淺議我國政府績效審計

陳 衢

(深圳市市政環(huán)衛(wèi)綜合處理廠，廣東 深圳 518029)

一、緒言

在我國，現(xiàn)階段的政府審計仍以財政財務(wù)收支審計為準，而政府績效審計發(fā)展較為緩慢。像有些地方出現(xiàn)“投資過熱”，甚至出現(xiàn)“鬼城”的現(xiàn)象，如果它的政府決策和建設(shè)過程都符合程序，就較難追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任。如果引入政府績效審計，對政府投資行為的效益進行考核，不僅能對項目的財務(wù)狀況進行檢查，而且能對政府的決策行為的效果進行考核與評判，那將大大規(guī)范政府的決策行為，避免某些地方為了表面的政績工程而浪費大量資源。由此可見，政府績效審計不僅是國家審計發(fā)展的重點趨勢，也是規(guī)范政府行為的重要工具。當然，我國的政府績效審計還處于起步階段，還存在的不少問題，需要我們一步步的完善，建立一個符合中國國情的績效審計制度。

二、政府績效審計的定義

世界上的大多數(shù)國家都比較認同最高審計機關(guān)國際組織(INTOSAI)關(guān)于績效審計的定義:審計機關(guān)對政府部門和公營單位管理公共資源的經(jīng)濟性、效率性和效果性所作的評價和監(jiān)督。個人認為，所謂政府績效審計，就是指國家審計機關(guān)對政府部門及其相關(guān)組織的期望功能或者對公共管理、投資的期望目標的實現(xiàn)與否，以及其實現(xiàn)的手段和方式是否經(jīng)濟、有效所進行的監(jiān)督與評價。

三、政府績效審計的重要性

1.績效審計是我國審計發(fā)展的必然趨勢。西方國家已經(jīng)有幾十年的政府績效審計工作經(jīng)驗，在我國，審計制度作為一種上層建筑，是社會制度的一個重要組成部分，要不斷發(fā)展完善以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求，這是一條重要的客觀經(jīng)濟規(guī)律。在當前，進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變、大力預(yù)防和懲治腐敗等政治經(jīng)濟背景下，審計機關(guān)要抓住時機推動政府績效審計的開展，從民眾關(guān)切的熱點入手，開拓審計新戰(zhàn)場，為國家經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展保駕護航。

2.績效審計能夠更好地監(jiān)督政府行為，更好地推動政府職能的轉(zhuǎn)變。十八大以來，中央要求全國各地機關(guān)進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變，有些地方確實進行積極的探索，有些地方則流于形式，沒有進行實質(zhì)性的改革。所以，可以借助政府績效審計這個工具，對政府的工作進行監(jiān)督。實施政府績效審計，可以更好的監(jiān)督政府的決策行為是否科學(xué)民主，實施過程是否合法合規(guī)，實施效果是否達到既定的目標。再者，可以有效監(jiān)督政府資金的使用效率，檢查資金的配置和使用是否符合財務(wù)規(guī)定和目標需求，是否達到既定的效果，是否存在資金浪費或閑置等。例如現(xiàn)在全國在推行節(jié)能減排的工作，通過績效審計，可以了解政府投入環(huán)保資金是否達到減排的效果，關(guān)停大量重污染企業(yè)對當?shù)刎斦挠绊懙?，總之，政府績效審計對于推動政府職能轉(zhuǎn)變，保持政府高效廉潔具有重要意義。

四、當前我國政府績效審計存在一些問題

1.法律建設(shè)相對滯后，體制建立需調(diào)整

我國目前還沒有形成一套完整的績效審計法規(guī)，只在《審計準則》中提到效益性的概念，即使在試點較早的深圳，也只在《深圳市“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出探索開展政策績效評估審計，沒有形成專業(yè)性的法規(guī)文件。所以，現(xiàn)階段審計人員在進行績效審計時，只有進行摸索性試探，缺乏清晰的指引。另外，中國目前體制建設(shè)規(guī)定審計局是向政府負責(zé)，而非完全獨立，這使得審計人員在工作時有可能受到政府內(nèi)部人員的影響，缺乏權(quán)威性。建議應(yīng)該將審計局應(yīng)當參照國外完全獨立于政府外部。

2.缺乏相應(yīng)的績效評價體系

績效審計評價是績效審計的重點，傳統(tǒng)的財務(wù)收支審計可以根據(jù)單位的財務(wù)憑證和報表

為作為準則來進行評價。而績效審計評價卻缺乏統(tǒng)一的標準。由于績效審計的對象千差萬別，甚至是同一項目，也會有多種不同的衡量標準。采用不同的衡量標準，得出的結(jié)論會有天壤之別。另外，績效審計目標會比較抽象，既有財務(wù)收支審計的目標也有效益性的目標，而效益性目標有包括了經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等方面，多重綜合使得審計人員很難進行資料的搜集，難以做出評價。

3.審計人員結(jié)構(gòu)不盡合理

我國審計機構(gòu)現(xiàn)行人員80%以審計、財會專業(yè)的人為主，缺乏建筑、環(huán)保、制造等專業(yè)人才。這些人才結(jié)構(gòu)主要還是應(yīng)付傳統(tǒng)的經(jīng)濟責(zé)任審計，但績效審計要求審計人員對所審計行業(yè)從項目決策到實施到后期運行要有全面的理解，才能對其效用作出評價，所以要求審計人員需要配備各種人才，這顯然跟機關(guān)事業(yè)單位人員編制的限制相沖突。政府機關(guān)不像企業(yè)那樣可以隨時優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，所以只能加強現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)復(fù)合型的審計人才，探索合理的審計小組人員配備模式。

五、推進績效審計改革的思考

1.完善績效審計法規(guī)，推進審計體制的改革

隨著我國政府部門職能日趨穩(wěn)定，經(jīng)濟運行制度日漸完善，傳統(tǒng)的經(jīng)濟責(zé)任審計已經(jīng)不足以全面反映資金的使用狀態(tài)，加大績效審計的力度已經(jīng)迫在眉尖?！笆舜蟆彼闹腥珪呀?jīng)決定全面推進依法治國，強調(diào)法律的重要性，建議審計部門要借這股春風(fēng)，修改現(xiàn)有的審計法，增加增強績效審計的內(nèi)容，制訂政府績效審計細則，為未來績效審計的發(fā)展提供法律保障。另外，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，相關(guān)部門也要探索審計制度的創(chuàng)新，考慮審計部門能否像法院的模式單列，或者將審計部門從中央到地方垂直管理，避免內(nèi)部干擾;要提高行業(yè)協(xié)會的作用，利用社會第三方專業(yè)資源探索績效審計的模式等。

2.建立事前、事中、事后全方位的績效評價體系

績效評價是指運用數(shù)理統(tǒng)計、運籌學(xué)原理和特定指標體系，對照統(tǒng)一的標準，按照一定的程序，通過定量定性對比分析，對項目一定經(jīng)營期間的經(jīng)營效益和經(jīng)營者業(yè)績做出客觀、公正和準確的綜合評價。制定科學(xué)的評價體系，對于審計人員還有被審計單位來說，都可以有更清晰的指引，減少分歧，降低審計風(fēng)險，提高工作效率。根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗，建議建立事前、事中和事后全方位的績效評價體系。

事前評價體系最為重要，它是整個績效審計的基礎(chǔ)，應(yīng)該包括審計方和被審計方兩方面。被審計方可以借鑒深圳市的經(jīng)驗，在行政事業(yè)單位做年度預(yù)算時，除了日常項目，每個專項需列明績效考核目標，列明完成的時間、金額及達到的效果，這樣，審計人員就可以根據(jù)被審計單位列出的考核目標來建立審計評價體系。審計人員在建立體系時，需充分考慮被審計單位的特點，著眼整個領(lǐng)域，了解相關(guān)行業(yè)標準，列出主線，可以量化的盡量定量，不可以量化才進行定性分析，綜合評價，充分體現(xiàn)客觀與公正。

事中評價體系最主要的是操作，基本是按照事前評價所確定的事項去收集資料、分析與評價，并對事前體系所缺乏或者難以執(zhí)行的地方進行修改。要充分與被審計單位進行溝通，特別是對與考核目標差距較大的項目，要了解其執(zhí)行中存在的具體問題，也要防止被審計單位的弄虛作假。

事后評價體系則包括對被審計單位作出評價及整改的落實，以及審計人員對整個審計過程作檢查，不斷優(yōu)化評價體系。對被審計單位作評價，要全面客觀地反映各項目和資金管理的經(jīng)濟性、效率性、效果性，要對被審計單位取得的成績，發(fā)現(xiàn)的問題和整改的意見有機結(jié)合到一起，避免夸大成績或者問題。對于被審計單位存在的問題，要限期整改，定期抽查，避免問題流于形式。審計結(jié)束時，審計人員要及時對審計過程及時總結(jié)，不斷優(yōu)化整個評價體系。

3.采用先進技術(shù)，不斷優(yōu)化審計人員的結(jié)構(gòu)

面對被審計單位的復(fù)雜性，在評價體系完善以后，要借助現(xiàn)代化的科技設(shè)備，設(shè)計科學(xué)的分析系統(tǒng)，將一些定量的數(shù)據(jù)交由系統(tǒng)進行分析，既提高工作效率也減少誤差。

審計人員結(jié)構(gòu)建議以科室為一個小組，每個小組配備多種專業(yè)型人才或復(fù)合型人才，要不斷為審計人員提供繼續(xù)學(xué)習(xí)的機會，建立培訓(xùn)制度，保持隊伍的穩(wěn)定。另外要借助行業(yè)協(xié)會與社會審計機構(gòu)的力量，建立相關(guān)的專家?guī)?，遇到問題可以及時進行溝通。

六、結(jié)語

本文通過對我國現(xiàn)行績效審計存在的問題進行分析，提出了完善制度、建立評價體系和優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)的建議，希望績效審計這顆種子能夠在中國的審計土壤里生根發(fā)芽，并不斷成長，為規(guī)范行政事業(yè)單位的運行，為國家經(jīng)濟社會的發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻。

[1]韓毅我國政府績效審計的問題與對策杭科大會計畢業(yè)論文2010.

[2]田霞我國政府績效審計存在的問題及對策研究物流與工程2011(07).

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[5]呂敏蓉國外政府績效審計的發(fā)展概況及對我國的啟示商業(yè)會計2011(5.13).

[6]張大田從績效審計的歷史沿革看我國績效審計的發(fā)展財會通訊2011(08)下.

[7]祁敦芳，葉鵬飛，葉忠明.政府績效審計[M].中國時代經(jīng)濟出版社，2009.

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