關(guān)于我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險籌資問題的幾點思考

李海燕

關(guān)于我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險籌資問題的幾點思考

李海燕

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不能開展不順利的一個根本原因是資金籌集問題。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險在制度設(shè)計和具體實施兩方面均存在不足，應(yīng)該盡快制定具體有效的籌資制度，明確政府、集體和個人在養(yǎng)老保險中的籌資責(zé)任，才能保證養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)順利推廣。

農(nóng)村基本養(yǎng)老保險；籌資問題

一、我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險籌資的歷史與現(xiàn)狀概述

我國從20世紀(jì)80年代中期開始建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，到目前為止大致經(jīng)歷了四個階段：

（一）探索試點階段（1986-1992年）

1986年，民政部根據(jù)國家“七五”計劃關(guān)于“抓緊研究建立農(nóng)村社會保險制度，并根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展情況，進行試點，逐步實行”的要求，開始經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度工作探索。

（二）穩(wěn)步推廣階段（1992-1998年）

1992年1月1日起在全國公布實施《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《基本方案》）。1992年12月，民政部在張家港市召開會議，總結(jié)各地試點經(jīng)驗，要求在有條件的地方逐步推開。

（三）衰退整頓階段（1998-2002年）

1998年，政府機構(gòu)改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部移交給勞動和社會保障部。由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)。1999年7月，國務(wù)院決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。

（四）創(chuàng)新發(fā)展階段（2002-2006年）

2002年10月14日，勞動和社會保障部向國務(wù)院呈送了《關(guān)于整頓規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老保險進展情況的報告》，提出了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作要堅持在有條件的地區(qū)逐步實施，同時研究探索適合農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員特點的養(yǎng)老保險辦法。2002年11月黨的十六大明確提出的“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”為標(biāo)志，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作進入了一個新的發(fā)展階段，即新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新發(fā)展時期。

（五）全面試點階段（2006年至今）

2006年年初，在《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（中發(fā)[2006]1號）、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)[2006]5號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2006]29號）和國家“十一五”規(guī)劃綱要中，都提出了推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略思想，其中“建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，擺在一個突出重要位置。“新型農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險”概念得到了統(tǒng)一的認(rèn)可，開始了政府高度關(guān)注的全面實施階段。

“十二五”開始以來，我國農(nóng)村社會保障已經(jīng)取得了重大進展，2014年全國農(nóng)村的最低生活保障制度全面落實。我國的新農(nóng)合農(nóng)村醫(yī)療保險全面展開，2014年已經(jīng)擴展到全國所有省份，并且覆蓋面達到90%以上。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村養(yǎng)老保險方面出現(xiàn)了重大突破。根據(jù)黨的十六屆六中全會提出的在2020年以前基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的戰(zhàn)略目標(biāo)，按照中共中央國務(wù)院關(guān)于探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的要求，勞動保障部通過鼓勵各地試點，開展中外合作項目等多種形式，積極穩(wěn)妥地推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度創(chuàng)新。李克強總理在2014年的國務(wù)院常務(wù)會議上決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。北京、山東、安徽、山西、江蘇、浙江、廣東等省市的地方政府加大公共財政，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)的投入，探索建立農(nóng)民個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資機制。試點在調(diào)動農(nóng)民參保積極性，擴大覆蓋面、提高保障水平、規(guī)范管理等各個方面取得了新的進展。

總的來說，在“十二五”的最后一年的農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作已經(jīng)成為中央和地方政府工作的重點，今年實施范圍和參保率將繼續(xù)不斷上升。

二、我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險籌資原則和實際實施情況

我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險籌資設(shè)計主要遵循兩大原則：一是不再采用由國家和集體（或企業(yè)）包攬的方式，使國家和集體（或企業(yè)）不再背上沉重的包袱，通過不斷強化人們的自我保障意識，逐步建立以個人資金為主、集體補助為輔的社會保障體制；二是不能走西方福利國家的路，強調(diào)保險的標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，以保障老年人的基本生活需求為原則。

1992年，民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《基本方案》，確定了以縣為單位開展社會養(yǎng)老保險，方案的規(guī)定充分體現(xiàn)了上述兩大原則。《基本方案》規(guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上要堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付，國家予以政策扶持，主要是通過對企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現(xiàn)。同時，《基本方案》還規(guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的月繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元10個檔次，各地區(qū)可以根據(jù)各自不同的經(jīng)濟發(fā)展水平選擇不同的投保檔次。

目前，國內(nèi)很多地區(qū)已經(jīng)開始了農(nóng)保創(chuàng)新改革的探索，由于各地經(jīng)濟基礎(chǔ)的不同，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次比較低，一般以縣或者市為單位進行統(tǒng)籌。各個統(tǒng)籌單位根據(jù)本地社會經(jīng)濟文化等基礎(chǔ)，進行了各具特色農(nóng)村養(yǎng)老保險試點。由于《基本方案》中的籌資準(zhǔn)則已經(jīng)無法適應(yīng)我國社會發(fā)展的需求，各地在試點過程中，均根據(jù)經(jīng)濟基礎(chǔ)進行了一定的調(diào)整和創(chuàng)新。

三、我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險籌資中存在的主要問題及分析

目前，我國養(yǎng)老保險所遵循的最基本的原則仍然是1992年民政部頒布的《基本方案》，雖然有各地的試點中已經(jīng)開始明確政府的責(zé)任，但是地方政府的政策的穩(wěn)定性比不上中央政府，總體籌資政策原則忽略了政府的責(zé)任，導(dǎo)致了現(xiàn)實中的農(nóng)村養(yǎng)老保險中存在一系列問題。

其一，籌資責(zé)任不明確，集體和政府責(zé)任空缺?！痘痉桨浮份^多地強調(diào)了農(nóng)民的自我保障，規(guī)定個人繳費為主，主要依靠個人帳戶積累來為養(yǎng)老提供保證，卻忽略和淡化了政府和集體的責(zé)任，沒有對集體補助和國家政策扶持的最低標(biāo)準(zhǔn)做出明確的規(guī)定。

其二，籌資比例不合理，集體和政府負(fù)擔(dān)過低。一方面，政府扶持通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現(xiàn)，這首先就將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢的村集體和沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的村集體排除在政府扶持之外，使得“國家予以政策扶持”成為一句空話；另一方面，由于大多數(shù)村集體積累實際是“空殼子”，集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補貼，由此，“集體補助為輔”也成了一句空話，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險實際上成了純個人儲蓄積累保險，而集體和政府的繳費缺位，沒有起到社會收入再分配的作用。

其三，籌資標(biāo)準(zhǔn)過低，無法達到養(yǎng)老目的。由于缺乏政府和集體的補助，根據(jù)民政部規(guī)定的養(yǎng)老金的計算辦法，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金采取自我平衡方式。雖然較低的繳費門檻有利于農(nóng)保工作的普及與擴面，但也導(dǎo)致了未來養(yǎng)老保障的能力低下，無法達到農(nóng)村養(yǎng)老保險的養(yǎng)老目的，使得我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度流于形式。

籌資總體原則和具體實踐的存在的問題導(dǎo)致的結(jié)果是：

其一，農(nóng)村養(yǎng)老保險具有不穩(wěn)定性，不僅挫傷農(nóng)民的積極性，也影響了政府的信譽。

我國養(yǎng)老保險一直處于試點階段，通過政府信譽在支持。但是我國由于我國籌資責(zé)任不明確，制度穩(wěn)定性很差。特別是1998年開始的對原有的農(nóng)村養(yǎng)老保險清理整頓使得農(nóng)民對養(yǎng)老保險認(rèn)可性大大下降，并且還影響了政府的信譽。

其二，農(nóng)民的投保積極性不高，農(nóng)村養(yǎng)老保險難以推廣。我國目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋面仍然不廣，并且處于試點階段。有關(guān)資料顯示，從農(nóng)村年輕人對自己將來養(yǎng)老問題的打算來看，94%的農(nóng)村青年人希望將來在家中養(yǎng)老，72.2%的青年人希望將來依靠子女養(yǎng)老。

其三，養(yǎng)老保險的社會保障信譽難以實現(xiàn)，只是個人儲蓄的替代。農(nóng)村養(yǎng)老保險的目的是保障老年人基本生活，是對收入的一種再分配。分析我國現(xiàn)行的原則和具體試點可以發(fā)現(xiàn)，我國的養(yǎng)老保險完全只是一種強制性的個人儲蓄，沒有起到收入再分配的功能，也不一定的能保障老年人的基本生活。所以并沒有發(fā)揮養(yǎng)老保險的社會保障功能。

四、對我國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險籌資問題的幾點建議

經(jīng)過二十多年的農(nóng)村養(yǎng)老保險試點和推廣，我國到2006年以來已經(jīng)進入了政府高度重視的全面試點及實施階段。

在籌資上，我國目前仍然堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。在實施過程中，各地根據(jù)經(jīng)濟基礎(chǔ)進行了一定的調(diào)整和創(chuàng)新。創(chuàng)新籌資模式按照政府籌資責(zé)任規(guī)定明確性劃分，但是，目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式在中央政府在總體原則上的規(guī)定導(dǎo)致了籌資責(zé)任不明確、籌資責(zé)任不合理、籌資標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，在具體試點過程中，存在籌資責(zé)任不科學(xué)和籌資責(zé)任不穩(wěn)定的問題。

我國養(yǎng)老保險在實施過程中，制度和實踐兩方面均存在不足，而籌資問題是其中一個急需解決的核心問題，應(yīng)該盡快制定具體有效的制度，明確政府、集體和個人在養(yǎng)老保險中的籌資責(zé)任，并且配以適當(dāng)組織機構(gòu)保障規(guī)定的實施，只有明確責(zé)任才能保證養(yǎng)老保險繼續(xù)順利在全國范圍內(nèi)推廣。

從理論分析上來看，社會保險的公共產(chǎn)品性質(zhì)要求公共部門來提供；社會基本養(yǎng)老保險目的要求養(yǎng)老保險應(yīng)該是社會各個主體共同承擔(dān)的責(zé)任；根據(jù)制度供給“誰受益、誰負(fù)責(zé)”的原則要求各主體共同承擔(dān)；從激勵機制的角度，應(yīng)增加政府的投入。總的來說，就是要由政府、集體和個人共同承擔(dān)養(yǎng)老保險的籌資責(zé)任。

從具體經(jīng)驗分析來看，我國應(yīng)該采取的比較適合我國國民經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)階段國情，并且能夠?qū)崿F(xiàn)我國農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險的目的的社會保險制度。結(jié)論是我國的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險籌資應(yīng)該由三者共同承擔(dān)責(zé)任，模式可以是領(lǐng)取額由“個人賬戶+基礎(chǔ)養(yǎng)老金”相結(jié)合?；A(chǔ)養(yǎng)老金的主要目的是起到收入再分配的功能，實現(xiàn)社會保險的共濟性原則。而個人賬戶體現(xiàn)了個人的責(zé)任，也是為了避免政府承擔(dān)過于沉重的財政負(fù)擔(dān)。同時還根據(jù)經(jīng)驗指出了具體承擔(dān)的比例。

現(xiàn)階段我國的具體實踐中，尚難實現(xiàn)全國統(tǒng)一的全國統(tǒng)籌農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度。所以本文難以得出一個具體的統(tǒng)一模式，只能提出框架模式的幾點建議。

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李海燕，大棒集團有限公司。

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1008-4428（2015）01-123-02