黔東南州集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)動(dòng)因與模式選擇研究

【摘 要】集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)發(fā)揮集體土地的資源和資產(chǎn)效益具有重要的意義。本文以貴州省黔東南州為例，對(duì)其集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)動(dòng)因與模式選擇進(jìn)行了研究。結(jié)果表明：土地供需矛盾、新型城鎮(zhèn)化及惠民政策實(shí)施是其主要驅(qū)動(dòng)因素。西江模式、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園模式和城郊模式是該區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要模式。

【關(guān)鍵詞】集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 動(dòng)因 模式選擇 黔東南州

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)[1]。改革決定似乎給暗流涌動(dòng)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶來希望，但黔東南州作為少數(shù)民族落后地區(qū)，因歷史及區(qū)位的原因，其經(jīng)營性集體建設(shè)用地非常之少，僅開展經(jīng)營性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革意義不大，因此，分析黔東南州全部集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因，利用國土資源改革的契機(jī)及民族自治權(quán)利，選擇符合黔東南州實(shí)際的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的模式至關(guān)重要。

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直是我國理論界研究的熱門課題，研究主要集中在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題、可行性研究；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)及收益分配研究等[2]。然而，當(dāng)前的研究對(duì)象和區(qū)域主要集中于東部地區(qū)。缺乏對(duì)西部貧困少數(shù)民族地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的研究。因此，本文以貴州省黔東南州為例，分析了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)動(dòng)因與模式選擇。以期為貧困的少數(shù)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)提供理論依據(jù)。

1.黔東南州集體建設(shè)用地分布與特點(diǎn)

1.1農(nóng)村較多，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)較少，經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高，經(jīng)營性非常少

全州集體建設(shè)用地分布廣，數(shù)量較大，根據(jù)2013年黔東南州土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全州有37466.70公頃集體建設(shè)用地，占建設(shè)用地總規(guī)模的52.01%，大多分布在交通不便的農(nóng)村，城鎮(zhèn)分布不多，總體上經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高。福利性質(zhì)的宅基地和公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施占絕大比例，其經(jīng)營性的集體建設(shè)用地非常少。

黔東南州2013年建設(shè)用地權(quán)屬統(tǒng)計(jì)表

單位：公頃、%

1.2部分用地區(qū)位條件逐步改善，集體建設(shè)用地的價(jià)值也不斷顯現(xiàn)。

隨著“縣縣通高速”實(shí)現(xiàn)，水陸空立體交通條件的不斷完善，以及工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、省級(jí)工業(yè)園區(qū)的設(shè)立，其分布在交通廊道、城鎮(zhèn)周邊、工業(yè)園區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地的區(qū)位條件不斷提升，加上堅(jiān)守耕地紅線，國家對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行控制，縮小征地范圍，其集體建設(shè)用地的價(jià)值也不斷顯現(xiàn)。

2.黔東南州集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)動(dòng)因分析

2.1保障發(fā)展與保護(hù)資源矛盾與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)動(dòng)

在黨委政府“奮發(fā)趕超”戰(zhàn)略的號(hào)召下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)建設(shè)用地需求越來越大，因地形原因，建設(shè)需占用大量耕地，同時(shí)又執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，從而保障發(fā)展與保護(hù)資源矛盾日益凸顯。優(yōu)化配置農(nóng)村集體建設(shè)用地是解決保護(hù)耕地與保障建設(shè)用地的有效途徑，必然刺激農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，同時(shí)也推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2.2新型城鎮(zhèn)化促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)動(dòng)

黔東南州有16個(gè)縣市及205個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，面對(duì)數(shù)量多，規(guī)模小的不利于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局現(xiàn)狀，為破解城鎮(zhèn)發(fā)展資源與要素空間分散的制約，整合集群優(yōu)勢、提高效率、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的區(qū)域競爭力，黨委政府提出了 “十城百鎮(zhèn)千村” 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略，大力推動(dòng)形式多樣的城鎮(zhèn)集群發(fā)展模式，以新型工業(yè)、外來產(chǎn)業(yè)承接、民族文化與生態(tài)旅游業(yè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系構(gòu)建為基本動(dòng)力，農(nóng)村移民和農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為補(bǔ)充，中心集聚與網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展有機(jī)結(jié)合，產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基本公共服務(wù)同構(gòu)建的健康穩(wěn)定可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路。這種以規(guī)劃促進(jìn)城鎮(zhèn)化，集體設(shè)用地流轉(zhuǎn)是破解建設(shè)用地需求瓶頸的最好措施。

2.3惠民政策驅(qū)動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)動(dòng)

目前，全州實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目546公頃，其中大部分是以復(fù)墾農(nóng)村宅基地來置換建設(shè)用地指標(biāo)，符合增減掛鉤以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向的要求。同時(shí)，生態(tài)移民工程實(shí)施要與推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，與發(fā)展旅游等特色小城鎮(zhèn)相結(jié)合，為確保扶貧生態(tài)移民搬得出、留得住、能就業(yè)、有保障。政府出臺(tái)一系列土地惠民政策，政府在無形中推動(dòng)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。另外，由于設(shè)施農(nóng)用地不能全面滿足全省實(shí)施“5個(gè)100工程”中“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)”，也必然驅(qū)動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

3.黔東南州集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)動(dòng)模式

3.1雷山“西江”模式選擇

因西江千戶苗寨旅游品牌的成功打響，公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施用地需求日益增大，但因地形地貌限制及保護(hù)原始風(fēng)貌的要求，通過征收土地來滿足用地需求是不可取的?；诋?dāng)?shù)乩习傩沼姓?，但苦于沒有資金修建“家庭式”賓館，受市場驅(qū)動(dòng)，社會(huì)民間資本投入，出現(xiàn)了許多老百姓出地，老板出資修建賓館，老百姓擁有地和房所有權(quán)，老板享有一定年限使用經(jīng)營權(quán)。該流轉(zhuǎn)模式未改變集體土地的所有權(quán)，是典型的“保權(quán)讓利”模式[2]。黔東南州作為東部旅游黃金線，是旅游大州，雷山“西江”模式適宜在旅游景區(qū)及旅游小城鎮(zhèn)推廣，此模式不僅保護(hù)耕地，也保護(hù)老百姓權(quán)利。

3.2農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園模式選擇

采用“園區(qū)+公司+標(biāo)準(zhǔn)+合作社（或家庭農(nóng)場）+農(nóng)戶+科技服務(wù)”的運(yùn)管組織形式[4]，黔東南州農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分為農(nóng)地流轉(zhuǎn)和宅基地置[5]換兩種方式：農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式為：先農(nóng)戶與生產(chǎn)隊(duì)簽訂流轉(zhuǎn)土地協(xié)議，再生產(chǎn)隊(duì)與公司簽訂流轉(zhuǎn)土地協(xié)議，期限為50年。年每畝稻田按500斤稻谷標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算作為公司每年支付給各農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)費(fèi)用。待生產(chǎn)隊(duì)與農(nóng)戶雙方簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議后15個(gè)工作日之后支付年度流轉(zhuǎn)金，價(jià)格實(shí)行一年一定價(jià)計(jì)算。此后，公司在每年的7月31日前支付次年的流轉(zhuǎn)金。各農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)期間，國家補(bǔ)貼的種糧直補(bǔ)等相關(guān)土地優(yōu)惠政策由各農(nóng)戶享受，國家針對(duì)項(xiàng)目的補(bǔ)助由業(yè)主享受。宅基地置換方式為：以戶口人數(shù)為準(zhǔn)，確認(rèn)房屋面積確；以產(chǎn)權(quán)證登記的合法面積為準(zhǔn)，確認(rèn)宅基地面積；以房屋實(shí)際占地面積為準(zhǔn)，分貨幣安置和現(xiàn)房安置兩種方式。以復(fù)墾宅基地置換建設(shè)用地，以農(nóng)村舊房置換規(guī)劃區(qū)新房。

3.3城郊模式選擇

為使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域化種植，農(nóng)村生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，防止土地撂荒等土地經(jīng)營現(xiàn)象，并維持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。黔東南州城郊建設(shè)用地流轉(zhuǎn)[6-7]采用反租倒包、互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃等5種方式。反租倒包指村合作經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)戶承包的土地反租過來，再轉(zhuǎn)包給種養(yǎng)大戶、單位或個(gè)人。主要適合成方連片調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展種養(yǎng)小區(qū)和規(guī)模經(jīng)營；互換指農(nóng)戶根據(jù)種養(yǎng)需要，將承包的部分或全部土地進(jìn)行調(diào)換。主要適合種養(yǎng)小區(qū)不愿從事統(tǒng)一種養(yǎng)項(xiàng)目的農(nóng)戶與小區(qū)外愿意從事統(tǒng)一種養(yǎng)項(xiàng)目的農(nóng)戶進(jìn)行土地調(diào)換；轉(zhuǎn)包指農(nóng)戶將承包的部分或全部土地轉(zhuǎn)包給其它農(nóng)戶、單位或個(gè)人。適合暫時(shí)無力經(jīng)營土地或從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)但不能完全放棄土地的農(nóng)戶，在一定時(shí)期內(nèi)將其土地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包；轉(zhuǎn)讓指農(nóng)戶將其承包的部分或全部土地轉(zhuǎn)讓給其它農(nóng)戶、單位或個(gè)人。其特點(diǎn)是終止原土地承包合同關(guān)系，確定新承包方與發(fā)包方的關(guān)系，由新承包方履行土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。主要適合從事二、三產(chǎn)業(yè)、收入穩(wěn)定、自愿放棄土地的農(nóng)戶，將其土地承包權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，也適合解決因人口增減造成的人地矛盾；租賃指農(nóng)戶將其承包的土地租賃給其它農(nóng)戶、單位或個(gè)人使用。主要適合一個(gè)或幾個(gè)地塊相連的農(nóng)戶聯(lián)合進(jìn)行土地出租，也適合村合作經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)戶的承包土地反租后，再向外出租。

4.結(jié)論

少數(shù)民族地區(qū)集體建設(shè)用地多分布在農(nóng)村，使得土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值不高，土地經(jīng)營粗放。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，保發(fā)展與資源可持續(xù)利用矛盾的背景下，對(duì)生態(tài)環(huán)境較脆弱的黔東南州，需加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和惠民政策深入民心的步伐，加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)脫貧致富和生態(tài)文明建設(shè)。經(jīng)實(shí)地考察和文獻(xiàn)資料閱讀，當(dāng)前比較適合少數(shù)民族地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基本模式為：旅游產(chǎn)業(yè)選擇“保權(quán)讓利”模式；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園選擇“園區(qū)+公司+標(biāo)準(zhǔn)+合作社（或家庭農(nóng)場）+農(nóng)戶+科技服務(wù)”模式；城郊選擇反租倒包、互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃等方式。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013

[2]呂萍，支曉娟.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)影響效應(yīng)及障礙因素分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題.2008（2）：12-18

[3]盧炳，克潘，瑩劉瑤.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式的比較分析.法制與社會(huì).2012（4）：7-10

[4]韓冬，唐健，韓立達(dá).基于SI_CU分析的成都市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估[J].中國土地科學(xué).2012（8）：3-9

[5]崔寶敏.天津市_以宅基地?fù)Q房_的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)新模式[J].中國土地科學(xué).2010（5）：37-46

[6]余潔，唐龍.城郊區(qū)大遺址保護(hù)用地流轉(zhuǎn)的制度分析_以西安市漢長安城遺址區(qū)為例[J].城市發(fā)展研究.2008（5）：127-133

[7]毛飛，孔祥智.政府支持和模式創(chuàng)新_來自重慶市江津區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2011（6）：126-132

Analysis on driving factor and mode selection of collective

construction land circulation

--A case study on Qiandongnan district

YANG Zongzhou

（Land Resources Survey and Planning Institute of Qiandongnan， Kaili， Guizhou， 556600）

Abstract： Collective construction land circulation had great significance for increasing economic benefit of land use resources. Taking Qiandongnan for example， this paper analyze the driving factor and mode selection of collective construction land circulation in Qiandongnan. The results show that： the supply and demand of land， new urbanization and favorable policy implementation were the main driving factors. Xijiang model， agriculture industrial park model and suburbs model were the main models of collective construction land circulation.

Key words： collective construction land circulation； driving factor； model selection； Qiandongnan

作者簡介：楊宗周 （1979- ），男，貴州黔東南州人，碩士研究生，主要從事城市與區(qū)域規(guī)劃研究。

基金項(xiàng)目：

貴州省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“貴州工業(yè)化、城市化加快推進(jìn)時(shí)期耕地保護(hù)研究”[黔科合體R字（2012）2030]；貴州省環(huán)境科學(xué)教學(xué)團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（黔教高[2012]426號(hào)）；貴州師范學(xué)院環(huán)境科學(xué)教學(xué)團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目（貴師院[2012]47號(hào)）