借力國際公約提升我國稅收征管水平

李 時 秦泮義 （大連市國家稅務(wù)局 遼寧 大連 116021）

借力國際公約提升我國稅收征管水平

李 時 秦泮義 （大連市國家稅務(wù)局 遼寧 大連 116021）

《多邊稅收征管互助公約》代表著經(jīng)濟全球化下國際稅收合作的新標準。我國于2013年正式成為該《公約》的簽約國。本文重點介紹了《公約》關(guān)于稅收情報交換、稅款追索協(xié)助、法律文書送達等方面的規(guī)定，分析了履行這些義務(wù)對我國稅收法律制度的挑戰(zhàn)，指出我國應(yīng)盡快構(gòu)建和完善與《公約》相協(xié)調(diào)的國內(nèi)法律制度、不斷提高稅收征管水平。

多邊稅收征管互助公約 法律制度 稅收征管

2013年8月27日，我國和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)簽署了《多邊稅收征管互助公約》（以下簡稱《公約》），正式成為第56個簽約國。《公約》的簽署對于提高我國國際稅收征管水平，提升我國國際稅收影響力具有重要的現(xiàn)實意義。

一、《公約》成為經(jīng)濟全球化背景下國際合作的新標準

1988年1月25日，歐洲委員會和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD組織）在法國斯特拉斯堡共同制定了《公約》，目的是通過國際稅收征管互助應(yīng)對和防范跨境逃避稅、維護公平稅收秩序?！豆s》建立的國際稅收征管協(xié)作機制打破了一國稅務(wù)機關(guān)獲取信息的局限性，最大程度上消除了信息不對稱給跨國避稅行為帶來的“便利”，保障了各國在經(jīng)濟全球化背景下充分行使稅收管轄權(quán)。①Markus Meinzer. Analysis of the Coe/OECD Convention on the Administrative Assistance in Tax Matters, as amended in 2010 [J].Tax Justice Briefing, 2012,（2）.

（一）《公約》框架下，情報交換的內(nèi)容和范圍進一步擴大

《公約》所確立的情報交換范圍涵蓋稅收協(xié)定與情報交換專項協(xié)定中的內(nèi)容。情報交換的約束條件進一步放寬，各國可以根據(jù)情報交換的需要在更深層次、更廣泛的領(lǐng)域進行交流和合作。

《公約》將專項情報交換的范圍進一步擴大，明確凡是與締約方運用或?qū)嵤┫嚓P(guān)國內(nèi)法有可預見相關(guān)性的情報，各締約方均要進行交換，剔除了情報交換專項協(xié)議中所要求提供的一些說明信息，對專項情報請求的提出沒有涉及更多的條件約束，僅作了一些原則性的規(guī)定，使《公約》更便于執(zhí)行和操作。

《公約》的突出優(yōu)勢還在于允許多方共享情報信息。以往單項情報交換協(xié)議規(guī)定，如果要將信息提供給第三

方使用，必須取得信息提供方的書面認可。《公約》對信息共享的允許，使得更多的簽約國可以通過彼此授權(quán)的方式將信息傳遞給其他國家，而不單獨考慮一個具體案件的情況。并且，《公約》允許的范圍更加寬泛，不再局限于對方的稅務(wù)機關(guān)。根據(jù)《公約》規(guī)定，如果一國允許在國內(nèi)因其他目的使用稅收情報信息，授權(quán)的稅務(wù)機關(guān)也可以授權(quán)協(xié)議另一方因同樣目的使用稅收情報。這對于打擊洗錢和腐敗行為具有非常重要的作用。

（二）《公約》建立了跨境稅收追索協(xié)助機制，提高了國際合作的深度和廣度

《公約》規(guī)定，在請求國要求下，被請求國要像完成本國的稅收業(yè)務(wù)一樣處理國外提出的稅款征繳要求，對待存在爭議的案件或者沒有最終結(jié)論的案件，要為被請求國追繳稅款采取保全措施。并且，即使欠繳稅款的納稅人不是被請求國的居民，只要該居民在其境內(nèi)擁有財產(chǎn)、銀行賬戶或分支機構(gòu)，被請求國就應(yīng)當依照《公約》有關(guān)規(guī)定向請求國提供稅務(wù)行政協(xié)助?！豆s》不以居民身份為限定條件，說明其建立的國際稅務(wù)協(xié)助機制的實際效力影響范圍相當廣泛。這在很大程度上克服了目前建立在雙邊稅收協(xié)定基礎(chǔ)上的國際稅務(wù)協(xié)助機制適用效力范圍的局限性。

（三）《公約》對跨境文書送達提供法律支持

隨著跨境交易事項的不斷增多，納稅人的收入、資產(chǎn)以及機構(gòu)所在地有可能分布在不同的國家和地區(qū)，向境外納稅人傳遞稅務(wù)文書成為跨境稅收管理的一項內(nèi)容?！豆s》明確了協(xié)議簽署國之間文書送達的協(xié)助義務(wù)，搭建了與境外納稅人進行聯(lián)絡(luò)的橋梁。文書送達的協(xié)助義務(wù)不僅方便各國稅務(wù)機關(guān)對稅款的追繳，也是對納稅人的服務(wù)手段，通過事先的送達通知，通知境外納稅人尚未履行的納稅義務(wù)，避免對那些因疏忽或不了解稅收政策的納稅人采取稅收保全或強制執(zhí)行措施的不良影響。

二、《公約》對我國稅收法律制度提出了更高要求

《公約》確定的情報交換、稅收追索協(xié)助、文書送達法律義務(wù)，需要我國國內(nèi)法律制度的支持。我國應(yīng)當以《公約》簽署為契機，適時完善和修訂相關(guān)法律法規(guī)，進一步提高我國稅收征管水平。

（一）情報交換法律制度

我國開展情報交換工作的法律基礎(chǔ)包括稅收協(xié)定情報交換條款、稅收情報交換專項協(xié)定，以及涉及情報交換的國內(nèi)其他法律制度，如《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》以及金融行業(yè)的一些政策法規(guī)等。經(jīng)過30年的情報交換工作實踐，我國情報交換相關(guān)制度逐漸規(guī)范，2012年我國順利通過全球稅收論壇稅收透明度和情報交換同行審議，說明我國在情報交換方面的法律法規(guī)體系已經(jīng)得到國際組織的認可。

盡管如此，《公約》的簽署將使我國在情報交換的領(lǐng)域進一步擴大、情報交換內(nèi)容更加豐富，也對我國目前的法律制度提出了更高的要求。如按照情報交換條款的規(guī)定，應(yīng)簽約方請求搜集相關(guān)信息時，如我國掌握的稅收資料不能滿足情報交換請求，我國應(yīng)當采取一切必要措施，提供對方所要求提供的情報。但按照我國《稅收征管法》的規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)對信息的搜集僅限于納稅申報期間以及立案調(diào)查期間取得的納稅人信息。無法為情報交換需要要求納稅人或其他組織提供相關(guān)信息。此外，盡管在情報交換協(xié)議以及《公約》中都明確規(guī)定，簽約方不能因為情報由銀行、其他金融機構(gòu)所持有而拒絕提供情報，但在國內(nèi)法的執(zhí)行中沒有規(guī)定金融機構(gòu)向稅務(wù)機關(guān)報送納稅人涉稅信息的義務(wù)，稅務(wù)機關(guān)很難從銀行等金融機構(gòu)取得納稅人的金融資產(chǎn)、資金往來等方面信息，完成自動情報交換、專項情報請求的執(zhí)行成本較高。

（二）跨境稅收追繳協(xié)助的法律制度

跨境稅收追繳協(xié)助首先要明確的基本問題是追繳業(yè)務(wù)在我國是否存在類似的政策規(guī)定。在存在類似政策規(guī)定情況下比較容易執(zhí)行，如涉及企業(yè)所得稅稅款的追繳。但是，如果涉及我國沒有的稅種或者我國的政策規(guī)定與要求追繳國的政策具有明顯差異的情況下，如何實施稅收追繳就比較復雜了。從我國目前的稅收政策體系來看，有些政策規(guī)定與其他國家還存在較大差異，如個人所得稅制度，目前國際上大多數(shù)國家都采用綜合稅制或綜合與分類相結(jié)合的稅制，主要通過納稅申報實現(xiàn)征收。而我國實行的則是分類稅制，按照個人所得的性質(zhì)分項目征收所得稅，并且基本是通過代扣代繳方法征收的。因此，對境內(nèi)外居民個人所得的追繳將涉及較高的執(zhí)行成本。

實施跨境稅收追繳還應(yīng)當考慮我國稅收征管制度

是否予以支持的問題?！豆s》對跨境稅收追繳協(xié)助有一些限制性規(guī)定，如稅收主張是否存在爭議、稅收主張的執(zhí)行期限、稅收主張的中斷執(zhí)行、稅收保全措施等事項。而我國《稅收征管法》中并未對境外所得協(xié)助征收做出專門規(guī)定，稅款征收、保全等措施都是針對在我國具有納稅義務(wù)的實體以及來源于我國境內(nèi)的所得。在具體實踐中所涉及的文書、征管流程以及征管系統(tǒng)也都是針對我國納稅事項。因此，對于跨境稅款追繳事項，首先需要我國《稅收征管法》或有關(guān)法律文件中明確稅收追繳協(xié)助的法律程序，包括適用的法律文書、追繳措施、追繳時限、稅款的支付等內(nèi)容。對于我國向境外要求協(xié)助追繳的事項時，也應(yīng)當明確相關(guān)執(zhí)行程序，使其為我國的稅收征管服務(wù)。

（三）文書送達的法律制度

很多國家都明確規(guī)定了文書送達的法律制度，如文書送達的方式、簽收的格式、時間要求等，并且也明確規(guī)定，如果納稅人居住境外或無法知曉納稅人的地址等原因無法送達稅務(wù)文書，仍然會追繳稅款。因此，文書是否能夠送達并不構(gòu)成執(zhí)法的障礙，仍然可以要求對方國家協(xié)助征繳稅款。盡管如此，加入“文書送達”規(guī)定實際上是給予納稅人額外的保護，可能會提高稅款的征繳效率，納稅人有可能按照文書的要求繳納稅款，不需要征繳協(xié)助程序。

通常來說，文書送達最簡單的方式是通過直接向境外納稅人郵寄文書。但是很多國家不允許這種送達方式，認為這是對國家主權(quán)的一種侵犯。我國簽署《關(guān)于向國外送達民事或商事司法文書和司法外文書的公約》(即《海牙送達公約》)時，出于維護我國國家主權(quán)的考量，對于直接郵寄送達文書提出了保留，外國的司法文書不能夠直接郵寄送達給身在我國境內(nèi)的當事人。因此，如何實現(xiàn)送達還需要通過國內(nèi)法律制度予以明確。從我國現(xiàn)行的法律制度來看，除《刑法》對境內(nèi)外協(xié)助送達文書具有相應(yīng)的規(guī)定外，稅收方面的法律法規(guī)并未對此加以明確，因此，一旦承擔文書送達義務(wù)，我國在國內(nèi)法律方面將會遇到障礙。

三、以《公約》簽署為契機，進一步完善我國稅收法律制度，提高我國稅收征管水平

（一）加快修訂《稅收征管法》，賦予稅務(wù)機關(guān)更多的信息獲取渠道與更強的稅收征管手段

《稅收征管法》的修訂，不僅要立足于完善國內(nèi)信息的搜集管理，更要站在國際視角，加強對跨國公司、“走出去”企業(yè)的信息管理。應(yīng)要求納稅人對境內(nèi)外收入、資產(chǎn)等進行全面申報；加強對銀行信息的披露要求，明確稅務(wù)機關(guān)對銀行賬戶的監(jiān)管權(quán)利，尤其是對離岸賬戶信息的監(jiān)管權(quán)利。建立銀行、外匯管理局等金融部門與稅務(wù)機關(guān)的信息交換制度，提高對納稅人收入、資產(chǎn)、往來等信息的監(jiān)控。建立納稅人信息檔案庫，對于存在不遵從行為的納稅人從適用優(yōu)惠政策、協(xié)定待遇等方面予以限制。

（二）完善稅收政策體系，以《公約》為橋梁，實現(xiàn)對跨國稅源的有效監(jiān)管

修改完善個人所得稅政策，建立以家庭為單位的個人所得稅制度。合理定義中國居民個人標準，結(jié)合稅收協(xié)定的內(nèi)容，增加以重要利益中心的居民標準。完善對來源境外所得的政策規(guī)定，增設(shè)特別納稅調(diào)整條款，減少通過居民個人進行稅收籌劃的避稅空間。完善反避稅制度。加強對受控外國企業(yè)管理、一般反避稅調(diào)查、成本分攤協(xié)議的修改。

（三）完善《公約》執(zhí)行法律制度，保證《公約》的順利實施

1．按照《公約》要求完善情報交換法律制度。修訂《情報交換工作規(guī)程》，對專項情報請求、自發(fā)情報交換、境外稅務(wù)檢查的內(nèi)容以及具體流程、文書等進行細化，有效利用情報交換手段，助推國內(nèi)的稅收基層實踐?！抖愂涨閳蠼粨Q工作規(guī)程》中的許多內(nèi)容與《公約》中信息交換的內(nèi)容具有一致性，但也有一些內(nèi)容沒有滿足《公約》執(zhí)行的要求，如關(guān)于情報交換涉及的稅種范圍、境外稅務(wù)檢查的執(zhí)行方式與程序、自發(fā)情報交換的內(nèi)容、專項情報交換的條件等，需要進一步明確。

2．完善文書送達的法律制度。我國法律明確規(guī)定，行政機關(guān)送達行政執(zhí)法文書，必須以法定程序和方式進行。境外文書能否按照《公約》要求依法送達，不僅是履行法定義務(wù)，同時也是我國稅收征管工作效率水平的體現(xiàn)。我國在稅收征管稽查程序以及刑法的執(zhí)行程序中都有關(guān)于文書送達的法律規(guī)定，但是針對境外文書的送達，有其特殊的方面，如對境外送達文書內(nèi)容的審核、境外文書的送達方式、文書的語言、送達時間等，應(yīng)當通過專門的法律制度予以明確。

四、為《公約》有效實施搭建技術(shù)平臺，有效提高我國稅收征管現(xiàn)代化水平

（一）《公約》對我國稅收征管手段提出更高要求

《公約》的簽訂預示著我國在稅收征管與國際社會接軌征程上又前進了一大步?！豆s》涉及的領(lǐng)域非常廣泛，所涵蓋的稅種除了通常的所得稅與資本利得稅之外，還擴充到所有可能征收的稅種范圍。自動情報交換批量數(shù)據(jù)信息的定期傳遞，多國情報請求信息的及時處理，大量文書送達要求等，對我國的征管水平、信息處理技術(shù)提出了更高的要求，信息技術(shù)的應(yīng)用成為必然選擇。

隨著《公約》的實施，國際間自動化信息交流將成為各國提高稅收征管效率的有效手段。歐盟國家之間已經(jīng)同意建立情報交換的信息網(wǎng)絡(luò)。這一系統(tǒng)將允許歐盟區(qū)域內(nèi)，進口貨物的貿(mào)易方通過電話直接驗證對方的增值稅驗證碼。系統(tǒng)要求歐盟成員國即時更新的增值稅登記信息要通過計算機信息網(wǎng)絡(luò)在成員國之間共享，并且跨境之間要定期交換信息。這一在線系統(tǒng)對于歐盟成員國之間的增值稅管理是一個重要突破。①Kenny, L.W., and S.L.Winter.Tax Systems in the World: An Empirical Investigation into the Importance of Tax Bases, Administration Costs, Scale and Political Regime [J]. International Tax and Public Finance , 13 No.2/3(2006).從世界范圍來看，如果能夠廣泛建立這種信息溝通機制，將為各國的國際稅收征管節(jié)約大量成本并且有效提高征管水平。

從我國目前來看，盡管我國開發(fā)了稅收征收管理信息系統(tǒng)，但仍然存在很多局限性。其中最突出的問題是信息來源有限。缺乏第三方信息的支持，信息化技術(shù)水平有限，對稅收信息的分析、處理和應(yīng)用水平較低。稅收征管國際化的發(fā)展趨勢，使我們面臨著數(shù)據(jù)來源增多，需要對多渠道信息進行分析整合的能力。因此，我們不僅要在國內(nèi)實現(xiàn)多種渠道信息的整合分析，包括對稅收申報信息、各稅種的征管信息、第三方信息等綜合運用，國際上也應(yīng)當實現(xiàn)信息的溝通和自動交換機制，建立與各國稅收征管系統(tǒng)的有機聯(lián)系。

（二）堅持以科技為引領(lǐng)，提高我國稅收征管水平

根據(jù)國家稅務(wù)總局信息化建設(shè)的統(tǒng)一部署，我國將依托金稅三期工程和現(xiàn)行稅收征管系統(tǒng)，把國際稅收信息化建設(shè)與核心稅收征管業(yè)務(wù)流、信息流結(jié)合起來，實現(xiàn)管理手段融合和信息資源共享。積極拓寬信息來源渠道是稅收信息化建設(shè)的重要內(nèi)容，借力《公約》，我國應(yīng)當充分利用第三方數(shù)據(jù)和國際稅收情報交換信息，運用數(shù)據(jù)倉庫、預警模型、大數(shù)據(jù)分析等方法，形成定量與定性分析相結(jié)合，建立風險識別、評估、應(yīng)對和反饋全流程的稅收風險管理體系，構(gòu)建穩(wěn)固強大的稅收管理系統(tǒng)，全面提升稅收征管的現(xiàn)代化水平。

責任編輯：周 優(yōu)

Improving China's Tax Collection and Administration by Referring to the Convention

Shi Li & Panyi Qin

TheMultilateral Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters represents the new standard of international tax cooperation under the framework of economic globalization, and China has become an official signatory of the Convention since 2013. This paper focuses on the regulations regarding tax information exchange, assistance in tax claims recovery and legal documents delivery, and then analyses challenges to the existing tax laws and regulations domestically when performing these obligations, and finally points out that China shall establish and improve domestic legal system adjustable to the Convention, and also increasingly enhance the work of tax collection and administration.

Multilateral Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters Law system Tax collection and administration

F810.42

A

2095-6126(2015)02-0059-04