論石油儲備模式的中國選擇

馬波，許銳輝

摘 ? ? ?要：在當今世界能源格局中，石油無疑占據(jù)著核心地位，是支撐國民經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和國防現(xiàn)代化的重要能源。對石油儲備主體的選擇，亦是對石油儲備模式的選擇;對承擔國家石油儲備主體認知的不同，亦表征著對儲備模式的一種價值取向與事實判斷。對我國石油儲備模式的選擇是以政府儲備為主導，還是以企業(yè)儲備為主導，抑或是以政府儲備與企業(yè)儲備相結合為主導，在法律層面上主要表現(xiàn)為“政府型”石油儲備模式、“政策型”石油儲備模式以及“混合型”石油儲備模式三種模式。本文認為，根據(jù)我國的現(xiàn)實國情，建立以政府為主導的“混合型”石油儲備模式，有利于較快地建立起石油儲備基地，完善相關的規(guī)章制度，進一步形成契合生態(tài)文明理念訴求的能源法制保障體系，維護我國的國家安全與根本利益。

關 ?鍵 ?詞：石油儲備模式;能源安全;能源法治;中國選擇

中圖分類號：TE82 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0035-07

收稿日期：2014-09-25

作者簡介：馬波（1976—），男，黑龍江人，廣東石油化工學院法律系副教授，博士研究生，學科帶頭人，廣東海洋大學廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地特邀研究員，研究方向為環(huán)境資源法學;許銳輝（1989-），男，廣東湛江人，廣東石油化工學院在讀法律碩士，研究方向為環(huán)境資源法學。

基金項目：本文系2013年度廣東省學科建設專項課題“我國石油儲備法立法問題研究”的階段性成果，項目編號：2013WYXM0085;2014年度教育部人文社科青年基金項目“霧霾治理視角下的能源效率監(jiān)管法律制度研究”的階段性成果，項目編號：14YJC820041。

一、石油儲備的內涵界定

自上世紀70年代第一次石油危機發(fā)生后，西方許多發(fā)達國家就已逐漸認識到能源安全的重要性。為應對石油危機，防范石油短缺所帶來的經(jīng)濟、政治與社會風險，這些國家紛紛采取了建立石油儲備基地，完善石油儲備法律制度等措施。從一定意義而言，能源安全的核心是石油安全，而石油安全的核心則依賴戰(zhàn)略石油儲備制度的確立。美國著名石油史學家丹尼爾·耶金曾指出：“自1973年的石油沖擊之后，顯然石油公司再已無力而且也不會自己處理今后的危機，而要由各國政府來承擔這一職能。從那時起，工業(yè)國建立起一套能源保障體系，其核心是國際能源機構和戰(zhàn)略儲備。這些儲備可以用來避免短缺和制止恐慌?！盵1]國際能源機構（IEA）對石油儲備的界定是：“指在國際能源組織的成員國家內，在扣除10%的實際不可動用石油量后，該國家內政府和社會所擁有的所有石油資源量總和，包括管線和中轉站中的存量?！盵2]事實上，我們可以根據(jù)儲備主體與功能的不同將石油儲備進一步細分為政府儲備和商業(yè)儲備?！八^政府儲備，專指由政府根據(jù)有關法律規(guī)定，通過財政資金給予支持建立、運營并完全由政府控制的、儲存于各種儲備設施中的石油儲備，這部分儲備政府擁有，納入中央政府財政預算，作應急目的。所謂商業(yè)儲備，又稱為企業(yè)儲備或者是民間儲備，是指企業(yè)除了承擔商業(yè)儲備的義務外，還負有‘強制性的法定儲備義務，并將這些儲備全部納入國家石油儲備的一種模式。它主要是為了保證企業(yè)的正常生產(chǎn)與經(jīng)營，并對市場起到調節(jié)和平衡作用?！盵3]可以說，無論是政府儲備還是商業(yè)儲備，皆服務于保障國家能源安全之根本目的。

二、石油儲備模式的類型梳理

事實上，完備的石油儲備模式在國外已經(jīng)運行多年，由于具體國情不同，各國在石油儲備模式的選擇上既存在一定的同質性，又存在一定的差異性。目前，具有代表性的是美國、日本、德國、法國等國建立起來的個性化石油儲備模式。筆者認為，實質上，“石油儲備主體的選擇，也可以說是石油儲備模式的選擇。”[4]換句話說，國家石油儲備到底是以政府儲備為主導，還是以企業(yè)儲備為主導，抑或是以政府儲備與企業(yè)儲備相結合為主導。這三種不同的石油儲備主體在法律層面上主要表征為“政府型”石油儲備模式、“政策型”石油儲備模式以及“混合型”石油儲備模式。

（一）“政府型”石油儲備模式

“所謂‘政府型石油儲備模式，是指除石油儲備的目標、動用均由政府設定外，儲備行為主體及儲備資金來源基本上都是政府的行為。也就是說，以政府為主導的石油儲備模式，其管理主體是政府相關職能部門，由國家負責石油儲備的管理與運作?！盵5]“政府型”石油儲備模式以美國為較典型的代表。例如根據(jù)美國《能源政策與儲備法》（1975）的規(guī)定：在聯(lián)邦能源管理委員會（FERC）下設立戰(zhàn)略石油儲備辦公室（SPRO），由其負責戰(zhàn)略石油儲備工作。1977年，又根據(jù)《能源部組織法》（1977）的規(guī)定設立了能源部，將石油儲備辦公室劃歸能源部，專為能源部負責戰(zhàn)略石油儲備工作。具體做法為：所有戰(zhàn)略石油儲備都由政府承擔，指定能源部下設的戰(zhàn)略石油儲備辦公室及其在新奧爾良的項目管理辦公室，具體負責戰(zhàn)略石油儲備的管理與營運。在資金來源上，石油儲備由聯(lián)邦政府負責，從建設出庫、石油采購到日常運營管理等費用均由聯(lián)邦政府支付。聯(lián)邦財政設有專門的石油儲備基金預算和賬戶，基金的數(shù)量由國會批準。2000年，美國政府用于石油儲備的總投資額高達215億美元。而在石油管理方面，其管理模式為由“能源部——儲備辦公室——儲備基地”構成的三級管理模式。由能源部進行宏觀管理，由石油儲備辦公室負責與石油公司簽訂合同，負責具體的工作運行。事實上，美國政府并不直接管理民營企業(yè)的石油儲備，對民營企業(yè)的石油儲備建設也沒有直接的資金支持，但美國政府會給民營企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策來支持其發(fā)展。

（二）“政策型”石油儲備模式

“所謂‘政策型石油儲備模式，是指政府只頒布石油儲備的相關立法及政策并成立專門的指導機構作相應的指導及監(jiān)督工作，而具體的石油儲備工作則由社會商業(yè)機構進行具體操作。這種模式在政府構建石油安全系統(tǒng)時，具有成本核算較低且易于控制的優(yōu)點，但體系設計復雜，要求管理者具備較高的宏觀管理水平?！盵6]目前，世界上采用這一模式的國家主要是法國。法國《石油供應安全法》（1992）規(guī)定：“法國設立戰(zhàn)略石油儲備行業(yè)委員會（CPSSP），專門負責制定儲備政策以及戰(zhàn)略石油儲備的運作。另外還成立了安全儲備管理有限公司（SACESS），其根據(jù)戰(zhàn)略石油儲備行業(yè)委員會（CPSSP）的要求進行石油儲備管理，并收取相應的管理費用?！笔徒?jīng)營者可以自主選擇將法定石油儲備義務量的54%或者80%交由戰(zhàn)略石油儲備行業(yè)委員會代為儲備，戰(zhàn)略石油儲備行業(yè)委員會向其收取存儲費用，經(jīng)營者剩下的46%或者20%儲備義務則可自行儲備。“安全儲備管理公司按照石油儲備專業(yè)委員會的要求購入原油或成品油作儲備，而石油戰(zhàn)略儲備行業(yè)委員會和安全儲備管理有限公司則承擔著一半左右的儲備義務?！盵7]法國建立石油儲備庫和購買儲備的專項經(jīng)費，由國家財政負擔并具有絕對控制權?？梢哉f，“政策型”石油儲備模式在很大程度上減少了國家財政開支，對控制石油儲備的成本以及進一步提升法國國家石油儲備能力作出了重要貢獻。

（三）“混合型”石油儲備模式

所謂“混合型”石油儲備模式，是指由政府及社會共同構建石油儲備體系的石油儲備模式，即政府儲備和民間儲備并重，包括國家石油戰(zhàn)略儲備、企業(yè)法定石油儲備、企業(yè)商業(yè)石油儲備等幾種類型，其主要特點在于國家、地方石油儲備和民間石油儲備相結合。目前，世界上采用這種模式的國家主要是日本和德國，但它們所側重的儲備主體卻不盡相同。在日本，是政府儲備與民間儲備并重，以政府儲備為主;而德國則體現(xiàn)出官民結合、以民為主的特點。

⒈日本：以政府儲備為主的“混合型”石油儲備模式。日本是一個能源匱乏的國家，這樣的國情使得日本政府與企業(yè)都非常重視能源安全問題。日本采用的“混合型”石油儲備模式是在長期的經(jīng)濟發(fā)展中逐漸完善起來的。具體而言，日本實行的“混合型”石油儲備模式是官民結合，是由政府和民間共同承擔石油儲備義務，政府和民間各占一半的石油儲備量。日本政府授權經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省能源廳統(tǒng)一對石油儲備進行戰(zhàn)略指導和管理，再由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省設立石油公團負責制定國家石油儲備基地建設、石油儲備的運作計劃和管理國家石油儲備公司。此外，日本還成立8家國家石油儲備公司負責具體建設及管理10個國家石油儲備基地。日本《確保石油儲備法》（1975）規(guī)定：“煉油廠、石油銷售公司和石油進口公司承擔石油儲備的義務，并且要求設定各自的石油儲備量。企業(yè)的這種石油儲備義務是強制性的，只有得到經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的批準，這些企業(yè)才可以向市場投放儲備原油?！薄洞_保石油儲備法》（1975）還規(guī)定：“凡是從事石油進口、石油煉制（煉量超過10萬立方米）和石油銷售的商社（超過205萬立方米）均有義務承擔70天經(jīng)營量的義務儲備。而日本政府則有義務為石油公司提供支持，包括通過日本開發(fā)銀行為石油公司儲罐的擴建提供低息貸款，通過日本石油公團分別為石油共同儲備基地的建設各出資金50%，為民間儲備購買石油提供低息貸款?！盵8]而就石油儲備管理模式而言，日本采取的則是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省資源能源廳、國家石油儲備中心、國家儲備公司以及儲備基地四位一體的管理模式。

⒉德國：以民為主的“混合型”石油儲備模式。根據(jù)德國《石油及石油制品儲備法》（1978）的規(guī)定，石油儲備分為儲備聯(lián)盟石油儲備（EBV）、政府戰(zhàn)略石油儲備和企業(yè)石油儲備三種類型，其中，儲備聯(lián)盟石油儲備（EBV）需要承擔90天的儲備量，企業(yè)則需承擔30天的儲備量，而政府只需承擔17天的儲備量。從中不難看出，德國的石油儲備不是以政府儲備為主體，而是以儲備聯(lián)盟石油儲備（EBV）為核心的一種模式?！暗聡氖蛢渎?lián)盟（EBV）是一個依法成立的，由德國經(jīng)濟部負責監(jiān)管的公共機構。它實行強制性會員制，國內所有煉油商和進口商必須成為其下屬會員。服務于國家的石油戰(zhàn)略是德國石油儲備聯(lián)盟的主要職責，石油儲備聯(lián)盟并不追求利潤，也不能進行投機性買賣?！盵9]德國《石油及石油制品儲備法》（1978）明確規(guī)定：“石油儲備聯(lián)盟必須以尊重市場運作規(guī)律為前提進行經(jīng)營活動。大型煉油廠、石油進出口公司、石油銷售公司和使用石油發(fā)電的電廠必須加入石油儲備聯(lián)盟，成為該聯(lián)盟的一員?！倍赌茉唇?jīng)濟法》（1998，2005修訂）則對發(fā)電廠的石油儲備義務予以了進一步的規(guī)定。該法規(guī)定：“達到一定生產(chǎn)水平（100MW）的發(fā)電廠負有儲備石油以及其他化石燃料的義務，儲備量應不少于30天的自用電需求。”可見，德國的管理模式采取的是政府和民間相結合的方式，石油戰(zhàn)略儲備的管理由經(jīng)濟部總體負責，石油儲備聯(lián)盟（EBV）則具體負責管理聯(lián)邦石油儲備。

三、“混合型”石油儲備模式的中國選擇

（一）三種石油儲備模式的利弊甄別

“政府型”石油儲備模式、“政策型”石油儲備模式與“混合型”石油儲備模式可謂各有優(yōu)缺點?！罢汀笔蛢淠茏畲笙薅鹊乇磉_國家意志，有利于能源安全管理與政府能源意志的有效實現(xiàn)，避免由于市場失靈而造成的石油資源的浪費，但其需要的經(jīng)濟成本較其他模式而言也是最高的;“政策型”石油儲備模式具有成本核算較低、易于控制的優(yōu)點，但該模式體系設計復雜，主要通過石油儲備的政策、法律引導相關主體進行儲備。政府只是負責石油儲備相關政策的頒布，成立專門機構對石油儲備的運作進行指導和監(jiān)督，由社會上的商業(yè)性組織負責具體細則的實施，這對管理者的管理水平有著較高的要求;“混合型”石油儲備模式則可以有效發(fā)掘和盤活社會上現(xiàn)有的儲備能力及營運能力及相關資源，大大減輕政府的財政負擔，并充分調動社會資源參與石油儲備的運營，但其局限性在于難以區(qū)分商業(yè)儲備和義務儲備之間的界限?！爱斍?，大多數(shù)學者推崇中國應建立‘政府型的石油儲備制度。因為在他們看來，石油的供給是否穩(wěn)定關系到一個國家的能源安全，直接影響一個國家的發(fā)展穩(wěn)定，而對石油等能源的管理自然就應該由國家來控制。但是，‘政府型石油儲備模式要求一個國家擁有雄厚的財政力量和行之有效的行政管理體制。”[10]如果我國采用“政府型”石油儲備模式，可以嘗試對儲備資金量進行簡單的測算，以評估其可行性。按照國際能源署的規(guī)定，成員國至少要儲備90天，約8500萬噸（1噸約等于7桶）的石油進口量，如果原油以每桶100美元來計算，則我國購進儲備原油的資金將是一個巨大的數(shù)字。再加上大型石油儲備基地建設與日常管理的維護費用，所需資金會大大增加。這些資金投入若完全由政府承擔，則政府的財政將越來越大，不利于我國經(jīng)濟的持續(xù)、健康發(fā)展。因此，筆者認為，根據(jù)我國的現(xiàn)實國情，“政府型”石油儲備模式顯然不是最佳選擇。可以說，“政策型”石油儲備模式是最可取、優(yōu)勢最大的一種模式。因為“政策型”石油儲備模式集合了“政府型”石油儲備模式的高效迅速與“混合型”石油儲備模式的成本最低、利益最大化等優(yōu)點，但其卻需要完備的制度保障、較高的管理水平以及完善的市場化運作空間。就現(xiàn)實情境而言，我國能源法治保障體系的建立尚需較長時間，也很難像法國那樣進行完全的市場化操作。因此，綜合比較來看，以政府為主導的“混合型”石油儲備模式是最適合我國的。該模式既可以在一定程度上發(fā)揮民營企業(yè)的作用，又可以由政府主導石油儲備建設并掌握主動權與控制權，二者共同構建石油儲備體系。同時，還可以有效抵御因石油供應不足帶來的政治、經(jīng)濟風險，夯實石油儲備基礎，提升能源效率，解決能源供給問題，保障能源安全，維護國家利益。換言之，在當前復雜的國際政治、經(jīng)濟格局下，運用多種資源分批次建立石油儲備基地并快速達到一定的石油儲備規(guī)模，對保障我國能源安全至關重要。日本之所以能在短短的數(shù)年內迅速提升石油儲備量，一個最為重要的經(jīng)驗就是借助民間石油儲備，這一做法對提升國家石油儲備能力起到了重要的補充作用。我國《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》（2007）提出：“要加快政府石油儲備建設，適時建立企業(yè)義務儲備，鼓勵發(fā)展商業(yè)石油儲備，逐步完善石油儲備體系?！币虼耍覈x擇以政府為主導的“混合型”石油儲備模式，既可以確保政府成為石油儲備的主體，由國家掌握重要的石油儲備資源，也能夠確保在緊急情況下石油供應的及時性。所以，我國建立以政府為主導的“混合型”石油儲備模式是最為合適的。

（二）以政府為主導的“混合型”石油儲備模式的確立

2010年1月，國家能源局首任局長張國寶在首屆中國經(jīng)濟年會上表示，我國已經(jīng)順利完成了石油戰(zhàn)略儲備一期工程，首批四個儲油基地——鎮(zhèn)海、舟山、黃島、大連已投入使用，儲備總量約1400萬噸。事實上，我國第二期石油儲備基地建設已于2008年啟動，2012年底基本完工，分別是鄯善石油儲備基地、獨山子石油儲備基地、蘭州石油儲備基地、天津石油儲備基地、錦州石油儲備基地、湛江石油儲備基地、惠州石油儲備基地、金壇石油儲備基地，這八個基地的總儲油能力達到2300萬噸。根據(jù)國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)布的《國家石油儲備基地第一期項目建設管理試行辦法》（2004）（以下簡稱《試行辦法》）規(guī)定：“國家發(fā)展改革委國家石油儲備辦公室，作為儲備基地項目的投資者，行使國家石油儲備出資人職責。委托中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、中國中化集團公司在儲備基地項目的建設階段管理基地公司，并承擔建設任務?！彪S著2008年國家石油儲備中心劃歸國家能源局管理，國家石油儲備中心正式成為國家石油儲備建設和管理的執(zhí)行機構，“這標志著以國家戰(zhàn)略石油儲備為主體，以地方石油儲備、企業(yè)商業(yè)儲備和中小型公司石油儲備為補充的石油儲備體系化建設已拉開帷幕。政府儲備、地方儲備與企業(yè)儲備、戰(zhàn)略儲備與義務儲備相結合的石油儲備制度已基本建立，三級管理體系正式啟動?！盵11]根據(jù)《試行辦法》的規(guī)定：我國的戰(zhàn)略石油儲備基地由國家負責投資，由中國石化集團公司、中國石油集團公司和中國中化集團公司三大石油公司負責總體建設，項目建成后由國家儲備中心接管，負責運營。筆者認為，在市場經(jīng)濟日益成熟的今天，必須充分發(fā)揮石油企業(yè)的作用，調動各方面的力量，這樣，才更有利于我國石油儲備體系的建立。此外，企業(yè)進行石油儲備不僅對國家有利，而且對企業(yè)自身也極為有利，其能夠增強企業(yè)自身抵御風險，提高經(jīng)營安全的能力。因此，我國應該鼓勵民營企業(yè)多參與石油儲備，利用其閑置的石油庫容增加石油儲備的總能力?！皳?jù)中國商業(yè)聯(lián)合會石油流通委員會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國民營石油批發(fā)企業(yè)有663家，倉儲企業(yè)247家，總儲量約為2.3億噸，但多數(shù)處于閑置狀態(tài)?！盵12]由此可見，我國應該鼓勵民營企業(yè)深層次參與石油儲備建設，以立法的形式規(guī)定民營企業(yè)在石油儲備中的權利與義務，讓民營企業(yè)共同承擔起保障石油安全的責任。這樣，不僅能夠在短時間內快速建成高質量的石油儲備基地，而且能夠保障我國的能源安全。

綜上所述，我國的國情較適合建立以政府為主導的“混合型”石油儲備制度，由中石油、中石化、中化三大企業(yè)承當起主要的法定石油儲備義務，同時利用好民間石油儲備資源，讓民營企業(yè)也適當?shù)爻袚鹗蛢淞x務，這有利于我國在財政負擔較小的情況下快速建立起高質量的石油儲備立體化體系。

四、我國石油儲備模式的立法設定

當前，有關石油儲備的各種問題都急需法律手段加以規(guī)制，但目前我國尚未出臺有關石油儲備方面的法律法規(guī)。2004年6月，國務院審議通過的《能源中長期發(fā)展規(guī)劃（2004-2020）》（2004）曾提出：“我國要盡快完善石油儲備制度體系，根本扭轉我國不斷惡化的石油資源安全形勢?！北M管《能源法》（草案建議稿）中也有關于石油儲備、石油管理等方面的規(guī)定，但可操作性不強，并且《能源法》至今遲遲未能出臺。2014年4月18日，國務院總理李克強在新一屆國家能源委員會首次會議上表達了對能源安全問題的強烈關注。2014年6月13日，習近平總書記又主持召開中央財經(jīng)領導小組第六次會議，專題研究我國能源安全戰(zhàn)略。習近平總書記特別強調：“推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案，啟動能源領域法律法規(guī)立改廢工作?！币虼?，筆者認為，作為能源法治體系中最為重要的《石油儲備法》的制定已經(jīng)刻不容緩，而石油儲備模式的選擇問題則需要盡快解決。鑒于我國已經(jīng)初步建立起了“國家石油儲備中心+三大國有石油公司”的石油儲備模式，即由國家石油儲備中心代行國有資產(chǎn)出資人權力，由中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、中國中化集團公司在儲備基地項目的建設階段管理基地公司，并承擔建設任務的“政府主導型”的運作模式，因此，就未來我國《石油儲備法》制定中有關民營企業(yè)參與石油儲備的相關法律問題提出以下具體的建議。

（一）立法規(guī)定企業(yè)的石油儲備義務與規(guī)模

關于企業(yè)石油儲備義務問題，筆者認為，未來我國制定的《石油儲備法》可以明確規(guī)定：“中華人民共和國境內從事石油生產(chǎn)、經(jīng)營業(yè)務的企業(yè)具有石油儲備義務，儲備量按照企業(yè)規(guī)模予以核定，具體由能源局單獨制定標準當量”。石化企業(yè)（國有企業(yè)、民營企業(yè)以及其他類型企業(yè)）作為重要的儲備主體，可以在提升國家石油儲備能力方面發(fā)揮重要作用，尤其要調動民營石油企業(yè)的積極性。改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，已成為世界第二大經(jīng)濟體。我國石油企業(yè)數(shù)量眾多，經(jīng)濟實力較為厚實，如果國家在石油儲備進口稅收等方面進行減免，石化企業(yè)具備一定能力進行石油儲備，將會促使我國盡快完成第三期石油儲備基地建設并達到較大的石油儲備規(guī)模。對此，筆者建議，《石油儲備法》還可以明確規(guī)定：“中華人民共和國境內從事石油生產(chǎn)、經(jīng)營業(yè)務的企業(yè)，需儲備相當于其自身一個月（或兩個月）石油供應量的法定石油儲備量?！币话銇碇v，石油企業(yè)在正常的生產(chǎn)經(jīng)營中都要保持一定的商業(yè)儲備量，用于應付企業(yè)周轉需要和商業(yè)運行中的意外事件，增加企業(yè)的抗風險能力?！澳壳埃覈拖到y(tǒng)內部大約擁有21.6天進口量的生產(chǎn)周轉或商業(yè)周轉庫存量?！盵13]因此，筆者認為，應該讓企業(yè)承擔起相當于其自身30天石油供應量的法定石油儲備義務。

（二）立法規(guī)定企業(yè)完成石油儲備的期限與釋放條件

對于企業(yè)完成石油儲備的期限，一般國家都規(guī)定為3-6個月以內。故此，我國未來制定的《石油儲備法》可以明確規(guī)定：“中華人民共和國境內的石油生產(chǎn)、經(jīng)營者需在其經(jīng)營活動開始的6個月內完成法定石油儲備義務量，前3個月完成50%的法定石油儲備義務量，后3個月完成剩下的50%法定石油儲備義務量”。按此規(guī)定，不強行要求企業(yè)在其開始經(jīng)營便需完成法定石油儲備義務量，而是給予企業(yè)一定的時間，以減輕其法定石油儲備的壓力。此外，筆者認為，企業(yè)完成石油儲備義務只是解決了石油儲備的“進口”問題，但還存在一個必須依法規(guī)定的儲備石油的“出口”問題，即儲備石油的釋放條件、程序以及其他相關問題。對此，筆者建議，《石油儲備法》應明確規(guī)定：“石油儲備不以營利為目的，當發(fā)生石油供應短缺或中斷時，不可高價出售儲備石油，應首先動用企業(yè)法定石油儲備，最后動用政府石油儲備”。我國的國情適合選擇企業(yè)與政府共同構建石油儲備體系，以政府儲備為主導，民間儲備為輔。對此，根據(jù)國際能源署的規(guī)定，應達到90天石油儲備量，即民間儲備一個月（30天）的石油儲備量，政府儲備兩個月（60天）的儲備量。民間儲備直接存于銷售油庫中，應符合經(jīng)濟原則，同時政府儲備在最危急的時候釋放能夠最大限度地表達國家意志，這既有利于國家能源安全的管理，也有利于充分發(fā)揮以政府為主導的“混合型”石油儲備模式的優(yōu)勢。

（三）以立法的方式提升儲備企業(yè)的能源效率

提升儲備企業(yè)的能源效率，可以有效地降低企業(yè)的成本，增加整體石油儲備的能力。因此，有必要通過立法制定經(jīng)濟誘導與激勵制度，調動企業(yè)擴大石油儲備的積極性。對此，《石油儲備法》可以明確規(guī)定：“企業(yè)在進行石油儲備時應提升能源使用效率，減少儲備石油的損耗，并給予稅收、貸款以及獎勵等方面的激勵”?！妒蛢浞ā愤€可以規(guī)定：“企業(yè)在進行石油儲備進口時可申請免除關稅，企業(yè)進行石油儲備管理的費用可納入石油營運成本”。這些規(guī)定將有助于保護地方生態(tài)環(huán)境，減少石油儲備企業(yè)的成本，降低儲備過程中的油量損耗。同時，該規(guī)定還有助于減輕石油企業(yè)的儲備壓力，進一步增強企業(yè)活力。亦如美國《能源政策法案》（2005）所表述的那樣：“提高能源效率將減少能源成本，使經(jīng)濟更具效率和競爭力;促進能源安全;減少能源活動對環(huán)境的影響?！?/p>

對石油儲備主體的選擇，也是對石油儲備模式的選擇。石油儲備主體可由政府、企業(yè)、商業(yè)組織構成，不同國家在進行石油儲備時的儲備主體不同，進而形成了“政府型”的石油儲備模式、“政策型”的石油儲備模式以及“混合型”的石油儲備模式?？梢哉f，這三種類型模式各有優(yōu)缺點?！皣覒?zhàn)略石油儲備是一個復雜的系統(tǒng)工程，僅僅依靠政府進行儲備，不但會給財政帶來很大的負擔，同時儲備數(shù)量也很難達到預定目標，必須采用政府和民間共同承擔的多種儲備方式。”[14]因此，為確保國家能源安全，形成資源與制度優(yōu)勢，我國應選擇并確立以政府為主導的“混合型”石油儲備模式。

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