關(guān)于化解村級債務(wù)的若干思考

文/ 溫昌良

福建省清流縣農(nóng)業(yè)局經(jīng)管站福建清流 365300

農(nóng)村稅費改革后，村級債務(wù)已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響農(nóng)村居民生產(chǎn)生活和農(nóng)村干群關(guān)系、危及農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大突出問題。近幾年來，各級政府先后開展了鄉(xiāng)村教育事業(yè)、公益事業(yè)化債工作，具有明顯成效，但是在總體上都未能實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，少數(shù)地方還出現(xiàn)村級債務(wù)反彈。本文聯(lián)系清流縣實際，對推進(jìn)化解村級債務(wù)的若干問題進(jìn)行粗淺思考，拋磚以期引玉。

1 當(dāng)前影響村級化解債務(wù)效率的主要因素

1.1 村級經(jīng)濟(jì)衰弱

一是化債途徑越來越少。清欠還債、劃轉(zhuǎn)還債、減息止債、資產(chǎn)抵債、核銷為伙、籌資還債等方法，原本就不同程度地受法規(guī)、政策或經(jīng)濟(jì)因素約束，隨著形勢發(fā)展，這些方法的實施障礙越來越大，化債途徑越來越少。二是缺乏償債資金來源。2013年清流縣111個村自有經(jīng)營收入總額601萬元，比2003年817萬元減少216萬元。村級除正常運轉(zhuǎn)的費用以外，根本沒有以生產(chǎn)經(jīng)營收益還債的可能。村集體缺少穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)實體，依靠發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)增加收益還債也不現(xiàn)實。再一方面，由于大部分農(nóng)戶有賴債的主觀故意，村級清收債權(quán)難度大、效率低、成本高，目前“清欠還債”已成為一個時髦的口號存在。

1.2 基層尚未重視化解債務(wù)工作

村干部對化解債務(wù)工作沒有足夠重視，沒有向群眾宣傳、沒有發(fā)動群眾參與，由于缺乏群眾的理解和支持，化債方法難施行難湊效，個別村干部作對于化債因不體現(xiàn)政績而“新官不理舊債”，有的則因危及自身或親身利益，因而能躲則躲、能拖則拖，工作疲塌。在目前的管理體制下，盡管村干部對化解債務(wù)毫無作為也不會被追究責(zé)任，更助長了他們的惰性。

1.3 農(nóng)村行政管理手段的缺陷

我們雖然取消了計劃經(jīng)濟(jì)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然襲用人民公社的運作模式管理村級，把村級當(dāng)作下屬單位進(jìn)行干預(yù)，常常左右村干部的任免。村干部由于職權(quán)主要來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，凡事就以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是以村民意志為主。一方面，由于缺乏激勵機(jī)制沒有壓力也沒有動力，村干部對現(xiàn)有的債權(quán)債務(wù)熟視無睹或不理不睬，缺乏化解債務(wù)的自覺性主動性，化解舊債開展緩慢；另一方面，對政府及部門的一些政績工程，明知不適合本村實際甚至損害本組織利益，權(quán)衡利弊之后都是選擇服從，不會去抵制也無力抵制，造成村級開支攀升產(chǎn)生新債。

2 化解村級債務(wù)不應(yīng)忽視村級債權(quán)問題

村級債權(quán)長期不能得到清收，人為地產(chǎn)生了村級債務(wù)，村級債權(quán)債務(wù)是相輔相成的。據(jù)清流縣農(nóng)村集體年度財務(wù)報表匯總數(shù)據(jù)，2003年末全縣村級債權(quán)646萬元，2013年末村級債權(quán)為820萬元，近幾年，由于村級公路建設(shè)、道路硬化、新農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，因而產(chǎn)生新的債務(wù)。村級債權(quán)中，本村級組織成員欠款占70%，其形成一是農(nóng)戶拖欠稅費，二是承包戶拖欠承包金或租金，三是少數(shù)村干部及其親屬礙友或個別村民直接借用資金。由于他們的拖欠、借用，致使村級經(jīng)濟(jì)資金短缺而舉債應(yīng)付公共設(shè)施更新改造?？梢?，村級債權(quán)與債務(wù)因果關(guān)系密切，應(yīng)在化解債務(wù)中一并解決。

3 化解村級債務(wù)不應(yīng)忽視清收部分農(nóng)戶拖欠的稅費

農(nóng)村稅費改革前，部分農(nóng)戶以各種理由拖欠的稅費，村級都已足額上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因而，部分農(nóng)戶拖欠的實際是村集體的資金。從拖欠的原因看，因家庭貧困而拖欠的只占少部分，而大部分是有錢不還故意拖欠，構(gòu)成非法占有集體資金問題。農(nóng)村稅費改革初始，凍結(jié)清收部分農(nóng)戶的稅費，對推進(jìn)農(nóng)村稅費改革有著重要意義，但在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入都有明顯改善、著手化解村級債務(wù)時，繼續(xù)凍結(jié)對部分農(nóng)戶拖欠稅費的清收，具有明顯弊端：一是人為地使欠稅費人從中得益，勢必使村民在法律地位中有失公平。其二，稅費改革前，部分農(nóng)戶拖欠稅費已由村級墊繳，擠占集體資金，使本來就十分匱乏的村級公共財力更加舉步維艱，村級內(nèi)部公共設(shè)施的維護(hù)和新建除部分資金由上級政府財務(wù)資金補(bǔ)助外，另一部分資金只能靠舉債實施，因而產(chǎn)生新的債務(wù)。其三，長期凍結(jié)對部分農(nóng)戶拖欠稅費的清收，導(dǎo)致還債資金來源的缺失，延緩化解債務(wù)的進(jìn)程。

綜上所述，部分農(nóng)戶拖欠稅費，作為一個客觀存在的問題，在化解村級債務(wù)時不應(yīng)回避也無法回避，應(yīng)將其納入化債體系統(tǒng)籌解決。積極穩(wěn)妥地清收被拖欠的稅費，將有利于保護(hù)村集體資產(chǎn)完整和推進(jìn)債務(wù)化解，并以體現(xiàn)公正公平促進(jìn)農(nóng)村安定穩(wěn)定。

4 當(dāng)前化解村級債務(wù)的有效措施

4.1 從建設(shè)和諧新農(nóng)村的高度解決思想認(rèn)識問題。一要克服等待觀望思想。鄉(xiāng)村干部要樹立“不增新債，減少舊債就是政績”觀念和“化債也是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”的思想意識，把制止新債，化解舊債列入農(nóng)村工作的主要任務(wù)和考核鄉(xiāng)村干部業(yè)績的主要內(nèi)容。二要強(qiáng)化為村民服務(wù)意識。積極清理和化解債務(wù)，保障村級正常運轉(zhuǎn)。三要建立村干部新債責(zé)任追究制度和離任債務(wù)審計制度，敦促監(jiān)督其不思作為思想，規(guī)范工作行為，激勵其清債還債的積極性。

4.2 建立科學(xué)的債務(wù)管理體系。一是建立健全村務(wù)管理機(jī)制。村級進(jìn)行開發(fā)生產(chǎn)、基本建設(shè)、公益事業(yè)及建設(shè)新農(nóng)村，都必須實行民主決策，按照大多數(shù)村民的意愿決定。當(dāng)前要特別注意準(zhǔn)確把握建設(shè)新農(nóng)村的本質(zhì)和內(nèi)涵，防止走入單純的“新村莊建設(shè)”誤區(qū)。不能由于新農(nóng)村等項目建設(shè)而產(chǎn)生新一輪舉債形成不良債務(wù)。二是要規(guī)范村干部行為。第一，加強(qiáng)村干部民主制度教育。村干部的工作行為目標(biāo)必須與多數(shù)村民意志一致，對村民負(fù)責(zé)，對集體負(fù)責(zé)，大膽抵制不切實際的政績工程和不合理攤派。第二，建立健全民主決策機(jī)制，嚴(yán)格決策程序。村內(nèi)公益事業(yè)建設(shè)、債權(quán)債務(wù)處置等重大事項，都必須以“一事一議”的形式提交村民代表（或戶代表）會議討論通過，防止“兩委會”以集體名譽(yù)擅自主張。第三，要讓群眾參與化債工作。要把化解債務(wù)相關(guān)的法規(guī)政策和目標(biāo)要求告知群眾，村務(wù)以及村級財務(wù)事項要按規(guī)定公開，讓群眾知道村級債務(wù)的數(shù)額及形成債務(wù)的原因，提高群眾對清欠還債重要性的認(rèn)識。三是要完善財務(wù)管理制衡機(jī)制。建立健全村級財會機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)明確其權(quán)限、職責(zé)、任務(wù)和程序，促成會計監(jiān)督和群眾監(jiān)督、村民監(jiān)督和政府監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，防止村干部隨意舉債或胡亂開支而產(chǎn)生新的債務(wù)。

4.3 繼續(xù)改革農(nóng)村管理體制。首先調(diào)整各級政府的財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，把計劃生育、民兵訓(xùn)練、征兵、農(nóng)村文化教育等農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任歸還縣級以上政府以杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向村級轉(zhuǎn)嫁公共產(chǎn)品供給事務(wù)或費用。其次，禁止強(qiáng)制村級搞超越經(jīng)濟(jì)承受能力的或沒有經(jīng)濟(jì)效益的項目；開展新農(nóng)村建設(shè)必須尊重農(nóng)民意愿，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律循序見進(jìn)，杜絕行政命令搞急進(jìn)。其三，規(guī)范管理行為?；鶎诱畬嵤┺r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)等利民工程，不得強(qiáng)求村級“配套資金”；不許截留、抵扣、平調(diào)上級政府補(bǔ)助村級的運轉(zhuǎn)經(jīng)費。

5 因事制宜運用切實可行的化債方法

5.1 依法合理清收債權(quán)還債。這是目前村級籌集化債資金最快捷的途徑之一

清收債權(quán)應(yīng)包括部分農(nóng)戶拖欠的稅費，應(yīng)區(qū)別欠款種類和原因采取相適應(yīng)措施，對國家或村組干部、企事業(yè)單位職工及其家屬以及項目承包人的欠款，綜合運用經(jīng)濟(jì)、法律和行政的手段，逐筆限期清收；對因不可抗力因素造成巨大損失引起的欠款，應(yīng)通過村民會議討論給予減、免、緩；對有還款能力而拒不還款以及村干部違法違紀(jì)形成的欠款，應(yīng)采取法律手段追繳本息；用回收的資金償債。

5.2 推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活集體資源資產(chǎn)還債

一是經(jīng)村民會議討論決定、實行陽光操作，公開召標(biāo)、拍賣、租賃集體的“四荒地”，發(fā)包集體的機(jī)動地、林地、園地、魚塘等，所得資金全部用于償債；二是在全面開展清產(chǎn)核基礎(chǔ)上，變賣無效益資產(chǎn)、轉(zhuǎn)讓部分公共設(shè)施的經(jīng)營權(quán)、或者以合作開發(fā)經(jīng)營方式回收資金全部用于償債。三是貫徹2014年中央1號文件精神，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，依托農(nóng)村集體“三資”信息化管理平臺開展產(chǎn)權(quán)交易，提高集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)運營管理水平，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

5.3 節(jié)支還債

一是通過精減人員、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)壓縮村干部報酬，村干部要交叉兼職，從事村務(wù)管理的報酬實行誤工補(bǔ)貼制，享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)不得超越政策規(guī)定和村民會議決定。二是壓縮不合理支出，堅決取消村組招待費，嚴(yán)格控制報刊征訂限額，禁止以參觀考察名義搞公款旅游，禁止以“向上爭取資金”名行賄、揮霍。三是舉辦村公益事業(yè)要量力而行，不得寅吃卯糧，更不許舉債搞奢侈消費和修建豪華辦公場所等消費性設(shè)施。

5.4 政府出資幫助村級化債

一是加大對村級的財政投。對村級開展水利、道路、環(huán)境整潔等公益事業(yè)要增加政府財政支助；同時增加對村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費的資助，減輕村級經(jīng)費壓力，騰出資金用于償還債務(wù)；村級承擔(dān)公共產(chǎn)品供給任務(wù)的，政府要撥給足夠的費用。二是村級為完成政府下達(dá)的任務(wù)性所形成設(shè)施設(shè)備，政府要出資收購，將款項撥還村級，或者將相關(guān)產(chǎn)權(quán)歸屬村集體，使村集體可以在合法合理的基礎(chǔ)上盤活資產(chǎn)，增加收入用于償還債務(wù)。

總而言之，化解村級債務(wù)，要堅持村民自治、民主監(jiān)督，做到公平公正公開；要不斷完善管理體制、規(guī)范鄉(xiāng)村干部工作行為；在化解債務(wù)工作過程中不能忽視村級債權(quán)清收，建立科學(xué)的債務(wù)管理體制，綜合利用清欠、盤活資源資產(chǎn)、增收節(jié)支等行之有效的措施化解舊債，并在新農(nóng)村建設(shè)中切實防范產(chǎn)生新的不良債務(wù)，及時消除農(nóng)村矛盾隱患，構(gòu)建一個和諧的社會主義新農(nóng)村。