全球治理視角下的中國對非醫(yī)療援助

高涵柏

全球治理視角下的中國對非醫(yī)療援助

高涵柏

中非有著良好的歷史關系，在解決非洲公共衛(wèi)生領域問題上，中國擁有一定的歷史經(jīng)驗。但中國對非醫(yī)療援助局限于傳統(tǒng)的援助理念和模式，受到國際敵對勢力“新殖民主義”的指責和批評，并未完全上升到公共衛(wèi)生外交的高度。與之相應，樹立全球治理援助觀，提高中國非政府組織在對非援助中的作用，充分認識到全球治理援助中的沖突，是促進中國在全球治理視角下開展對外醫(yī)療援助，提高國際形象，實施外交戰(zhàn)略的重要思路。

全球治理；醫(yī)療援助；中非關系

2014年，是周恩來總理訪問非洲50周年，50年間中非關系有了長足發(fā)展。中非貿(mào)易從2000年的百億美元到2013年的2102.4億美元，增長了20倍。但近年來，中國在非洲的投資甚至援助遭受到了西方國家媒體“新殖民主義”、“資源掠奪論”等言論的指責與阻礙。西方學者提出來自中國的援助往往被定義為“流氓援助”，認為它不是被接受者所需要，而僅僅是因為國家利益使然①Dreher,Axel;Fuchs,Andreas.Rogue Aid?The Determinants of China’s Aid Allocation.CESifo Group Munich,CESifo Working Paper Series:3581。。中國在非洲的活動被看作在非洲推行“中國模式”，利用經(jīng)濟優(yōu)勢滲透非洲，排擠西方國家已有勢力。當前，應對西方國家政治指責言論并促進中國與非洲進一步加深合作，成為當前中國對非洲外交的一個重要方面。

一、全球治理與醫(yī)療援助

（一）國際醫(yī)療援助概念的界定

國際醫(yī)療援助通常被認為是國際上國家和國際組織對因為各種原因沒有能力進行治病的公民實施專門的幫助和支持，通過醫(yī)療機構(gòu)對患病者實施的恢復其健康、維持其基本生存能力的救治行為。因此，國際醫(yī)療援助往往帶有“人道主義”色彩。有學者認為“人道主義的”一詞,起初指的是“緊急行動”；至于發(fā)展援助(目的在于提升生活狀態(tài)雖穩(wěn)定卻不佳的居民的生活水平),則保留為二戰(zhàn)之后各類社團以及公共機構(gòu)這兩個領域的規(guī)范用語②埃爾旺·凱內(nèi)克.人道主義組織內(nèi)在屬性與其宗旨的矛盾：管理科學的一個研究課題.《國際社會科學雜志》（中文版），2004年第3期。。此外，在國家與國家間，學者更多地將國際醫(yī)療援助看成是公共衛(wèi)生外交的一部分。公共衛(wèi)生外交就是指各行為主體為解決全球公共衛(wèi)生安全問題所采取的一種全球治理行動③晉繼勇.淺析公共衛(wèi)生外交.《外交評論》.2008年第8期。。合作應對國際公共衛(wèi)生危機,事實上就是醫(yī)療外交(health diplomacy,也譯為公共衛(wèi)生外交)④張春.醫(yī)療外交與軟實力培育——以中國援非醫(yī)療隊為例.《現(xiàn)代國際關系》.2010年第3期。。根據(jù)中華人民共和國國務院新聞辦公室2011年4月發(fā)布的《中國對外援助白皮書》規(guī)定，醫(yī)療援助的形式主要包括建設醫(yī)院，提供藥品和醫(yī)療物資援助。⑤《中國對外援助白皮書》.國務院新聞辦公室.2011年4月。

（二）全球治理理論及重要性

在全球化進程日益加深的時代，世界各國在各個領域的相互依存度隨之加深，傳統(tǒng)安全的緊迫性和危害性趨于相對緩和，人類越來越受到隨之興起的全球性問題挑戰(zhàn)，公共衛(wèi)生危機就是重要的挑戰(zhàn)之一。2014年2月在幾內(nèi)亞出現(xiàn)的新一輪埃博拉疫情在隨后的幾個月內(nèi)在整個西非地區(qū)爆發(fā)，截止9月下旬，西非地區(qū)爆發(fā)的埃博拉疫情已經(jīng)導致超過3000人死亡。2014年8月8日，世界衛(wèi)生組織發(fā)表聲明，宣布埃博拉疫情為國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

對非洲大陸而言，惡劣的衛(wèi)生狀況的危害性不僅局限于區(qū)域范圍，對全球性公共衛(wèi)生也構(gòu)成了威脅?！鞍滩　薄ⅰ鞍２├边@類有流行傾向疾病的出現(xiàn)已經(jīng)威脅到所在地區(qū)乃至整個國際社會的安全，由于其所具有的全球性、超意識形態(tài)性以及挑戰(zhàn)性，想要對其治理，現(xiàn)今單靠一個國家的力量已無法做到。在世界發(fā)展的經(jīng)驗中，全球治理理論為解決這些公共問題提供了思路與理論指導。全球治理委員會在《天涯成比鄰——全球治理委員會的報告》中將全球治理定義為“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程⑥（瑞典）卡爾松、（圭）蘭法爾.《天涯成比鄰-全球治理委員會的報告》[R].中國對外翻出版社公司組織翻。”。

全球治理理論體系不僅包含主權國家、政府間國際組織（IGO），還包括NGO、社會運動和行動網(wǎng)絡等公民社會力量，這些不同向度的權威共同參與，大大緩解了因主權國家權威的局限性所帶來的治理困境，推動這些問題向著一種良好治理的方向發(fā)展①鄭安光：《從國際政治到世界社會—全球治理理論與當代大規(guī)模毀滅性武器控制》，南京：南京大學出版社，2009年版，序言第4頁。。在醫(yī)療衛(wèi)生領域中，非洲國家的單邊力量，不足以對非洲整體公共衛(wèi)生狀況做出實質(zhì)性改變，全球治理視角下多邊合作的重要性隨之凸顯。

二、中國對非醫(yī)療援助的歷史和發(fā)展

中國對非洲醫(yī)療援助在過去五十年間構(gòu)成了中國對外援助的重要組成部分。根據(jù)援助力度的不同，新中國成立以來對非洲醫(yī)療援助可以劃分為四個階段。

第一階段是1963-1970年，為中國對非醫(yī)療援助的起步階段。這一時期，中國為了求得生存與外交空間，開啟依靠“中間地帶”國家的外交決策。“1955年萬隆亞非會議后，中國對外援助范圍從社會主義國家擴展到其他發(fā)展中國家，1956年，中國開始向非洲國家提供援助②《中國的對外援助白皮書》.國務院新聞辦公室.2011年4月?！?。1963年，中國派遣了去往非洲的第一支醫(yī)療隊支援阿爾及利亞。這一階段為對非醫(yī)療援助奠定了基礎，但由于中國自身發(fā)展薄弱與意識形態(tài)的限制，使得這一時期的對非醫(yī)療援助規(guī)模較小。

第二階段是1971-1978年，為中國對非援助的上升階段。這一時期，“第三世界”的概念正式提出，中國重新與非洲剛果（金）等七個國家恢復外交關系，并與新獨立的25個國家建交。這一時期，“非洲兄弟把我們抬進聯(lián)合國”，作為發(fā)展中國家相互支持的表示，中國加大了對非醫(yī)療援助力度和覆蓋范圍。較第一階段而言，中國在這一階段醫(yī)療援助非洲國家的個數(shù)增加了23個。除了增加對非洲醫(yī)療援助，中國在此時期，開始與專業(yè)性的國際政府間組織——世界衛(wèi)生組織合作，逐漸融入全球性的醫(yī)療衛(wèi)生公共問題領域。

第三階段是1979-1995年，為中國對非醫(yī)療援助的低谷時期。由于上一階段文化大革命對國內(nèi)經(jīng)濟社會造成的動蕩影響，這一時期，中國開始轉(zhuǎn)向以國內(nèi)經(jīng)濟建設為重點的發(fā)展時期。中國逐漸將在非洲無私援助的形象向互利合作的形象轉(zhuǎn)變。另一方面，中國開始面臨其他外交問題，蘇東劇變、“臺獨”勢力崛起，非洲國家經(jīng)歷內(nèi)亂……使得中國撤回了在非部分國家的醫(yī)療援助和衛(wèi)生服務。這一時期，意識形態(tài)所起到的作用縮小，中國對非外交變得更加功利和務實。

第四階段是1995年至今，這一階段是中國對非醫(yī)療援助的轉(zhuǎn)型階段。這一時期，中國在國際衛(wèi)生領域，與世界醫(yī)療衛(wèi)生組織的合作得到進一步深化和加強?！爸蟹呛献髡搲钡拈_展為中國對非醫(yī)療援助提供了機制保證，中國對非醫(yī)療援助在更加注重經(jīng)濟效益的基礎上，也服務于中國企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略；中國在國際舞臺上承擔更多的責任，對外醫(yī)療援助意圖相比過去發(fā)生了重要改變。

三、中國參與對非全球治理的必要性和障礙

（一）中國參與全球治理的必要性

2010年，中國名義GDP總值超越日本，成為僅次于美國的全球第二大經(jīng)濟體。除了經(jīng)濟方面，中國綜合實力的增長，使其在國際舞臺發(fā)揮越來越大的作用。傳統(tǒng)發(fā)達國家的發(fā)展相對緩慢，新興國家力量的興起，導致了全球政治經(jīng)濟格局存在著重構(gòu)的可能。隨著全球化進程的深化，中國在全球利益多元化，全球性問題也逐漸成為中國的問題，就非洲而言，中非貿(mào)易額已超2000億美元，非洲衛(wèi)生領域條件的優(yōu)劣影響中國企業(yè)在當?shù)氐陌l(fā)展。對于發(fā)展大國戰(zhàn)略來說，參與全球治理，對于樹立大國地位，增加國際話語權，進一步改變當前政治、經(jīng)濟格局具有必要性。在過去幾十年間，中國不斷參與國際性問題的實踐，也使得中國參與全球治理具有必然性。

（二）全球治理視角下中國參與對非醫(yī)療援助的障礙

一方面，中國對非醫(yī)療援助局限于傳統(tǒng)的援助理念和模式。中國傳統(tǒng)醫(yī)療援助多針對一般性疾病，而非傳染性疾病的預防與控制，因此我國傳統(tǒng)的醫(yī)療援助很難應對突發(fā)性的全球公共衛(wèi)生危機?！皩ν庠醇{入法制化的軌道，對外援助戰(zhàn)略不清晰;非政府組織(NGO)在援助中的作用未得到有效發(fā)揮，中國的NGO在外援機制中參與程度很低，作用還十分有限”③楊鴻璽、陳開明.中國對外援助:成就、教訓和良性發(fā)展.《國際展望》.2010年第1期。。在更關鍵的領域，傳統(tǒng)理念容易忽視受援國真正所需，同時忽視全球衛(wèi)生治理并不是簡單地直接治病，對于把醫(yī)療援助作為公共產(chǎn)品向全球輸出、以援助為中國在非開展外交服務的理念的認識不夠深入。

另一方面，中國對非醫(yī)療援助受到國際社會“中國威脅論”、“資源掠奪論”的指責和批評。中國無附加條件的醫(yī)療援助受到“新殖民主義”言論的質(zhì)疑。

四、全球治理視角下的中國如何開展對非醫(yī)療援助

當前中國對非醫(yī)療援助外交正面臨在全球治理時代的新挑戰(zhàn)和新機遇，結(jié)合五十年以來醫(yī)療援助外交的經(jīng)驗，探索未來中國對非醫(yī)療援助外交的新思維，在全球衛(wèi)生治理領域，搶占先機，對中國應對當前挑戰(zhàn)，把握時代機遇，實施大國戰(zhàn)略，發(fā)出中國聲音具有重要意義。

第一，樹立全球治理援助觀。

醫(yī)療援助不僅僅是物資、技術、人員、服務的簡單加總，它同時具備公共產(chǎn)品的性質(zhì)?！皣H公共產(chǎn)品是一種原則上能使全球不同國家和地區(qū)人口受益的公共品，是公共產(chǎn)品概念在國際范圍內(nèi)的引申和拓展，具有公共品的基本特性。”④上海國際問題研究院全球治理研究所執(zhí)行所長葉江，在2012年10月25日由同濟大學政治與國際關系學院和上海市國際關系學會聯(lián)合舉辦的“共同治理與國際公共產(chǎn)品創(chuàng)新”學術研討會上的發(fā)言。中國對非醫(yī)療援助，應看成是在全球治理框架下，中國對世界公共產(chǎn)品的輸出。在公共利益最大化的原則下，中國參與非洲公共衛(wèi)生治理應該考慮中國和非洲國家利益的最大化。

中國現(xiàn)在所強調(diào)的“堅持韜光養(yǎng)晦，積極有所作為”在之前的基礎上增加了“堅持”和“積極”四個字，中國現(xiàn)代國際關系研究院世界政治研究所所長高祖貴認為這是“對國際力量格局和自身實力的清醒認識”。在全球化時代，中國對非洲醫(yī)療援助外交，不能局限于單一外交目標的實現(xiàn)，應該被納入中國全球公共衛(wèi)生治理的重要環(huán)節(jié)。在過去雙邊機制開展醫(yī)療援助的基礎上，中國應該更加關注如何利用公共衛(wèi)生外交提高應對全球公共衛(wèi)生危機的能力，在全球衛(wèi)生治理體系中尋求自己的地位，擴大在全球衛(wèi)生安全方面的影響力，在國際上展現(xiàn)負責任大國的形象。

第二，提高中國非政府組織在對非援助中的作用。

全球治理作為全球化的政治經(jīng)濟環(huán)境中解決全球性問題的一種模式，主權國家依然是最主要的治理主體。但是，隨著非傳統(tǒng)安全問題和危機的涌現(xiàn)，非國家行為主體特別是非政府組織在全球治理中的作用日益凸顯。從國際先進經(jīng)驗來看，1999年諾貝爾和平獎得主“無國界醫(yī)生”作為全球最大的獨立醫(yī)療救援組織，在成立的四十多年間，在受到天災、戰(zhàn)亂、疫病的地區(qū)，尤其是在非洲，為受害者提供緊急醫(yī)藥救援，并推動營養(yǎng)和衛(wèi)生項目，為全球衛(wèi)生治理做出了積極貢獻。

對非醫(yī)療援助中，中國政府占據(jù)絕對的主導地位，除了派遣醫(yī)療隊、援建醫(yī)院等，“中國青年志愿者海外服務計劃”等項目中同樣有涉及海外醫(yī)療援助項目，政府組織的援助形式和內(nèi)容涵蓋了援非的幾乎所有方面，也使得非政府組織的團體和個人在援助非洲中作用稍顯不足。

近幾年來，非洲城鎮(zhèn)的私人中醫(yī)人數(shù)與日俱增，中醫(yī)作為中國傳統(tǒng)文化理念的具體表現(xiàn)形式，無形中在非洲大陸生根，擴大了中國文化的知名度與影響力。提高和支持非政府組織在對非援助中的作用，有利于補充官方組織援非項目的不足，降低援助的政治性色彩，從而應對敵對勢力的政治性指責，同時也符合全球治理理論中重視被傳統(tǒng)的國際關系理論所忽視的政治變量的要求。

第三，充分認識到全球治理援助中的沖突。

新興市場國家和發(fā)展中國家整體實力快速上升，同時發(fā)達國家也在全力維護和鞏固其領先地位與既得利益，使得世界正在經(jīng)歷調(diào)整與變革。在對非開展公共衛(wèi)生外交的同時，應充分認識全球治理中的摩擦和沖突。以美國為例，冷戰(zhàn)后，美國把在全球“扶植政治自由、人權和民主制度”作為其國家安全戰(zhàn)略的主要目標，將醫(yī)療衛(wèi)生援助上升到維護國家安全和利益的戰(zhàn)略高度。2014年8月，奧巴馬宣布將邀請非洲國家元首訪美，并表示世界需要一個繁榮和自力更生的非洲，非洲需要加強法制、根除腐敗、對公民更負責任。英國《金融時報》2014年11月6日刊登了署名圖圖·阿利坎特的分析文章稱“美國有著向非洲鐵腕人物‘獻殷勤’的歷史”，反映了美國在標榜自己民主制度先進，影響和滲透其他國家的公共外交戰(zhàn)略。中國在全球治理框架下開展對非衛(wèi)生外交，應權衡多方利益，避免爭端和摩擦，淡化資源色彩。

中國對非醫(yī)療援助外交是中國對非洲外交的重要環(huán)節(jié)和領域，同時也是中國參與全球公共衛(wèi)生領域治理的重要實踐。中國應在全球治理援助觀下，將傳統(tǒng)對非醫(yī)療援助向全球治理視角下的公共衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)變，積累全球治理經(jīng)驗，提升全球治理能力占據(jù)全球公共衛(wèi)生治理體系的有利地位。同時，結(jié)合中國崛起的大國戰(zhàn)略，塑造有利于中國的良好國家形象，進一步擴大中國在國際社會上的影響力，解決當前阻礙中非發(fā)展的障礙和矛盾，為全人類的共同發(fā)展和福祉貢獻力量。

高涵柏，男，湖北黃岡人，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際關系學院研究生，研究方向：國際關系領域的非洲問題。

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1008-4428（2015）01-97-03