáng)化全社會信用意識，提升社會誠信水平，在機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和學(xué)校廣泛開展信用宣傳教育活動，發(fā)揮新聞媒體宣傳和引導(dǎo)作用。

課題組主持:曹平輝

課題組成員:唐雅琴 袁康安 劉輝 劉嬋