關(guān)于高速公路資金籌措與管理的思考

文/陳雪玉

關(guān)于高速公路資金籌措與管理的思考

文/陳雪玉

隨著各省高速公路建設(shè)的快速推進(jìn)、運(yùn)營(yíng)管養(yǎng)成本上漲，資金籌措特別是部分省市山區(qū)項(xiàng)目盈利性差，資金籌措壓力大，資金逐漸成為制約高速公路發(fā)展的“瓶頸”。為此，各省市高速公路積極探討建立多樣化的籌資體制，推進(jìn)管理體制創(chuàng)新，鞏固信貸渠道，加強(qiáng)市場(chǎng)直接融資，提高資金籌措與管理能力。本文擬對(duì)高速公路資金籌措與管理方面進(jìn)行初步探討。

高速公路；資金籌措；管理

一、高速公路資金籌措渠道

高速公路建設(shè)因各省管理體制的不同，資金籌措來源各有不同，大體上主要有各級(jí)財(cái)政資金投入及政策支持、社會(huì)資金招商引資、傳統(tǒng)信貸、市場(chǎng)直接融資四方面渠道。

(一)各級(jí)財(cái)政資金投入及政策支持

按照交通運(yùn)輸行業(yè)固定資產(chǎn)投資資本金比例標(biāo)準(zhǔn)，高速公路建設(shè)資本金比例基本維持在25-35%左右，雖然比重不高，但是，高速公路建設(shè)投資量大，資本金籌措壓力也很大。各級(jí)財(cái)政資金投入主要包括中央車購(gòu)稅交通專項(xiàng)資金、省級(jí)及市級(jí)財(cái)政資金投入。各級(jí)財(cái)政政策支持方面，主要從稅收收入、土地收儲(chǔ)、財(cái)政補(bǔ)貼等方面爭(zhēng)取政策優(yōu)惠。

一是稅費(fèi)支持政策。目前部分省市在執(zhí)行的稅費(fèi)支持政策主要包括：收費(fèi)還貸公路所征收的通行費(fèi)收入免征營(yíng)業(yè)稅、所得稅、地方水利基金等，施工單位建安營(yíng)業(yè)稅由地市財(cái)政預(yù)算安排做市級(jí)資本金政策；經(jīng)營(yíng)性高速公路上繳省財(cái)政土地租金收入從基金支出預(yù)算中安排作省級(jí)資本金投入；將征收的森林資源補(bǔ)償費(fèi)用于高速公路兩側(cè)紅線內(nèi)造林綠化。稅費(fèi)優(yōu)惠政策的相關(guān)規(guī)定為貸款償還和高速公路建設(shè)提供了有力的保證。

二是土地儲(chǔ)備政策。各省為支持地區(qū)高速公路發(fā)展，出臺(tái)相應(yīng)辦法文件，協(xié)調(diào)相關(guān)縣市為各省市合作高速公路項(xiàng)目配置相應(yīng)的土地儲(chǔ)備，并依法實(shí)施出讓，將優(yōu)質(zhì)土地資源注入項(xiàng)目公司，各項(xiàng)目公司通過盤活土地存量資產(chǎn)，采用開發(fā)、出讓、抵押等方式獲得土地增值收益，專門用于高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)還本付息。預(yù)計(jì)未來隨著土地資產(chǎn)的注入，高速公路公司的資產(chǎn)規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)張，資產(chǎn)負(fù)債率將有所下降，融資空間亦將有所提升。

三是財(cái)政貼息支持。根據(jù)高速公路項(xiàng)目建設(shè)融資需要及財(cái)政增收情況統(tǒng)籌考慮給予貼息支持，用于高速公路省級(jí)債務(wù)利息貼息或省級(jí)資本金投入。

(二)社會(huì)資金招商引資

為緩解高速公路在大步伐加快建設(shè)的同時(shí)面臨的建設(shè)資金緊張困難的局面，部分省市還大力推進(jìn)BOT、BT、PPP等投資主體多元化改革，吸引社會(huì)資金參與高速公路建設(shè)，通過公開招標(biāo)引進(jìn)社會(huì)投資人，采取BOT、PPP等模式建設(shè)，其中不乏有實(shí)力的央企。

(三)鞏固傳統(tǒng)信貸融資渠道

信貸資金是高速公路建設(shè)的主要資金來源，高速公路項(xiàng)目公司在鞏固信貸融資渠道上，深化銀企戰(zhàn)略合作，推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目貸款評(píng)審，落實(shí)銀行貸款規(guī)模，協(xié)調(diào)降低貸款利率，降低資金成本。

(四)市場(chǎng)直接融資創(chuàng)新

1.通過盤活存量資產(chǎn)籌集資金。高速公路項(xiàng)目公司可以通過引進(jìn)融資租賃方式進(jìn)一步盤活高速公路存量資產(chǎn)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，還進(jìn)一步優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，打破過度依賴銀行貸款的局面。

2.資產(chǎn)證券化債權(quán)融資。高速公路資產(chǎn)證券化債權(quán)融資是以高速公路公司未來通行費(fèi)等收入所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支持發(fā)行式，債券還本付息來源于高速公路未來收費(fèi)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流。高速公路最大的特點(diǎn)便是具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，能夠形成證券化資產(chǎn)的有效供給。而資產(chǎn)證券化的一個(gè)極為重要的前提就是能在未來產(chǎn)生可預(yù)見的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流。高速公路投資領(lǐng)域的特點(diǎn)正好符合這個(gè)要求。

3.通過公開市場(chǎng)發(fā)行債券籌集資金。通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)募集項(xiàng)目建設(shè)資金可以有效緩解了項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金壓力，改善債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低資金成本。

二、高速公路資金管理模式

建立科學(xué)管理模式，充分利用資金資源，有助于推進(jìn)資金籌措與使用，主要從以下幾方面加強(qiáng)管理：

(一)利用結(jié)算中心科學(xué)控制債務(wù)規(guī)模

通過組建資金結(jié)算中心，加強(qiáng)資金集中管理，通過歸集成員單位閑置資金統(tǒng)籌調(diào)度，合理控制資金存量，提高資金使用效率；統(tǒng)一協(xié)調(diào)和爭(zhēng)取對(duì)外融資優(yōu)惠利率，保障建設(shè)資金需求；加強(qiáng)資金監(jiān)管，有效控制集團(tuán)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；推進(jìn)效益好的項(xiàng)目捆綁效益較差項(xiàng)目、現(xiàn)金流相對(duì)充裕的管理分公司捆綁新建高速公路項(xiàng)目等方式，建立穩(wěn)定的資金來源渠道和籌資平臺(tái)。

(二)科學(xué)規(guī)劃建設(shè)，優(yōu)化資源配置

制定全省高速公路行業(yè)發(fā)展和投資建設(shè)規(guī)劃，既要滿足綜合交通運(yùn)輸體系和現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的需要，又要根據(jù)各省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、交通部門收入增長(zhǎng)等具體情況，區(qū)別對(duì)待建設(shè)項(xiàng)目，避免地方交通盲目建設(shè)與重復(fù)建設(shè)。

(三)建立完善債務(wù)管理制度體系

從制度建設(shè)上，建立健全資金籌措與管理辦法，避免債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大，促進(jìn)資金管理規(guī)范化。

三、高速公路資金籌措與管理新思考

(一)地方政府性債務(wù)資金管理機(jī)制下存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)審計(jì)的分類，按照政府償債責(zé)任將地方政府性債務(wù)分為三類：一是地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，二是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，三是政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。

目前，高速公路資金借貸債務(wù)納入地方性政府債務(wù)第三類政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，政府在法律上對(duì)該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能要承擔(dān)救助責(zé)任。

高速公路的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)是投資大、回收期長(zhǎng)、收益低，其效益需在建成后的一定年限才能體現(xiàn)，不少高速公路(特別是山區(qū))因車流量未達(dá)到設(shè)計(jì)水平而導(dǎo)致無法及時(shí)足額還本付息，銀行貸款余額不斷累積。不僅使得企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)增加，也造成融資成本的不斷攀升。如果以銀行貸款為主導(dǎo)的融資狀況不能得到改善，累積風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越來越高，給高速公路持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來隱患，也帶來一些潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(二)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”實(shí)施細(xì)則亟待明確

2015年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》征求意見稿中提到“政府收費(fèi)公路中的高速公路，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府實(shí)行統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費(fèi)、統(tǒng)一還款”。但是對(duì)如何理解“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策以及具體實(shí)施方法法律沒有明確規(guī)定，目前無論從是交通運(yùn)輸部、審計(jì)部門還是大多數(shù)省份的實(shí)踐操作來看，高速公路資金債務(wù)管理都已經(jīng)認(rèn)可“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的做法。積極實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，對(duì)于緩解路段間收貸失衡矛盾，整合優(yōu)化資源配置，挖掘收費(fèi)增長(zhǎng)潛力，提高綜合收費(fèi)效益，提高服務(wù)水平和整體路網(wǎng)運(yùn)行效率，拓展融資平臺(tái)，支持高速公路可持續(xù)滾動(dòng)發(fā)展具有十分重要的作用。

在“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策上，建議通過交通運(yùn)輸部以部門規(guī)章的形式將“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的運(yùn)作做進(jìn)一步明確和規(guī)范，以統(tǒng)一各省政策實(shí)施的口徑，減少社會(huì)的誤解和由此造成的輿論壓力，樹立公路交通行業(yè)良好的社會(huì)形象。

(三)PPP模式的后續(xù)管理潛在風(fēng)險(xiǎn)

PPP融資模式(Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式)是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，可以使更多的民營(yíng)資本參與到項(xiàng)目中，以提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。這也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所鼓勵(lì)的。

但是，由于 PPP是一種新生事物 ,我國(guó)的政府和民營(yíng)機(jī)構(gòu)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，高速公路在建成通車后即面臨著更長(zhǎng)期限的運(yùn)營(yíng)管理、還本付息等資金需求及管理，建立健全PPP招商引資制度，有效防止長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，是鼓勵(lì)PPP模式實(shí)施的重要前提。

四、結(jié)語(yǔ)

由于高速公路產(chǎn)業(yè)具有投資大、回收期長(zhǎng)、收益低等特點(diǎn)，部分省市山區(qū)高速公路建設(shè)成本高，在資金籌措與管理方面，各省市高速公路公司不僅要拓寬資金籌措渠道、加強(qiáng)資金管理，還要爭(zhēng)取在地方政府性債務(wù)資金管理、“統(tǒng)貸統(tǒng)還”、PPP等多元化融資模式政策等方面繼續(xù)完善制度建設(shè)，防范風(fēng)險(xiǎn)；在社會(huì)效益貢獻(xiàn)方面來說，高速公路建設(shè)是以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，不以盈利為目的，高速公路公司應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理必要的數(shù)據(jù)及信息披露，加強(qiáng)資金籌措與管理的有效監(jiān)督，獲得各級(jí)財(cái)政、社會(huì)大眾的大力支持，以實(shí)現(xiàn)高速公路建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的持續(xù)健康發(fā)展。

[1]曾祥記.廣東省高速公路融資分析[J].公路與汽運(yùn)，2005(4).

[2]閏建平.高速公路融資渠道分析[J].中國(guó)科技信息，2005(12).

[3]張宏.論公路建設(shè)項(xiàng)目融資方式[J].交通財(cái)會(huì)，2004(8).

(作者單位：福建省高速公路有限責(zé)任公司)